餘振 王淨宇：拜登政府對華貿易政策評估與展望
作者：餘振，武漢大學經濟與管理學院教授、武漢大學美國加拿大經濟研究所所長；王淨宇，武漢大學中國邊界與海洋研究院博士研究所學生
來源：《當代美國評論》2021年第4期；當代美國評論
微信平台編輯：周悅
【内容提要】拜登政府的對華貿易政策是中美兩國乃至全世界普遍關注的重要問題。從政策起點看，拜登政府在中美經貿關系領域繼承的主要“遺産”是中美第一階段經貿協定；從基本主張看，拜登的競選承諾、執政以來的實際政策以及美國貿易代表的最新發言都反映出拜登政府并不否認中美經貿關系中的競争性因素，但在具體的施政方針和政策工具上與前任政府存在一定差異；從中美競合的現狀看，雙方的經濟利益既存在沖突性和對抗性，又具有互補性和合作性，“離心力”和“向心力”并存。拜登政府大機率會延續美國強化對華戰略競争的總體态勢，但在具體的貿易政策重心和政策工具上會選擇更聚焦和更靈活的政策。
【關鍵詞】美國對華貿易政策；中美第一階段經貿協定；中美關系；拜登政府
貿易是對外經濟關系中最傳統、最基本、最重要的形式，貿易領域作為中美雙方聯系最緊密、利益深度交融的領域之一，一直被視為兩國關系的“壓艙石”和“推進器”。尤其是中美作為全球最大的兩個經濟體，雙方的貿易關系不僅事關兩國人民福祉，也關乎世界的繁榮與穩定。在經曆了特朗普政府極具攻擊性和競争性的對華貿易政策之後，拜登政府将如何調整和制定新的對華貿易政策，成為中美兩國乃至全世界普遍關注的重要問題。本文從拜登政府對華貿易政策的起點出發，“聽其言，觀其行，究其因”，總結和梳理拜登政府的競選承諾、執政至今的政策選擇和最新的對華貿易政策表态，測度和評估目前中美貿易互動的基本面，并在此基礎上預判拜登政府對華貿易政策的未來走向。
一 拜登政府對華貿易政策的起點
雖然拜登政府與特朗普政府的執政理念、政策思路存在差異，但貿易政策畢竟不是無本之木和空中樓閣，現任政府的政策選擇很難抛棄或逆轉前任政府已經積累成型的“政治遺産”。對于拜登政府來說，特朗普政府在中美貿易關系領域留下的最大“遺産”就是中美兩國在多輪博弈和艱苦談判後最終簽署的第一階段經貿協定。事實上，無論是拜登政府執政以來的中美貿易談判，還是美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）初次闡述的有關拜登政府對華貿易政策的願景，都将這一協定視為目前中美貿易關系的重要基礎。可以說，中美第一階段經貿協定的具體内容、完成情況和對經濟的影響構成了拜登政府對華貿易政策不可回避的重要起點。
（一）中美第一階段經貿協定的主要内容
經過曆時近三年的艱苦談判，中美兩國于2020年1月15日在華盛頓正式簽署《中華人民共和國政府和美利堅合衆國政府經濟貿易協定》（簡稱“中美第一階段經貿協定”）。該協定共分為序言、知識産權、技術轉讓、食品和農産品貿易、金融服務、匯率和透明度、擴大貿易、雙邊評估和争端解決、最終條款九個章節，主要對擴大貿易流、完善深度一體化協調、設定評估和争端解決機制三方面的議題進行了較為具體的約定。
第一，中美雙方對擴大貿易流問題做出目标性的安排。在協定中，中美雙方均認為，“擴大貿易合作有利于改善雙邊貿易關系、優化資源配置、調整經濟結構、促進經濟可持續發展”。基于這一共識，中美雙方在“食品和農産品貿易”“擴大貿易”章節和附錄中，用大量篇幅對雙方增加貿易流的計劃進行了詳細安排。中國承諾在2020年1月1日至2021年12月31日的兩年時間内，在2017年的基數之上，擴大從美國采購和進口不少于2000億美元的制成品、農産品、能源産品和服務（詳情如表1所示），并在此後四年内繼續保持兩國貿易流的增長。
