河南省新鄭市的一個糧倉。照片/新華社
記者/于大偉
2020年以來，江蘇省儀征市法院對多起涉及基層糧站站長的腐敗案件作出密集判決，揭開了當地基層食品系統"崩壞式腐敗"的蓋子。
江蘇省儀征市紀委第五審查調查室主任周建華近日介紹，全市15個基層糧站站長14人因違紀被查處，其中5人被移送檢查起訴。參與此案的站長有共同犯罪的時間、類似的作案手法和犯罪事實。從調查的案件中看，謊報糧食數量是腐敗的主要手段之一。
最近，全國各地報告了一些糧食系統腐敗案件，引起了社會的關注。中南大學公共管理學院公共管理系教授胡春燕告訴《中國新聞周刊》，目前的"糧倉腐敗"案例表明，腐敗貫穿糧食儲備管理的方方面面，在購銷鍊條中存在補貼和虛假索賠;
糧庫"蠕蟲"的腐敗伎倆
2019年5月，四川省眉山市青沈縣發生入室盜竊案。青神縣國有糧管有限公司（以下簡稱"青申縣國家糧食公司"）油庫中儲存的菜籽油430噸被盜，價值314萬餘元，由油庫保管人劉興保管。案件很快被破案，但盜竊案最終導緻涉案13人涉案違紀，涉及食品系統腐敗440多萬元。
2020年4月，在搜集驗證過程中，調查人員查獲了一家公司的賬簿，針對青沈縣國糧公司的腐敗案浮出水面。記下這本賬簿的是公司原副總經理、财務科科長郭秀群。青神縣監事會文文此前曾透露，在青沈縣國家糧食公司總經理陶永紅的要求下，郭秀群在2016年之前就已經銷毀了這些書。而這本賬簿是郭秀群對自己左手的"反手"。
四川省青神縣法院（2020）四川省第1425号刑事判"，認定2014年至2018年期間，陶永紅作為青沈縣國糧公司總經理，訓示時任公司财務科科長郭秀群利用各自在水稻輪作業務中的地位，利用截取、欺騙等手段奪取公有财産88萬餘元， 由郭秀群作為公司賬号保管。同時，兩被告共同挪用公司33萬元的賬外資金，陶永紅親自挪用公司賬外資金1034萬元。這發生在縣糧倉的貪巢案中，頗具典型性，揭露了國有糧庫"蠕蟲"腐敗三招：老而新、空虛、虛假虧損。
2016年底，四川省眉山市糧商李某找到陶永宏，想代表青沈縣國家糧食公司購買一批糧食。在陶永紅的介紹下，糧食商以每噸2300元的價格購買了1276噸糧食。舊糧食交易完成後，陶永紅趁勢，以每噸2760元的新糧食價格，在轉入縣級儲備大米的過程中，從糧商手中購買了896多噸大米。此次"老糧如新糧"的操作，陶永紅利用新舊糧價差，一次性提取國有資金20萬元。
2017年11月，青神縣國家糧食公司按照"空進出"，經營市級儲備糧食輪作1047噸。陶永紅安排郭秀群做假銷售合同，青神郭糧公司将1047噸市儲備糧食以每噸2460元的價格賣給四川綠燕公司。事實上，早在2016年底，陶永宏就擁有1047噸市級儲備糧食，以938.5噸糧食為名儲存到彭山青龍糧庫，其餘102.537噸和西龍庫3号倉庫938.5噸，以每噸新糧食2760元的名義進入倉庫， 進而拿了31231.1萬元。僞造糧油買賣合同是為了掩蓋大米"空進空出"的事實。
2018年，陶永紅重返賽場。原來3100噸縣級儲備糧食，四川綠燕公司以每噸1962.58元的價格中标。其中，2017年以每噸2720元的價格儲存了349噸大米作為新糧食儲存。陶永紅讓四川綠燕公司先以中标3100噸大米給青神郭糧公司，并安排郭秀群按照中标價将349噸大米的入庫加上3%的交易費和40元/噸的購置費返還， 從集合中标差額22.98億元。
在糧庫管理過程中，糧庫要定期輪換儲備糧食。根據相關糧油儲存年份，長江以南地區的水稻為2~3年，小麥為3~4年，長江以北地區水稻為2~3年，小麥為3~5年。在輪作時，出售舊谷物并購買新谷物。舊糧市場價格低，新糧市場價格高，陶永紅等人都在籽粒輪作過程中，采取"老時新""次優"等方式賺取糧價差。這種操作方法也稱為"車削顆粒"。
