郑帆：从海洋区域合作角度看，"一带一路"海上合作建设
作者：范峥，四川大学国际关系学院副研究员/西部前沿安全与发展协同创新中心
资料来源：《太平洋日报》，第27卷，第8期。太平洋期刊 太平洋期刊
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从海洋区域合作角度看，"一带一路"海上合作建设
郑凡
摘要： 海洋区域合作有其独特的内部机制，"海洋区域主义"是一个概括和分析的框架。海洋区域主义包括区域合作的法律基础和具体的区域海洋合作机制，两者之间的互动机制可以概括如下：全球法规促进区域海洋合作机制的建立和发展，区域海洋合作机制提出的区域问题或区域措施也将促进全球法律法规的发展;联合国各专门机构在这一系列互动中发挥着关键作用。本文以"一带一路"海上合作构想为线索，结合海洋区域主义的发展机制和趋势，提出通过海洋区域合作促进海上合作建设"一带一路"海上合作的建议：一是考虑批准1995年《鱼类种群协定》，发挥其作为区域合作法律依据的作用;第二，重视联合国专门机构（特别是国际海事组织）的关键作用;三是在半封闭海条款的基础上建设南海区域合作 四是参与21世纪海上丝绸之路重点方向的区域海上合作机制。
关键词： 海洋区域合作;21世纪海上丝绸之路;合作机制
正文摘录
2017年6月20日，国家发改委、国家海洋局发布《海上合作构想》，揭示在21世纪海上丝绸之路重点方向覆盖的海域，与"一带一路"沿线国家的区域合作是"一带一路"框架下海上合作的内在组成部分。海洋区域合作有其独特的内部机制。20世纪70年代，当1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）仍处于谈判阶段时，国际学术界提出"海洋区域主义"议题，探讨海洋法方面的区域合作，关注点逐渐从是否有必要在全球公约中就区域问题形成规定转向探讨各种合作做法和经验。地区。这表明，在《公约》通过后的30多年中，随着海洋领域合作的发展，区域一级已纳入国际海洋法律秩序。本文将在明确海洋区域主义内涵和结构的基础上，分析海洋区域主义的发展趋势，并以此为背景，就推进"一带一路"建设中海上合作的法制道路提出建议。
一、海洋区域主义的两个维度
在回顾国家间经济和政治区域主义的发展时，路易·福西特指出，《不设防》第八章"区域安排"更间接地为战后区域主义的发展提供了基础。与"陆上"经济和政治区域主义相比，海洋区域主义的突出特点是，以《公约》为主体的全球海洋法明确规定了各国在海洋区域进行合作的义务。《公约》正文中有20多项条款载有区域合作的不同表述，在沿海国之间或沿岸国与海洋使用国之间直接或通过国际组织进行区域合作的多个职能领域规定了义务。相应地，除了在全球范围内将"欧盟海"的海洋政策与"欧盟海"的超国家体系相结合外，其他典型的海上区域合作也围绕着特定的功能领域。因此，海洋区域主义可被界定为沿岸国（在有些情况下，海域使用者和有关国际组织）根据其根据海洋法进行合作的义务，以及由此产生的合作机制、规范和措施，在特定功能区周围的特定海域内进行制度化合作的过程。根据这一定义，海洋区域主义既包括全球海洋法中区域合作的法律基础，也包括具体的区域海洋合作机制。
1.1 《公约》关于海洋区域合作的框架规定
在以海洋自由原则和3海里领海例外为基础的传统海洋法秩序中，海洋区域没有特殊性。虽然1882年《北海捕鱼活动管制公约》和1911年《海狗条约》涉及区域渔业问题，但它们的法律基础仍然是公海自由。在第二次世界大战后以扩大沿海国管辖下的海洋区域为主导的海洋法改革中，海洋法进入文化的基本方向也是制定普遍适用的全球规则。然而，正是在这种转变中，全球海洋法承认了区域特殊性以及为它们制定特别规范的必要性，这体现在《公约》中"封闭或半封闭海洋"条款的形成以及要求各国在养护和管理海洋生物资源等职能领域开展制度化区域合作的框架中， 海洋环境保护、海洋科学研究和技术转让。
