河南省新郑市的一个粮仓。照片/新华社
记者/于大伟
2020年以来，江苏省仪征市法院对多起涉及基层粮站站长的腐败案件作出密集判决，揭开了当地基层食品系统"崩坏式腐败"的盖子。
江苏省仪征市纪委第五审查调查室主任周建华近日介绍，全市15个基层粮站站长14人因违纪被查处，其中5人被移送检查起诉。参与此案的站长有共同犯罪的时间、类似的作案手法和犯罪事实。从调查的案件中看，谎报粮食数量是腐败的主要手段之一。
最近，全国各地报告了一些粮食系统腐败案件，引起了社会的关注。中南大学公共管理学院公共管理系教授胡春燕告诉《中国新闻周刊》，目前的"粮仓腐败"案例表明，腐败贯穿粮食储备管理的方方面面，在购销链条中存在补贴和虚假索赔;
粮库"蠕虫"的腐败伎俩
2019年5月，四川省眉山市青沈县发生入室盗窃案。青神县国有粮管有限公司（以下简称"青申县国家粮食公司"）油库中储存的菜籽油430吨被盗，价值314万余元，由油库保管人刘兴保管。案件很快被破案，但盗窃案最终导致涉案13人涉案违纪，涉及食品系统腐败440多万元。
2020年4月，在搜集取证过程中，调查人员查获了一家公司的账簿，针对青沈县国粮公司的腐败案浮出水面。记下这本账簿的是公司原副总经理、财务科科长郭秀群。青神县监事会文文此前曾透露，在青沈县国家粮食公司总经理陶永红的要求下，郭秀群在2016年之前就已经销毁了这些书。而这本账簿是郭秀群对自己左手的"反手"。
四川省青神县法院（2020）四川省第1425号刑事判"，认定2014年至2018年期间，陶永红作为青沈县国粮公司总经理，指示时任公司财务科科长郭秀群利用各自在水稻轮作业务中的地位，利用截取、欺骗等手段夺取公有财产88万余元， 由郭秀群作为公司账号保管。同时，两被告共同挪用公司33万元的账外资金，陶永红亲自挪用公司账外资金1034万元。这发生在县粮仓的贪巢案中，颇具典型性，揭露了国有粮库"蠕虫"腐败三招：老而新、空虚、虚假亏损。
2016年底，四川省眉山市粮商李某找到陶永宏，想代表青沈县国家粮食公司购买一批粮食。在陶永红的介绍下，粮食商以每吨2300元的价格购买了1276吨粮食。旧粮食交易完成后，陶永红趁势，以每吨2760元的新粮食价格，在转入县级储备大米的过程中，从粮商手中购买了896多吨大米。此次"老粮如新粮"的操作，陶永红利用新旧粮价差，一次性提取国有资金20万元。
2017年11月，青神县国家粮食公司按照"空进出"，经营市级储备粮食轮作1047吨。陶永红安排郭秀群做假销售合同，青神郭粮公司将1047吨市储备粮食以每吨2460元的价格卖给四川绿燕公司。事实上，早在2016年底，陶永宏就拥有1047吨市级储备粮食，以938.5吨粮食为名储存到彭山青龙粮库，其余102.537吨和西龙库3号仓库938.5吨，以每吨新粮食2760元的名义进入仓库， 从而拿了31231.1万元。伪造粮油买卖合同是为了掩盖大米"空进空出"的事实。
2018年，陶永红重返赛场。原来3100吨县级储备粮食，四川绿燕公司以每吨1962.58元的价格中标。其中，2017年以每吨2720元的价格储存了349吨大米作为新粮食储存。陶永红让四川绿燕公司先以中标3100吨大米给青神郭粮公司，并安排郭秀群按照中标价将349吨大米的入库加上3%的交易费和40元/吨的购置费返还， 从集合中标差额22.98亿元。
在粮库管理过程中，粮库要定期轮换储备粮食。根据相关粮油储存年份，长江以南地区的水稻为2~3年，小麦为3~4年，长江以北地区水稻为2~3年，小麦为3~5年。在轮作时，出售旧谷物并购买新谷物。旧粮市场价格低，新粮市场价格高，陶永红等人都在籽粒轮作过程中，采取"老时新""次优"等方式赚取粮价差。这种操作方法也称为"车削颗粒"。