确定"轉糧"主要有兩個标準，一是擷取或輪轉糧食進入倉庫，而不執行"必須是年度糧食新收"的要求，假裝是新糧食與糧食，另一個是政策性糧食收集儲存點或儲備糧食儲存企業故意通過糧食儲存獲得新價差，以獲得新的價差和提取資金。企業通常在糧食輪作過程中，通過虛假買賣、購買陳某新、不輪轉等手段，采取庫存不動、盤點輪換或盤點與盤點同時循環等方式擷取不當利益。"轉動顆粒"非常隐蔽，但并不少見。從2016年到2019年，儀征市共有12個糧站參與"圈"20多次。2015年，遼甯省、吉林省個别糧庫也面臨政策性糧食儲存和銷售過程，對陳糧頂新糧，設定了價格差價補貼。
腐敗的另一種常見手段是虛假報告。在青神縣國有糧食公司腐敗案中，2014年至2016年間，陶永紅、郭秀群利用輪轉之差和虧損産生的盈餘，通過捏造虛假資訊，榨取18萬元。2016年底，陶永紅在一輛大米輪上出局，與糧食貿易商約定生産損失61噸，但實際損失僅為6噸左右，造成54.8噸盈餘。陶永紅安排以每噸2760元的新糧食的名義重新收購這些多餘的大米。經過這一波操作，陶永紅又"輕松"拿了國有資金15萬元。事實上，糧庫在買賣新舊糧食的過程中，很難避免一定數量的糧食損失，但損失是可控的。青神縣國家糧食公司一位糧食銀行經理坦言，糧食的最大損失限額為3%，隻要管理好一點，損失可以控制在1%以内。
東南大學法學院教授張馬林告訴《中國新聞周刊》，糧庫腐敗的運作有些隐蔽，這些"淺灘"往往利用機制漏洞牟暴利，需要完善相關風險防控機制。
委托庫中的法規漏洞
明光桂冠花收藏和安迪庫位于安徽省明光市，是安慶中央糧庫的一部分。2014年8月至2017年12月，明光貴華收存銀行原行長、檢查員陳衛國利用職務騙取國家糧食收購資金131.4萬餘元，其中陳某獲得47.4萬餘元。
2015年11月下旬，糧商紀向陳衛國提出，在送糧時可以充重糧食，并答應将他騙取的購買糧食的所有資金都付給陳衛國。之後，陳衛國在吉一個賣給月桂花岸的27輛車上虛假地增加了糧食的重量，每輛車虛假地增加了3噸到9噸，少了水，假糧結算重量合計107.6噸，每噸2760元的單價，騙取了國家糧食收購資金29.71億元， 陳為國家赢得了24.4萬元。同期，陳某被法律炮制，在趙姓糧商到桂花收庫銷售7車糧食，每輛車按毛重4噸假增加，共28噸假貨毛重。扣除水費後，充值糧沉降重為26.144噸，單價為每噸2760元，騙取國家糧食購置資金7萬餘元。
他不僅增加了重量，陳還彌補了這筆交易。他以機關需要解決工作費用為由，找人提供幾份身份證和銀行卡影印件，騙取了四份共計39.25噸的糧食購置結算憑證，騙取了國家糧食購置資金10萬多元。成功後，陳衛國與明光市月桂粉公司法人楊榮麗合謀，按收購總額3%的方式開出糧結算券。陳某為國家騙取糧食結算共計303.184噸的10份檔案，騙取國家糧食購置資金總額超過83.6萬元。
明光月桂樹收藏是一個出租圖書館。2015年9月20日，中國糧庫直達圖書館與明光市月桂粉有限公司簽訂"倉儲設施租賃合同"，租賃公司第四、第六倉庫及其他相關配套倉儲設施，用于國家政策性糧食的收購和儲存。
安徽省懷甯縣法院的一項刑事判決披露，租賃款由泸州直屬國庫發放，但委托安徽直屬國庫派員到倉庫進行政策性糧食征用。陳衛國等5人作為駐地采集人員，負責采集糧食的數量、品質、現場管理。根據分工，糧食品質由質檢人員檢驗，數量由檢驗員、倉庫管理者對糧食進行複檢。陳衛國是檢查員。但事實上，糧倉管理混亂，收購糧食被楊榮利（明光市月桂粉公司老闆）及其親屬組織從銀行收購糧食。陳衛國等人準許的實際收購金額，根據楊榮利親屬提供的購買結算憑證确定，糧食由漳州直屬國庫支付。
近年來，随着我國糧食倉儲壓力的增加，以及糧食儲存能力的短缺，地方委托倉庫的數量也有所增加。綜援管理的政策性糧分散并儲存在13000多個糧倉點，90%屬于本地企業。由于缺乏直接隸屬關系，委托的收集和存儲點以及租賃倉庫存在監管問題。
中國糧食倉儲是指中國儲備糧管理集團有限公司，主營業務包括中央儲備糧收儲管理、臨時政策性糧食收儲管理，面對龐大的倉儲規模，不得不采取租賃倉庫來解決。在租賃倉庫的管理中，糧食的儲存對人、财富都無關緊要。近年來，與糧食有關的風險事件也主要集中在當地糧食儲存領域。對此，中央紀委國家監察委員會網站曾撰文稱，中央糧食倉儲系統一度強調"小馬車"等客觀原因，一定程度的生産依賴思想，強化自身監管責任，主動作為解決風險沖突的重視是不夠的。