从法律史的角度来看，全球海洋法公约为区域层面作出特别规定有两个驱动力。首先，海洋利用的增加突出了地理上特定的海洋环境和资源的脆弱性。针对托里峡谷的原油泄漏，1973年《防止船舶造成污染公约》为船舶来源的污染制定了一项全球任务，并承认"特别区域制度"下特定海域的特殊性。同时，波罗的海和地中海沿岸国为消除海洋环境污染和养护渔业资源而开展区域合作的做法也对各国在第三次联合国海洋法会议上普遍接受区域特点和区域合作义务产生了直接影响。正如刘易斯·亚历山大（Lewis M. Alexander）所评论的那样："在一个区域化正在成为一种日益重要的政治现象的世界里，承认海洋中的特殊区域利益不仅是合理的，而且是确保就未来的海洋制度达成全球协议的唯一可行途径。"二是国家管辖海域面积的扩大，改变了海域的法律地位，进而改变了原有的海洋利用格局。特别是在沿海国无法充分主张200海里界限的狭窄地区，海岸对岸的国家变成具有"海洋边界"的邻国，往往涉及两个以上的国家，并且容易发生海上使用和管辖权冲突。例如，在专属经济区制度下，划定边界并不能充分满足养护和管理跨界和高度移徙人口的需要，反而造成了一种竞争趋势。在这方面，"寻求直接或通过适当的分区域或区域组织就必要措施达成协议"（《公约》第63条）已成为一种合理的反应。时任第三次联合国海洋法会议起草委员会秘书的L.D.纳尔逊.M分析了非正式综合谈判案文中体现的区域主义，指出区域合作条款的重要性还在于缓解因沿海国管辖下的海域扩大而产生的矛盾。通过区域合作克服这一系列矛盾的逻辑在第三次联合国海洋法会议上提出的"区域专属经济区"方案中得到了最清楚的反映。正如学者们所观察到的经济和政治区域主义一样，海洋区域主义是对沿海国管辖下的海洋区域扩张的"民族主义"表现的反应。
以上两组驱动力在半封闭的海中相遇。一方面，半封闭海域的特殊性在于航行条件的复杂性和易受面积小、陆地高度封闭的地理条件造成的污染的影响;另一方面，半封闭海域的特殊性在于航行条件的复杂性和易受污染的影响。另一方面，适用海洋法的一般规定可能产生的困难，是否有必要为这些海域制定专属经济特别区以及航行和划界特别规则是谈判的主要内容。《公约》第九部分"封闭或半封闭"最终构成了海洋区域合作的一项相对完整的规定。第122条通过界定"封闭或半封闭海"来界定合作领域。第123条界定了合作领域和制度化的合作方式。《公约》第九部分将"封闭或半封闭海"作为海洋区域合作的法律地理基础，海洋区域合作的做法在半封闭海域的传播中发挥了带头作用。
从海洋区域的法律地位的角度来看，半封闭海"全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区组成"，但《公约》关于区域合作的规定实际上以一种功能途径跨越国家管辖下的海洋和公海。《公约》关于海洋环境保护区域合作的规定（第197、200、207、210条等）和海洋科学和技术开发和转让方面的区域合作（第268、270、272、276条等）不限于海洋区域的法律地位，而关于海洋生物资源养护和管理区域合作的规定包括两部分： 专属经济区（第63至64条）和公海（第118至119条）。结合这些规定，《公约》为海洋区域合作建立的法律框架如下：（1）划定合作区域。除非"封闭或半封闭"有明确定义，否则《公约》关于公海区域合作的规定使公海可分割，在法律上不再被视为一个整体。（2）区域合作的义务。《公约》规定的合作义务通常被理解为采取行动的义务，即"本着诚意行动，追求共同目标，同时考虑到其他有关国家的需要"。《公约》第118、197条和其他条款中"应合作"所要求的行为是在区域基础上"善意谈判"，并在建立合作后"善意地执行"。（三）明确合作领域。