确定"转粮"主要有两个标准，一是获取或轮转粮食进入仓库，而不执行"必须是年度粮食新收"的要求，假装是新粮食与粮食，另一个是政策性粮食收集储存点或储备粮食储存企业故意通过粮食储存获得新价差，以获得新的价差和提取资金。企业通常在粮食轮作过程中，通过虚假买卖、购买陈某新、不轮转等手段，采取库存不动、盘点轮换或盘点与盘点同时循环等方式获取不当利益。"转动颗粒"非常隐蔽，但并不少见。从2016年到2019年，仪征市共有12个粮站参与"圈"20多次。2015年，辽宁省、吉林省个别粮库也面临政策性粮食储存和销售过程，对陈粮顶新粮，设定了价格差价补贴。
腐败的另一种常见手段是虚假报告。在青神县国有粮食公司腐败案中，2014年至2016年间，陶永红、郭秀群利用轮转之差和亏损产生的盈余，通过捏造虚假信息，榨取18万元。2016年底，陶永红在一辆大米轮上出局，与粮食贸易商约定生产损失61吨，但实际损失仅为6吨左右，造成54.8吨盈余。陶永红安排以每吨2760元的新粮食的名义重新收购这些多余的大米。经过这一波操作，陶永红又"轻松"拿了国有资金15万元。事实上，粮库在买卖新旧粮食的过程中，很难避免一定数量的粮食损失，但损失是可控的。青神县国家粮食公司一位粮食银行经理坦言，粮食的最大损失限额为3%，只要管理好一点，损失可以控制在1%以内。
东南大学法学院教授张马林告诉《中国新闻周刊》，粮库腐败的运作有些隐蔽，这些"浅滩"往往利用机制漏洞牟暴利，需要完善相关风险防控机制。
委托库中的法规漏洞
明光桂冠花收藏和安迪库位于安徽省明光市，是安庆中央粮库的一部分。2014年8月至2017年12月，明光贵华收存银行原行长、检查员陈卫国利用职务骗取国家粮食收购资金131.4万余元，其中陈某获得47.4万余元。
2015年11月下旬，粮商纪向陈卫国提出，在送粮时可以充重粮食，并答应将他骗取的购买粮食的所有资金都付给陈卫国。之后，陈卫国在吉一个卖给月桂花岸的27辆车上虚假地增加了粮食的重量，每辆车虚假地增加了3吨到9吨，少了水，假粮结算重量合计107.6吨，每吨2760元的单价，骗取了国家粮食收购资金29.71亿元， 陈为国家赢得了24.4万元。同期，陈某被法律炮制，在赵姓粮商到桂花收库销售7车粮食，每辆车按毛重4吨假增加，共28吨假货毛重。扣除水费后，充值粮沉降重为26.144吨，单价为每吨2760元，骗取国家粮食购置资金7万余元。
他不仅增加了重量，陈还弥补了这笔交易。他以单位需要解决工作费用为由，找人提供几份身份证和银行卡复印件，骗取了四份共计39.25吨的粮食购置结算凭证，骗取了国家粮食购置资金10万多元。成功后，陈卫国与明光市月桂粉公司法人杨荣丽合谋，按收购总额3%的方式开出粮结算券。陈某为国家骗取粮食结算共计303.184吨的10份文件，骗取国家粮食购置资金总额超过83.6万元。
明光月桂树收藏是一个出租图书馆。2015年9月20日，中国粮库直达图书馆与明光市月桂粉有限公司签订"仓储设施租赁合同"，租赁公司第四、第六仓库及其他相关配套仓储设施，用于国家政策性粮食的收购和储存。
安徽省怀宁县法院的一项刑事判决披露，租赁款由泸州直属国库发放，但委托安徽直属国库派员到仓库进行政策性粮食征用。陈卫国等5人作为驻地采集人员，负责采集粮食的数量、质量、现场管理。根据分工，粮食质量由质检人员检验，数量由检验员、仓库管理员对粮食进行复检。陈卫国是检查员。但事实上，粮仓管理混乱，收购粮食被杨荣利（明光市月桂粉公司老板）及其亲属组织从银行收购粮食。陈卫国等人批准的实际收购金额，根据杨荣利亲属提供的购买结算凭证确定，粮食由漳州直属国库支付。
近年来，随着我国粮食仓储压力的增加，以及粮食储存能力的短缺，地方委托仓库的数量也有所增加。综援管理的政策性粮分散并储存在13000多个粮仓点，90%属于本地企业。由于缺乏直接隶属关系，委托的收集和存储点以及租赁仓库存在监管问题。
中国粮食仓储是指中国储备粮管理集团有限公司，主营业务包括中央储备粮收储管理、临时政策性粮食收储管理，面对庞大的仓储规模，不得不采取租赁仓库来解决。在租赁仓库的管理中，粮食的储存对人、财富都无关紧要。近年来，与粮食有关的风险事件也主要集中在当地粮食储存领域。对此，中央纪委国家监察委员会网站曾撰文称，中央粮食仓储系统一度强调"小马车"等客观原因，一定程度的生产依赖思想，强化自身监管责任，主动作为解决风险矛盾的重视是不够的。