第二，中美雙方就知識産權、技術轉讓、金融服務、宏觀經濟政策、匯率等深度一體化議題達成了基本共識。在知識産權問題上，美國承認中國由知識産權消費國向知識産權生産國轉變的事實，中國也重申加強知識産權保護和執法對建設創新型國家、推動經濟高品質發展的重要意義，雙方進一步約定将在與藥品相關的知識産權問題、專利有效期、地理标志、打擊盜版和假冒産品的生産、出口及在電子商務平台上的銷售、打擊商标惡意注冊等重點領域加強合作。在技術轉讓問題上，中美雙方确認確定按照自願和基于市場的條件開展技術轉讓的重要性，同意在合适的情況下開展科學與技術合作。在金融服務問題上，中美雙方都認為在雙邊服務貿易領域擁有廣闊的合作機遇和互惠利益，承諾将在銀行服務、信用評級服務、電子支付服務、金融資産管理（不良債務）服務、保險服務、證券和基金管理以及期貨服務七大領域放寬限制、加強合作。在宏觀經濟政策、匯率和透明度問題上，中美雙方達成了增強經濟基本面、促進經濟增長的共同目标，約定在尊重彼此貨币政策自主權的前提下，根據各自在二十國集團峰會公報中對匯率問題的承諾，共同維護國際貨币體系的穩定。
第三，中美雙方對協定的執行和監督設定了評估和争端解決機制。為了避免經貿糾紛及其影響更新擴散至雙邊關系其他領域，中美雙方對貿易問題的協商提出了公平、快速、互相尊重的基本原則，約定由中國國務院分管副總理和美國貿易代表牽頭建立“貿易架構小組”，負責協定的整體落實和未來工作安排。同時雙方還在争端解決機制中約定，如因自然災害或其他雙方不可控的不可預料情況，導緻一方延誤，無法及時履行本協定的義務，雙方應進行磋商。
（二）中美第一階段經貿協定執行情況評估
中美第一階段經貿協定是拜登政府從前任政府繼承的重要“政治遺産”，協定的執行情況直接構成了拜登政府制定對華貿易政策的重要依據。而協定中最重要、最直覺、也最容易量化評估的内容就是中美雙方有關擴大貿易流的具體安排。就其執行情況而言，雖然中國信守承諾，積極履約，但受到新冠疫情等不确定性因素的影響，美國的出口供給和世界經濟運作環境均遇到較大困難，中美第一階段經貿協定執行面臨多重挑戰。
第一，從總體情況看，在新冠疫情全球大流行的巨大沖擊下，中國依然信守承諾，積極履行協定。2020年，中美雙邊貨物貿易總值達到4.06萬億元，增長8.8%，其中自美進口9318.7億元，增長10.1%，進口農産品1627.4億元，增長了66.9%，與中國整體同比下降0.7個百分點的進口商品總值的變化，形成鮮明的對比。2021年1月至8月，中國繼續加大自美進口，進口商品總值達到了6617.8億元，較2020年同期增長36.5%。如果把中美第一階段經貿協定中2021年的貨物進口量較2017年基期增長的全年目标分解到各月，中國在2021年1月至9月已經完成了63%的增長目标，在生産端受疫情等不确定性事件影響較小的農産品方面，更是完成了82%的增長目标。
第二，由于新冠疫情在全球蔓延等不确定性因素對美國的出口供給造成嚴重影響，中美第一階段經貿協定的全面落實面臨直接挑戰。具體而言，新冠疫情是百年來全球發生的最嚴重的傳染病大流行，給全球政治、經濟、社會帶來了巨大沖擊。作為全球新冠疫情最嚴重的國家，社交隔離和停工停産等防疫措施導緻美國國内經濟活動一度大面積停擺，2020年4月的失業率高達14.7%。生産活動的停擺使美國的貨物和服務供給能力嚴重下降，直接影響中美第一階段經貿協定中有關制成品和能源産品貿易流增長目标的實作。此外，新冠疫情使物流和人員流動受阻，增加了中美之間的貿易成本，進一步加大了執行第一階段經貿協定的難度。
第三，除了新冠疫情本身的直接影響，疫情蔓延帶來的恐慌情緒也為美國政府内的對華“鷹派”提供了推動與中國進行更徹底“脫鈎”的新動力，對中美經貿關系的緩和與協定執行造成了較大幹擾。具體來說，在新冠疫情和國内沖突的雙重壓力下，特朗普政府大打“中國牌”，采取了收緊中國企業赴美上市融資的管道、強化新興技術出口管制、大幅擴大對中國的軍事終端産品和使用者的出口管制、強化對中國赴美投資企業的國家安全審查、加大對中國所謂“網絡竊密”和“經濟間諜”的打擊力度、加大對“違規”參與中國各種人才計劃或與中國科研機構合作的專家學者的打擊力度等一系列“脫鈎”政策，直接阻礙了中美第一階段經貿協定的有效執行。