《公约》规定的区域合作义务并不广泛，但明确指出了上述三个职能领域。由此产生的职能区域合作道路还有两个影响。首先，虽然《公约》没有明确规定海事安全领域的区域合作，但实际上，这一领域的区域合作也遵循既定的职能路径，例如根据《公约》第100条，由"合作制止海盗行为的义务"形成的区域反海盗合作。第二，功能合作在很大程度上将海洋利用与其他政治经济问题分开，使海洋区域合作相对独立。（4）合作主体的开放性。首先，《公约》将合作主题描述为"沿岸国"（第123条）和"国家"（第197和276条），以便该区域所有沿海国都是参与区域合作的法律主体。第二，"酌情"进一步扩大了参与，例如《公约》第123条中的"邀请其他有关国家或国际组织"、"第118条提及的远洋捕鱼国"以及第276条提及的"主管国际组织"。（5）合作制度化。半封闭海条款以及《公约》的其他区域合作条款涉及"通过"或"建立"国际组织或安排进行合作。考虑到国际组织或安排在实践中的差异，可以概括为构成海上合作程序载体的区域合作机制，上述框架通过区域海洋合作机制转化为具体实践。
1.2 海域合作基本文件中的机制设计
关于斯蒂芬·克拉斯纳对国际机制的定义，区域海事合作机制包括基本文件、区域国际组织或联络平台，以及就特定职能领域的区域平台商定的原则、规范和措施。目前全世界有20多个区域海洋环境项目和约50个区域渔业组织，差异无疑是区域海洋合作机制的一个重要特征。然而，通过建立区域海洋合作机制的基本文件（区域条约或"行动计划"、"宣言"等形式的软法律文件），机制设计的以下要素是不可或缺的。
（1）确定功能区域和成员资格。"功能区"是面临共同问题并由国际条约或安排涵盖的海洋区域。"陆上"经济和政治区域合作实际上划定了参与国"地区"的地理范围，从而显示出"欢迎国家，拒绝国外不受欢迎的国家"的特点。除少数例外情况外，区域海洋合作机制通过地理描述或坐标划定功能区，该区域的沿海国可以参加。就本区域以外国家的成员而言，不同的职能领域表现出不同的特点。在海洋环境保护领域，区域合作机制的成员原则上仅限于沿海国，而有些机制则在观察员国家制度下向该区域以外的国家开放。就公海在功能区的存在而言，养护和管理渔业资源是该区域以外国家（远洋捕鱼国）参与的优先领域，但除少数例外情况外，区域合作机制的成员资格实际上有限。大多数区域渔业管理组织对接纳新成员施加了限制，例如缔约方的邀请和职能领域的渔获量历史。与此同时，一些区域渔业管理组织采用了"合作的非缔约方"制度。
（2）确定机构的功能。《公约》第277条和1995年《鱼类种群协定》第10条分别列举了区域海洋科学和技术研究中心和区域渔业管理组织的职能，但它们更像是一项建议和指导作用。在实践中，区域海洋合作机制即使属于同一功能区，也显示出很大的差异。结合现有研究，区域海洋合作机制的功能大致可分为四类。一是海洋科学研究功能。目前，除独立的区域海洋科学组织外，海洋环境保护和海洋生物资源养护与管理领域的区域合作机制还具有启动相关海洋科研项目和共享科学信息的功能。二是提出建议，协调政策职能。区域海洋合作机制基于科学研究提出的这种管理建议不是强制性的，旨在促进有关国家政策的协调。根据《联合国粮食及农业组织章程》第6条设立的区域渔业组织属于这一类。三是制定共同措施的功能。严格地说，区域条约或共同措施只对该机制的成员具有约束力，但区域渔业管理组织制定的养护和管理措施通过限制准入对非成员国也有效。还值得注意的是，共同措施的约束力不仅取决于合作机制基本文件中的明确规定，还取决于履约体系的完整性。例如，自1985年采用要求缔约方报告《保护波罗的海区域海洋环境公约》（又称《赫尔辛基公约》）所设赫尔辛基委员会制定的"建议"的执行情况的制度以来，该公约由赫尔辛基委员会于1974年设立， 这些建议不具有法律约束力，没有一个缔约方以不具有法律约束力为由拒绝执行所有缔约方一致通过的这些"建议"。第四，信息共享和能力建设功能。这些机制侧重于海事安全职能，例如2004年《关于合作打击亚洲区域海盗和武装船只的协定》和2009年《制止西印度洋和亚丁湾海盗和武装抢劫行为守则》，下文将讨论这些文书。这种区域海事合作机制旨在加强成员国履行现有国际法义务的能力，除了在基本文件中规定会员国可以采取的国内措施外，该机制的合作要素还包括通过信息共享中心迅速传送事件信息，以及向会员国提供技术和能力培训。