胡春燕认为，我国粮食储备管理长期以来要实行以"中国粮食储存"垂直管理为核心的国家主导管理制度，辅之以"中央-地方"等级管理制度。虽然这种双重领导制度下的监管制度可以在一定程度上加强中央管控能力，有利于地方贯彻落实中央政策目标和落实监管任务，但在实践中，它已经演变成纵向监管薄弱和横向监管不足， 导致"纵向管理"变成自诩。
官员拥有强大的权力
从最近关于粮食系统腐败案件的报道来看，涉案官员多为基层"粮食官员"。这些粮库"蠕虫"，腐败手段并不老练，但可以频繁获得。专家分析，主要原因是一些粮食站内部管理混乱，特别是在粮食收购、储存、销售等环节更加自主。例如，粮站收购的粮食一般分为三个相等的倍数，对应采购价格的下降，一些工作人员会用虚假的食品质量分级方法谋取私利。仪征市陈基粮站原站长高士林先后采取三级粮农户结算方式，以二等粮与公司结算方式，设定差价10万多元。
基层粮食系统腐败现象殆尽后，仪征市纪委第五审查调查室主任周建华认为，治理粮食系统乱象的当务之急是规范基层粮站的经营管理活动，重点督促市食品局等部门加强清洁风险防控， 完善制度规范。
几位受访专家认为，基层粮食系统腐败现象时有发生，与粮食系统相对独立和透明以及监管盲点的存在有关。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英告诉《中国新闻周刊》，食品系统的相对关闭意味着更高的监管成本。有学者认为，在粮食流通领域的质检环节引入独立的第三方机制，被视为解决食品系统监管问题的一种尝试。胡春燕认为，通过利用独立的外部专业力量对食品质量进行评估和监督，在一定程度上可以防止欺诈，减少自竹的发生。
上海社会科学院法学研究所廉政与法治中心主任魏长东教授表示，目前，相关监管制度设计不切合实际，没有真正对危险岗位建立有效的监管。青神县基层粮库腐败案发生地，县纪委副书记、县监委副主任罗玉义曾表示，县粮主管部门本应负责粮食库存的储存、质量安全监督，但相关人员却只视而不见， 监管不实，市级储备粮食已运转近一年，空仓一直未发现。青神县国家粮食公司一位仓库经理也从侧面支持这一观点，"食品局下来检查，基本上就是四处走走，看材料，这么多年都没发现问题。
河南省食品局长期工作的人为民写道，在市县两级，国有粮食企业与国有粮食企业的分离还远远没有到位，大约一个四年老的县级食品行政部门仍由企业负责，还有许多县级食品行政部门尚未列入政府序列， 有些机构，有些甚至机构不是。由于角色和身份的混淆，行为不合理。
另一个监管难题是，这些基层的"食品官员"虽然小，但很强大。胡春燕指出，基层粮食系统"腐败垮台"的主要原因是，目前粮食安全管理体制不顺畅，基层"先管"权力过大，违法成本过低，监管问责薄弱。
2016年，海南省海口市纪检监察机关对海口市食品系统腐败案件进行了调查。在案件审查的27人中，涉案人员前往海口市原党委书记、局长陈昕，下到企业仓库保管人处。其中，涉嫌在市级违法的四人贪污受贿800多万元，挪用公款186万元;
作为市级粮食企业，主要负责粮食储备、轮作，长期重视。案件官员发现，这些"小官"权力不大，但实权可亲，管理着数万吨储备和轮调储备粮食，他们利用自己的地位，招揽和接待民营企业、食品商、建筑承包商给予福利、回扣等，"持有集团腐败"现象明显。储备粮从储备计划、分配、贷款、粮食购买、储备、轮流、轮流分配等轮流补贴资金，对外涉及发展改革、金融、农业分配，在粮食主管部门、国家内都有粮食银行。虽然监管对象很多，但相关单位的负责人要么为了"集团"的利益，要么忽视管理，导致监管虚无。
魏长东认为，基层粮食系统要构建有效的内外部监管体系，首先要规范内部权力的运作，其次要在粮食获取、储存管理、运输过程中，为高风险环节开展具体的制度建设。此外，应根据权力腐败的具体类型，进行有针对性的外部第三方监督。