受到上述後兩個因素的影響，中美第一階段經貿協定中擴大貿易流的履約情況并不樂觀。從中美雙方最新公布的貿易資料看，在美國生産能力恢複緩慢、中美博弈再度升溫的背景之下，雙方很難按照第一階段經貿協定的設想，完全兌現擴大貨物貿易流的具體目标（詳情如表2所示）。
（三）中美第一階段經貿協定執行效果評估
中美第一階段經貿協定及其執行情況是拜登政府對華貿易政策的重要起點。就其短期影響看，該協定的簽訂暫時緩和并穩定了中美經貿關系，在執行過程中遇到的實際困難需要中美兩國進行新的磋商與協調，而該協定最終執行的情況也為拜登政府确立對華貿易政策及下一輪的中美貿易談判提供了基礎和依據。
首先，中美第一階段經貿協定的簽訂暫時緩和了緊張的中美經貿關系。2018年3月，特朗普政府抛出所謂的對華“301調查”報告，并據此宣稱将對從中國進口的價值500億美元的商品加征25%關稅，挑起了中美關稅争端。經過多輪關稅更新的博弈，截至中美第一階段經貿協定簽訂前，中美雙方加征的懲罰性關稅已經覆寫66.7%的中國對美出口商品和58.3%的美國對華出口商品，中美雙方互相征收的平均關稅稅率由争端前的3.1%和8.4%大幅上升至20%以上。雖然該協定的簽訂并未使中美兩國放棄加征懲罰性關稅，但卻在很大程度上避免了中美經貿關系緊張局面的進一步更新，不僅有利于中美兩國有效管控經貿領域的分歧，也有利于穩定全球市場信心，短期内緩解了中美關稅争端對雙方經貿關系帶來的巨大沖擊。
其次，中美第一階段經貿協定在執行過程中遇到的實際困難，使中美兩國有必要就協定的履約問題進行新的讨論與協商。具體來說，受新冠疫情等不确定因素的影響，中美第一階段經貿協定的執行面臨較大挑戰，尤其是實作制成品和能源商品貿易流的增長目标難度很大。而在該協定中，美國做出了“應確定采取适當舉措，以便有足夠的美國商品和服務供中國采購和進口”的承諾，中美雙方也約定如因不可控的不可預料情況導緻一方無法及時履行協定義務，雙方應進行進一步磋商。是以，面對落實該協定的多重困難，拜登政府很難繼續将原有協定目标作為衡量雙方履約情況的依據。評估中美第一階段經貿協定的執行情況并就履約問題與中國協商，已成為拜登政府對華經貿互動中的重要議題。
最後，中美第一階段經貿協定的最終執行情況為新一輪的中美貿易談判和拜登政府制定對華貿易政策提供了參考和依據。具體而言，中美第一階段經貿協定是一個暫時性的協定，隻是從政策和操作程式上解決了兩國貿易中存在的局部性問題，并未從根本上解決影響兩國經貿關系正常發展的結構性沖突，第二階段的貿易談判勢在必行。拜登政府會在新一輪中美經貿談判中加入更多美國關切的内容，其對華貿易政策也會在一定程度上圍繞新一輪中美貿易談判展開。
二 拜登政府華貿易政策的基本主張
從拜登在2020年大選時的競選承諾，到2021年初執政以來的對華貿易政策，再到2021年10月美國貿易代表戴琪首次闡述美國對華貿易政策願景，拜登政府對華貿易政策的基本主張初具雛形。拜登政府并不否認中美貿易關系中存在競争性因素，但在施政方針和政策工具的選擇上與特朗普政府存在不同。
（一）拜登政府的相關承諾
拜登在2020年大選期間公布的46項主要競選承諾中，至少有六項與對華貿易問題緊密相關，涉及全球經濟治理、制造業回流、科技創新、氣候和能源、美國勞工權益等多個領域（詳情如表3所示）。相較于特朗普政府，拜登政府雖然不減對中美貿易問題的重視程度，但在具體的貿易政策主張上有所調整。
就相同點而言，拜登在競選中反複提及中國，在“美國制造”“美國創新”“恢複美國上司地位”等議題中都把中國視為美國在經貿領域重要的競争對手。從競選承諾反映出的政策主張看，拜登政府雖然并不直接強調“美國優先”，但仍以維護“公平貿易”和美國“國家安全”為由，通過多種管道保持對中國的強硬姿态與利益訴求。