（三）建立制度安排。通过早期区域海洋合作机制的模范效应以及下文将进一步讨论的联合国专门机构的促进和指导，目前的区域海洋合作机制正在汇聚在主要由三部分组成的体制安排中。第一，政府间会议作为决策机构，审查合作的执行情况，核准新的活动和必要的预算。二是常设机构，即设立区域国际组织或联络平台作为秘书处，根据职能范围和类型设立特别委员会。必须指出，在联合国环境规划署发起的"区域海洋项目"模式中，常设机构是权力下放的。除秘书处外，设在成员国的区域协调中心也是体制安排的核心，负责促进相关议定书或合作项目的执行。第三个是支持该机制运作的区域信托基金。成员国的财政支助和其他国家或国际组织的赞助通常汇入秘书处经管的信托基金。在发展中区域，来自该区域以外发达国家和国际组织的赞助往往是基金的主要来源。
二、海洋区域主义的发展机制和趋势
如前所述，海洋区域合作的兴起几乎与第三次联合国海洋法会议并行，而《公约》承认区域特点，从而规定了区域合作的义务，同时也将海洋区域主义置于全球主义的背景下。在《公约》通过和生效之后，海洋区域主义两个方面之间的相互作用机制变得更加清晰。这组相互作用也为海洋区域主义的发展趋势提供了线索。
2.1 海洋区域主义中两个层次的相互作用机制
简而言之，海洋区域主义的发展机制表现在以下几个方面：全球法规促进区域海洋合作机制的建立和发展，在另一个向上的方向上，区域海洋合作机制或区域措施提出的区域问题也将促进全球法规的发展;联合国各专门机构在这一系列互动中发挥着关键作用。
全球海洋法关于区域合作的框架规定不仅为实践的合法性提供了基础，而且直接推动了区域海洋合作机制的建立和法律框架的更新。在《公约》承认半封闭海的特殊性之后，自主或自主地或在联合国环境规划署区域海洋项目的框架内建立了海洋环境保护区域合作机制，尽管运作和效力参差不齐。在1992年里约环境与发展会议通过《21世纪议程》之后，许多海洋环境保护区域合作机制根据《21世纪议程》中提出的综合管理办法修订了其基本文件，产生了所谓的第二代区域公约或行动计划。在养护和管理海洋生物资源方面，1995年通过并于2001年生效的《鱼类种群协定》第8条第3至第5款规定，利用区域渔业管理组织（或至少遵守其中规定的养护和管理措施）是在公海捕鱼的一个条件，并要求在区域渔业管理组织所在的公海区域"有关沿海国和在分区域或区域公海捕捞此种种群的国家应合作建立这种组织或作出其他适当安排"。这项规定直接有助于一些区域渔业管理组织的改组或建立。其他全球公约也有助于在相应职能领域发展区域合作，例如1992年《生物多样性公约》和1995年《关于特别保护区和生物多样性的地中海议定书》。
虽然全球公约承认区域一级在管理海洋利用方面的作用，但全球立法往往只提供最低标准或框架规定，当具体的区域海洋合作机制采用更高的标准或对新问题作出反应时，可以促进两种形式的全球立法的制定。首先，本地区各国通过区域海洋合作机制达成共识，然后集体将问题引入联合国系统主导的全球立法平台，力求通过全球法律法规承认其特殊性。例如，针对北冰洋商业航行前景出现的新问题，北极理事会保护北极海洋环境工作组2009年发布的《北极航运评估报告》在制定国际海事组织强制性《极地航行条例》的过程中，在提出问题和促进共识方面发挥了作用。北极理事会随后的部长级宣言将"与国际海事组织合作，制定措施，减少航运对北极水域的环境影响"作为一项行动方针。第二，区域措施可以转化为全球规则和标准。欧盟的一些区域港口国措施就是这种形式的例子。2003年禁止单壳油轮进入欧盟国家港口的措施与全球规则相抵触，但欧盟的单边做法实际上加速了《国际防止船舶造成污染公约》的修订。有学者评论说，"地区单边主义"与个别国家单边主义的区别，只是在前者规模较大，影响较大。