胡春燕認為，我國糧食儲備管理長期以來要實行以"中國糧食儲存"垂直管理為核心的國家主導管理制度，輔之以"中央-地方"等級管理制度。雖然這種雙重上司制度下的監管制度可以在一定程度上加強中央管控能力，有利于地方貫徹落實中央政策目标和落實監管任務，但在實踐中，它已經演變成縱向監管薄弱和橫向監管不足， 導緻"縱向管理"變成自诩。
官員擁有強大的權力
從最近關于糧食系統腐敗案件的報道來看，涉案官員多為基層"糧食官員"。這些糧庫"蠕蟲"，腐敗手段并不老練，但可以頻繁獲得。專家分析，主要原因是一些糧食站内部管理混亂，特别是在糧食收購、儲存、銷售等環節更加自主。例如，糧站收購的糧食一般分為三個相等的倍數，對應采購價格的下降，一些從業人員會用虛假的食品品質分級方法謀取私利。儀征市陳基糧站原站長高士林先後采取三級糧農戶結算方式，以二等糧與公司結算方式，設定差價10萬多元。
基層糧食系統腐敗現象殆盡後，儀征市紀委第五審查調查室主任周建華認為，治理糧食系統亂象的當務之急是規範基層糧站的經營管理活動，重點督促市食品局等部門加強清潔風險防控， 完善制度規範。
幾位受訪專家認為，基層糧食系統腐敗現象時有發生，與糧食系統相對獨立和透明以及監管盲點的存在有關。中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英告訴《中國新聞周刊》，食品系統的相對關閉意味着更高的監管成本。有學者認為，在糧食流通領域的質檢環節引入獨立的第三方機制，被視為解決食品系統監管問題的一種嘗試。胡春燕認為，通過利用獨立的外部專業力量對食品品質進行評估和監督，在一定程度上可以防止欺詐，減少自竹的發生。
上海社會科學院法學研究所廉政與法治中心主任魏長東教授表示，目前，相關監管制度設計不切合實際，沒有真正對危險崗位建立有效的監管。青神縣基層糧庫腐敗案發生地，縣紀委副書記、縣監委副主任羅玉義曾表示，縣糧主管部門本應負責糧食庫存的儲存、品質安全監督，但相關人員卻隻視而不見， 監管不實，市級儲備糧食已運轉近一年，空倉一直未發現。青神縣國家糧食公司一位倉庫經理也從側面支援這一觀點，"食品局下來檢查，基本上就是四處走走，看材料，這麼多年都沒發現問題。
河南省食品局長期工作的人為民寫道，在市縣兩級，國有糧食企業與國有糧食企業的分離還遠遠沒有到位，大約一個四年老的縣級食品行政部門仍由企業負責，還有許多縣級食品行政部門尚未列入政府序列， 有些機構，有些甚至機構不是。由于角色和身份的混淆，行為不合理。
另一個監管難題是，這些基層的"食品官員"雖然小，但很強大。胡春燕指出，基層糧食系統"腐敗垮台"的主要原因是，目前糧食安全管理體制不順暢，基層"先管"權力過大，違法成本過低，監管問責薄弱。
2016年，海南省海口市紀檢監察機關對海口市食品系統腐敗案件進行了調查。在案件審查的27人中，涉案人員前往海口市原黨委書記、局長陳昕，下到企業倉庫保管人處。其中，涉嫌在市級違法的四人A錢受賄800多萬元，挪用公款186萬元;
作為市級糧食企業，主要負責糧食儲備、輪作，長期重視。案件官員發現，這些"小官"權力不大，但實權可親，管理着數萬噸儲備和輪調儲備糧食，他們利用自己的地位，招攬和接待民營企業、食品商、建築承包商給予福利、回扣等，"持有集團腐敗"現象明顯。儲備糧從儲備計劃、配置設定、貸款、糧食購買、儲備、輪流、輪流配置設定等輪流補貼資金，對外涉及發展改革、金融、農業配置設定，在糧食主管部門、國家内都有糧食銀行。雖然監管對象很多，但相關機關的負責人要麼為了"集團"的利益，要麼忽視管理，導緻監管虛無。
魏長東認為，基層糧食系統要建構有效的内外部監管體系，首先要規範内部權力的運作，其次要在糧食擷取、儲存管理、運輸過程中，為高風險環節開展具體的制度建設。此外，應根據權力腐敗的具體類型，進行有針對性的外部第三方監督。