就不同點而言，拜登政府在競選中提出的對華貿易政策主張和特朗普政府存在三方面的不同。一是拜登政府不太注重貿易差額，并不把縮減美中貿易逆差作為主要的政策目标，而是更多地關注中美貿易對美國國内就業和創新等問題的影響；二是有别于特朗普政府弱化多邊貿易體系、強調對華單邊施壓的做法，拜登政府更加傾向于号召和拉攏盟友，利用全球和區域多邊貿易體系在貿易問題上孤立中國；三是在能源貿易領域，不同于特朗普政府對傳統能源的重視，拜登政府并不強調中國對美國傳統能源的進口，而是試圖利用氣候變化議題，強調通過使用清潔能源和提升環境标準打破綠色貿易壁壘。
（二）拜登政府執政以來的對華貿易政策
從2021年1月正式就任至今的政策表現來看，拜登政府采取的對華貿易政策基本符合其競選承諾，在延續特朗普政府懲罰性關稅的同時，已經開始着手利用新冠疫情的亂局加強對美國供應鍊的保護。
第一，拜登政府執政後，延續了特朗普政府對華貿易政策的基調，中美在貿易領域的對抗未見緩和。一方面，拜登政府延續了特朗普政府的對華戰略定位，無論是由《2021年戰略競争法案》《應對中國挑戰法案》《無盡前沿法案》組成的《2021年創新與競争法案》，還是拜登以“應對中國軍工企業威脅”簽署的行政令，都繼續将中國視為美國主要的競争對手。另一方面，從政策工具的使用看，拜登政府并未取消美國對中國加征的懲罰性關稅，而是繼續将關稅壁壘作為重要的對華貿易政策工具。具體來說，拜登不但在競選時明确表示“不會立即取消對中國商品的關稅”，而且從其就職以來，美國對華進口産品征收的關稅平均稅率始終維持在19.3%的高位。
第二，新冠疫情給美國的對華貿易政策帶來了更大的不确定性。拜登政府以消除疫情影響為突破口，更加注重供應鍊安全問題。拜登在其頒布的“可持續公共衛生供應鍊”行政令中提出了“供應鍊恢複戰略”，要求美國國防部、衛生與公衆服務部、國土安全部協同總統國家安全事務助理、總統國内政策助理、新冠疫情特别協調員等行政機構和相關負責人，共同制定加強美國供應鍊韌性的完整計劃，全面降低美國對海外供應鍊的依賴程度。新冠疫情對供應鍊安全的影響，無疑會加快美國産業鍊本土化的步伐。
第三，拜登政府堅持保護“美國制造”政策，試圖将中國擠出以美國為中心的産業鍊體系。基于“美國制造”的國内訴求，拜登政府正在采取一系列扶持和投資政策推動“制造業回流”，并通過行政幹預、立法保護等手段維持美國在高科技産業的絕對優勢。拜登執政以來，簽署了“確定美國産品由美國勞工制造”“美國供應鍊”等多項行政令，不但對“美國制造”産品進行更為嚴格的限定，還要求政府各部門配合總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理重點審查藥物和原料藥、關鍵礦物質、大容量電池、半導體四個關鍵領域的供應鍊風險，并在一年内對國防、公共衛生、資訊技術、能源、交通和農業六大領域相關産品的産業鍊進行重點審查。受此影響，中美現有的基于各自比較優勢分工的貿易合作，尤其是部分關鍵和核心領域的貿易關系将會受到沖擊。
（三）拜登政府對華貿易政策前景
2021年10月，美國貿易代表戴琪圍繞拜登政府的對華貿易政策發表了題為《中美貿易關系的新方案》（New Approach to the U.S.-China Trade Relationship）的演講，戴琪的這一演講被認為是拜登政府對華貿易政策的總綱領。雖然戴琪在演講中提出了“再挂鈎”的新概念，并在一定程度上承認中美之間存在互相依存的經貿關系，但就演講的主要内容來看，拜登政府對華貿易政策主張并非全盤推翻特朗普政府的對華政策，而是圍繞三個問題展開。