在上述海洋区域主义两个方面之间的相互作用中，联合国各专门机构在弥合这两个方面方面发挥了关键作用。第一，联合国环境规划署、联合国粮食及农业组织、国际海事组织、联合国教育及文化组织（政府间海洋学委员会是其附属机构）等联合国专门机构和其他联合国专门机构是"主管国际组织"（第197、202条， 等）或《公约》关于海洋区域合作的框架条款中述及的"有关国际组织"（第123条），并且是海洋区域合作的主要参与者之一。在实践中，这些机构在"自上而下"启动区域海洋合作机制方面发挥了特别重要的作用。这些机制是否由联合国专门机构设立，是对区域海洋合作机制进行分类的一种直观方式。联合国环境署在区域海洋项目的框架内发起并赞助了13个海洋环境保护区域合作机制，虽然建立区域海洋项目的具体程序是应该区域各国的邀请启动的，但环境署在调查现状、起草行动计划方面发挥了先锋作用。 提供资金并监督项目的实施。粮农组织根据《粮农组织章程》第6条或第14条设立了11个区域渔业组织。政府间海洋学委员会发起了一系列区域海洋科学研究项目。此外，联合国各专门机构的财政、技术和行政支助为发展中区域的海事区域合作提供了条件。这些举措直接促进了世界各地海事区域合作的逐步推广。在21世纪，国际海事组织日益发挥这种"自上而下"的作用，根据《海峡合作公约》（第43条）和《制止海盗行为合作公约》（第100条）的规定，在航行安全和海上安全等职能领域协调和启动了若干区域海事合作机制。
第二，联合国各专门机构也是《公约》后沿着职能道路发展海洋法的平台，通过这条道路，区域海洋合作机制促进"自下而上"制定全球条例。《极地航行条例》是区域海事合作机制直接诉诸法律的一个突出例子。区域海洋合作机制还可以通过在联合国专门机构的平台上提出问题，更间接和逐步地为全球立法的发展作出贡献。例如，1997年南极海洋生物资源保护委员会第16届年度会议上首次提出了"消除非法、未报告、无管制的捕捞活动"这一专题，此后区域渔业管理组织有系统地向粮农组织渔业部和"粮农组织和非粮农组织区域渔业机构或安排会议"介绍了这一专题。这启动了粮农组织-粮食和农业制定2001年《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制捕捞活动国际行动计划》的进程，并随后推动了2009年《港口国预防、阻止和消除非法、未报告和无管制捕捞活动措施协定》。
2.2 海洋区域主义发展趋势
正是由于有全球公约、区域海洋合作机制和联合国专门机构的支持，海洋区域主义的整体发展才不是像"陆地"区域主义那样"前进两步、后退一步"。许多区域海洋合作机制经受住了国际格局的变化和成员国之间的紧张关系。从上述规律的互动关系出发，结合海洋区域主义的最新发展，可对其发展趋势进行以下研究和判断。
（1）区域主义将成为海洋法发展的主要形式
自《公约》生效以来的二十多年里，海洋法的发展一直是为了解决《公约》未决的问题，例如2001年《保护水下文化遗产公约》，该公约涉及《公约》未涉及的毗连区以外的水下文化遗产的保护制度。二是解决区域问题，《公约》有关条款的框架为这一发展奠定了基础。从具有两个层面的海洋区域主义的角度来看，这种发展不仅包括根据适用于成员国的区域平台制定的区域条例，而且还包括适用于公海地区的全球公约，如1995年《鱼类种群协定》，以及适用于特定区域但对各国具有约束力的全球条例，如《极地航行条例》。在讨论海洋法中的区域主义与全球公约所体现的全球主义之间的关系时，一些学者往往只关注区域法规的范畴;从两个层次的海洋区域主义相互作用的角度来看，"系统化"可能比"碎片化"更适合描述遵循区域主义的海洋法的发展，即形成一个框架全球公约加上一个区域法规体系。公海保护区系统是由南极洲海洋生物养护委员会和《保护东北大西洋海洋环境公约》部长级会议等区域海洋合作机制开创的，目前进入全球监管进程就是这一趋势的证明。