第一，在中美貿易關系中，拜登政府關注的核心依然是所謂的“公平”問題。戴琪在演講的開篇就給中國扣上了“不遵守國際貿易規則”的帽子，指責“中國長久以來不遵守國際貿易規則的行為，影響了美國和其他國家的繁榮”。在演講的結尾，戴琪更是通過總結20世紀70年代中美建交以來雙方經貿關系的曆史演變，将美國企業競争力的下降歸咎于中國“不公平的競争”。由此看來，拜登政府對華貿易政策的基本主張還是建立在忽視雙方發展階段和産業結構差異的“公平貿易”理念之上，其核心目标還是為了鞏固和維護美國自身的競争優勢。
第二，拜登政府将根據中美第一階段經貿協定的執行情況與中國展開新的談判與協商。戴琪在具體闡述拜登政府對華貿易政策願景時提出，“将會和中國讨論中美第一階段經貿協定的執行情況”，并酌情啟動“針對性的關稅豁免機制”，以確定現有協定的執行更加符合美國的經濟利益。戴琪同時也表示，中美第一階段經貿協定和特朗普政府進行中美貿易問題的手段未能解決美國的根本關切，拜登政府将在放棄特朗普政府尚未完成的中美第二階段協定談判的同時，尋求與中國達成新的更深入的貿易協定。由此可見，拜登政府對華貿易政策的出發點還是基于第一階段經貿協定的現有成果。
第三，拜登政府将采用更為多樣的對華貿易政策工具。戴琪在演講中表示，拜登政府尋求以“全新、全面和務實”的方式處理對華經貿關系，将聯合盟友制定“公平”的國際貿易規則，并且“充分利用現有的所有政策工具，并根據需要開發新的工具”，以保護美國的經濟利益不受傷害。戴琪雖然并沒有對相關政策工具進行具體說明，但可以想見，除了特朗普政府征收的懲罰性關稅，拜登政府可能還會利用非關稅壁壘和美國主導的多邊和區域貿易規則等所謂的“新工具”對華施壓。
三 拜登政府對華貿易政策的經濟基本面
要全面評估和預判拜登政府的對華貿易政策，除了要從其政策起點出發，“聽其言，觀其行”，還有必要對中美貿易關系的基本面進行分析。從中美競合的現狀來看，雙方的經濟利益既存在沖突性和對抗性又具有互補性和合作性，“離心力”和“向心力”并存。
（一）中美貿易關系中的“向心力”和“離心力”測度
在現有文獻中，關注和衡量中美兩國貿易關系間的競争性、互補性因素的研究并不少見，但相關研究往往都是從單一産業或行業的視角進行分析。例如，有學者通過對兩國服務貿易的顯示性比較優勢指數和貿易競争力指數，分析中美兩國服務貿易的競争互補關系。有學者通過中美農産品貿易結合度指數、格魯貝爾-勞埃德指數、出口産品相似度指數等名額，研究1996至2010年中美農産品競争互補關系的演變。有學者在總結中美創意産業貿易特征的基礎上，通過考察創意産品和創意服務兩方面的出口相似度和貿易競争力指數，比較中美兩國創意産業的國際競争力。本文在總結和借鑒上述研究方法的基礎上，通過貿易結合度指數、格魯貝爾-勞埃德指數和雙邊出口産品相似度指數三項名額，測度中美兩國在不同産業互補和競争情況，最終推導出雙方整體貿易關系中的“向心力”和“離心力”。
1.中美在不同産業的貿易結合度
針對中美貿易間的互相依存程度，本文使用貿易結合度指數（TII指數）進行測算。貿易結合度指數由美國經濟學家布朗（A. J. Brown）提出，是指一國對某貿易夥伴國的出口占該國出口總額的比重與該貿易夥伴國進口總額占世界進口總額比重之比，該名額數值越大，表明兩國間的貿易依存度越高。
2.中美在不同産業的貿易模式
針對中美不同産業的貿易模式，本文使用格魯貝爾-勞埃德産業内貿易指數（GL指數）進行測算。格魯貝爾-勞埃德指數是測算産業内貿易的核心名額，由赫伯·格魯貝爾（Herb Grubel）和彼得·勞埃德（Peter Lloyd）于1971年提出，該指數通過将所有貿易流量按照産業内貿易與産業間貿易進行區分，可以準确反映出産業内貿易水準的變動。
3.中美兩國不同産業的出口相似度