（2） 联合国专门机构"自上而下"的作用相对下降
在海洋环境保护和海洋生物资源养护和管理这两个领域，联合国专门机构在建立"自上而下"的区域海洋合作机制方面的作用是显而易见的。如前所述，联合国环境署和粮农组织几十年来一直致力于促进区域海洋合作机制。21世纪初以来，"填补空白"的工作走到了尽头，海洋成为"区域构成的海洋"。联合国环境署和粮农组织的工作已转向通过建立交流平台和网络来促进区域和机制之间的合作与交流。自1999年以来，粮农组织和非粮农组织区域渔业机构或安排会议为区域渔业组织之间交流经验和信息提供了一个平台，2005年更名为"区域渔业机构秘书处网络"。自1999年以来，联合国环境署组织了区域海洋公约和行动计划全球会议，以协调区域海洋项目框架内外区域海洋环境保护区域合作机制的优先事项和指导原则。此外，虽然在海洋区域合作机制开始运作时提供了财政支助，但联合国环境署和粮农组织希望该机制能够自我维持。由此产生的结果是一些发展中区域合作机制资金短缺。例如，自1994年联合国环境署逐步减少对东亚海洋项目的支持以来，缺乏资金已成为《东亚海洋行动计划》的一个主要问题。
（3）"区域内"与"区域外"之间的紧张关系更加突出
在海洋区域主义的发展中，"区域内"与"区域外"之间的紧张关系始终存在。在第三次联合国海洋法会议关于半封闭海条款的谈判中，反对为在这些海域适用专属经济区、航行自由等制定特别规定，是因为担心专业化会导致新的"母马"。同样，从1995年《鱼类种群协定》的谈判进程中可以看出，为了加强区域渔业管理组织的职能，需要同样的紧张关系：如何平衡沿海国在该区域所主张的"特殊利益"，同时将鱼类种群视为一个生态单位，以及远洋捕鱼国分享生物资源和参与养护和管理决策的权利。《21世纪议程》的逐步执行和《生物多样性公约》为其提供合法性基础的"基于生态系统的综合途径"是加剧这一系列紧张局势的另一个因素。首先，在基于生态系统的海洋管理方法下，区域海洋合作机制的功能将变得更加"一体化"。2003年赫尔辛基委员会部长级会议通过的《不来梅宣言》明确将"生态系统方式"列为指导原则。由于生态系统方式强调海洋环境与海洋资源之间的联系，赫尔辛基委员会的职能已从保护波罗的海环境扩大到养护和管理渔业资源。虽然区域海洋合作机制的职能得到了加强，但在该区域各国确定区域规范方面也产生了特性。正如时任赫尔辛基委员会执行秘书的安妮·克里斯蒂娜·布鲁森多夫（Anne Christine Brusendorff）对赫尔辛基委员会的发展所评论的那样，赫尔辛基委员会由于其综合决策职能而成为"波罗的海的发言人"。其次，对人类活动的生态影响的关注是生态系统方式的核心，该区域的沿海大会对该区域其他国家的生态影响变得更加敏感。因此，一方面，赫尔辛基专员寻求通过依靠特别行动计划（而不是开放成员资格）扩大"河流流域"的空间范围，对区域外国家的海上活动进行更严格的陆上污染监测，另一方面寻求更严格地监测区域外国家的海上活动，以发现陆上污染。此外，正如北极理事会部长2011年《宣言》中设立的"基于生态系统的管理专家组"所指出的那样，在2011年《北极理事会部长宣言》中设立的"基于生态系统的管理专家组"指出，基于生态系统的管理方法也是"基于区域的管理"。整个生态系统具有空间特性，因此，海洋保护区作为一种工具，有在整个区域扩大的趋势。正如上文《北极航运评估报告》所述，其论点的基础之一是整个北冰洋"具有很高的生态和文化重要性"。最后，对于本区域以外的国家来说，将海洋视为一个生态整体的看法不能取代将海洋视为运输工具的传统看法。区域外国家将警惕区域"海洋封闭"的可能性，即使它们不受区域规范的约束，区域外国家对利用海洋的规范性期望也会改变。三、推进"一带一路"海上合作建设 海洋区域合作 与海洋区域合作