針對中美不同産業的競争關系，本文使用雙邊出口産品相似度指數（ESI指數）進行測算。雙邊出口産品相似度指數最早由芬格（J. M. Finger）和克瑞甯（M. E. Kreinin）提出，該指數用于衡量任意兩國在世界市場上出口産品的相似程度，是考察兩國出口産品競争程度的重要名額。
4.資料說明
本文測算采用的進出口資料均來自聯合國商品貿易統計資料庫（UN Comtrade），資料使用的時間跨度為2017至2020年。其中具體産業和産品分類均使用國際商品統一分類和編碼（Harmonized System，HS）。
（二）中美貿易關系中的“向心力”分析
從貿易結合度指數、格魯貝爾-勞埃德指數和雙邊出口産品相似度指數三項指數的測算結果來看，中美雙方互相依存、優勢互補的貿易關系沒有發生質變，雙方貿易關系的“向心力”主要展現在三個方面。
第一，中美在大部分産業的貿易聯系較為緊密。經測算，中美雙方在按HS編碼前兩位進行劃分的80類制造業産業中，有53類的貿易結合度指數在1以上，說明雙方在接近70%的産業中貿易聯系緊密。其中，既包括以紡織業為代表的傳統制造業，也包括航天航空、電子通信、生物醫藥等在内的高技術産業。由此可見，就目前而言，中美兩大經濟體之間“你中有我，我中有你”的經貿關系沒有發生根本性改變，中美兩國在拜登政府時期依然具備合作的經濟基礎。
第二，中美在産業層面的經貿合作模式分布均衡，産業間貿易占比不斷上升。通過測算不同産業的GL指數可以發現，中美雙方在按HS編碼前兩位進行産業劃分時，有65%以産業内貿易為主，在總體分布較為均衡的基礎上，産業内貿易的占比已經超過了産業間貿易。這一現象表明，在中美貿易關系中既存在基于各自資源禀賦和生産優勢的單向貿易流動，也存在基于産業鍊、供應鍊、價值鍊的上下遊分工，雙方經貿合作形式豐富多樣且分布均衡。産業間貿易的大量存在，尤其說明中美雙方在貿易關系中的收益不能僅通過貿易差額進行衡量，美國通過全球價值鍊大量轉移低附加值生産環節的行為才是造成中美之間存在較大貿易差異的根本原因。
第三，中美在不同産業的競争與互補關系存在較大差異，競争性較強的産業數量總體有限。經測算，在2017年至2020年的四年時間裡，中美兩國雖然在部分技術和資本密集型産業中的産品相似度持續攀升，但雙方出口産品的相似度依然整體保持平穩，甚至還出現了6.3%的小幅下降。中美雙方不僅在農業、紡織業、有色冶金工業等勞動力和資源密集型産業的競争關系較弱、互補性較強，在鐵路、船舶、航天航空等部分技術和資本密集型産業的競争程度同樣不高。由此可見，中美競争加劇的整體态勢并未表現在所有産業中，兩國在部分産業的互補關系依然為中美貿易關系提供了“向心力”。
（三）中美貿易關系中的“離心力”分析
雖然就中美整體的貿易關系而言，互相依存、優勢互補的“向心力”依然存在，但雙方在部分産業“離心力”上升的事實不容忽視。尤其是随着中國技術進步和産業轉型更新的推進，中美兩國在部分技術和資本密集型産業的競争性快速上升。由于這些産業往往是美國維持自身競争優勢的關鍵及核心産業，是以中美貿易關系中的這部分“離心力”越來越受到美國政府的重視。
就測算結果而言，中美兩國出口相似度較高或不斷升高的産業是兩國競争性最為突出、也是産生“離心力”最多的産業（詳情如表4所示）。在此類産業中，除了汽車、鋼鐵傳統制造業，還包括機械器具、電氣裝置、精密儀器、醫療裝置等技術密集型和資本密集型的高科技産業。這一現象充分表明，随着中國在全球産業鍊和價值鍊中的地位不斷上升，中美兩國競争性較強的産業已經由傳統制造業向高新産業延伸。除了在傳統制造業領域一直存在的競争性因素，中美兩國的貿易關系還需要面對更多來自高科技領域新産生的“離心力”。
四 結語
結合拜登政府的政策起點、政策主張和目前中美貿易關系中“離心力”與“向心力”并存的經濟基本面來看，拜登政府大機率将延續美國強化對華戰略競争的總體态勢，但在具體的貿易政策重心和政策工具上可能會采取更聚焦、更靈活的政策。
首先，從整體趨勢看，拜登政府不會輕易改變美國遏制、打壓中國的貿易政策主調。在中美貿易關系“離心力”與“向心力”長期并存的現實下，中美既不可能完全擺脫對彼此的依賴，也不可能完全回到曾經的“蜜月期”。拜登政府提出的所謂“再挂鈎”“啟動針對性關稅豁免”的表态，更多是出于美國自身經濟利益的考量，是對特朗普政府極端貿易政策的技術性回調，而不是對美國對華貿易政策的根本性調整。尤其是在新一輪科技革命和産業變革深刻影響和改變全球創新版圖和經濟格局的背景下，目前中美兩國在貿易領域的競争，在美國看來已經上升為“未來之争”和“道路之争”。除經濟因素之外，拜登政府也會從政治和國家安全等角度看待中美貿易關系。是以，拜登政府在制定對華貿易政策的過程中，會更多地考慮中美之間的相對收益而非美國自身的絕對收益，中美貿易關系的“壓艙石”作用會有所減弱。
其次，從政策重心看，拜登政府的貿易政策更加關注所謂的“美國中産階級利益”，更加強調“以美國勞工為中心”的對華貿易政策。“重振美國中産階級”是拜登政府内外經濟政策的立足點，拜登政府的對華貿易政策也會圍繞其政策核心展開布局。拜登政府強調“人們不僅是消費者，也是勞工和勞動者”，認為貿易政策應該聚焦如何提高美國的工資水準和創造高薪工作崗位，而不是隻考慮跨國企業的利益。戴琪在對華貿易政策願景講演中，提及“美國勞工”達到15次之多，認為中美貿易關系應該為美國勞工創造更高的工資和更多的就業機會。這意味着拜登政府在對華貿易問題上不僅會考慮中美基于比較優勢分工帶來的消費者整體福利的上升，還會更多地基于生産端規劃中美之間的貿易關系。是以，拜登政府對中美貿易差額表面的關注程度會有所下降，但是會更加強調中美貿易關系對就業和産業發展等美國國内經濟問題的影響。特别是在新冠疫情對美國經濟造成嚴重沖擊的背景之下，拜登政府的對華貿易政策重心會服務于推進美國經濟複蘇的大局。是以在中美未來的貿易談判中，相比于農産品、能源等在第一階段經貿協定中占比較大的議題，拜登政府可能會更關注受疫情影響更嚴重的制造業。
最後，從政策工具上看，拜登政府可能會減少使用關稅工具，而是更多地使用供應鍊審查等非關稅壁壘，并利用盟友體系和貿易規則對中國施壓。雖然拜登政府表示将“充分利用現有的所有政策工具”，但由于對華加征的關稅大部分最終由美國消費者承擔，因而關稅工具的使用空間已經較為有限。在美國國内通貨膨脹的壓力之下，拜登政府于2021年10月5日公布了549項産品清單，正式就是否恢複關稅排除程式征求意見，美國大機率将在2021年年末正式推進關稅排除程式的啟動。拜登政府會繼續利用應對新冠疫情的時機，以維護國家安全為由展開更加嚴格的供應鍊審查。同時使用關注環境保護、勞工權利等非關稅壁壘，對中美競争的核心産業采取更加靈活和精确的産業鍊“脫鈎”。拜登政府還将進一步調整特朗普政府打擊面過大的全方位貿易保護政策，通過修複和加強與美國傳統盟友之間的關系，發揮美國的“國際上司力”，将中國排除在美國主導的全球和區域貿易體系之外。
面對拜登政府對華貿易政策的“舊主題”和“新變化”，中國除了做好自己的事情，還應該根據中美貿易關系的經濟基本面和拜登政府對華貿易政策的特征“對症下藥”。具體來說，一是可以通過建構“雙循環”新發展格局，加強國内大市場建設，以自身經濟發展的确定性對沖中美貿易關系的不确定性，做好長期應對中美貿易關系競争性因素上升的準備；二是可以主動維護和深化中美兩國在全球産業鍊和價值鍊、全球規則體系、全球治理行動中的互相依存，不輕易将這種互相依存關系“武器化”，充分利用“向心力”穩定中美貿易關系；三是可以積極參與全球經濟治理，推動國際經貿規則變革，通過深度參與全球合作，努力化解拜登政府孤立中國的企圖。
*聲明：本文僅代表作者個人觀點，不代表本公衆号立場
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