它是"一带一路"建设中海上合作不可或缺的一部分。首先，21世纪海上丝绸之路的主要方向涵盖了许多明确界定的领域。在"中国-印度洋-非洲-地中海"、"中国-大洋洲-南太平洋"和"通过北冰洋连接欧洲"三个方向上，已有20多个区域海洋合作机制在不同的功能区域中定义了相应的"功能区"。"一带一路"海上合作构想中的许多"合作重点"明确将区域合作视为共建方式，将与这些现有区域及其合作机制相联系，例如"促进区域海洋环境保护"，"积极参与涉海国际组织对海洋资源的调查和评估"， "积极参与北极相关国际组织的活动"，共同打造区域"海洋科技合作平台"。此外，在"海上联合搜救"和"促进海上执法合作"等领域，通过区域海上合作机制也有合作空间。例如，在海上联合搜救领域，1998年修订《国际搜索救援公约》后，强调海上搜救的区域协调，国际海事组织支持建立西非海上搜救区等区域海上救援协调中心。其次，"维护国际海洋秩序"是"一带一路"建设中海上合作的首要原则，海洋区域主义对国际海洋秩序具有多方面的影响。海洋区域合作不仅是国际海洋解决区域海洋治理问题的工具：在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解利用海洋和管辖区之间冲突的一种方式;在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解利用海洋和管辖范围之间冲突的一种方式;在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解海洋利用与管辖区之间冲突的一种方式;在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解利用海洋和管辖范围之间冲突的一种方式;在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解利用海洋和管辖范围之间冲突的一种方式;在区域海洋合作机制一级，海洋区域合作是缓解海洋利用与管辖范围之间冲突的一在全球法规层面，海洋区域合作是促进海洋法发展的途径之一。在海上强国建设与21世纪海上丝绸之路共建叠加的背景下，中国在参与或主导建立区域海上合作机制的过程中，仍面临"地区"和"地区外"法律身份的突出问题， 即作为区域外国家，如何在加强南海区域合作机制的同时，顺利参与21世纪海上丝绸之路重点方向的现有区域海上合作机制，如何应对区域国家在区域内合作的开放性。这些问题与维护国际海洋秩序本身的开放性有关。结合两个层次的海洋区域主义的互动机制和发展趋势，本文试图为促进"一带一路"建设中的海上合作提出以下建议。
1995
"依法合作"是海洋区域合作的首要特征，因此在推进"一带一路"建设海上合作的过程中，有必要在全球公约中广泛探索区域合作的法律依据。如前所述，1995年《鱼类种群协定》是在养护和管理公海渔业资源方面开展区域合作的重要全球法律基础。我国于1996年11月6日签署了该协定，但尚未批准该协定。从签署时的发言来看，我国对《协定》中非船旗国执行行动的权限和程序有一定程度的保留。在这方面，《鱼类种群协定》第21条和第22条规定的程序具有指导性质，渔业管理组织可酌情根据区域情况加以调整和完善。在《一带一路建设海上合作构想》提出"促进双边和多边框架下的海上执法合作，建立和完善海上联合执法、渔业执法"等合作思路的背景下，中国可以采取更积极的行动，在区域渔业管理组织框架下处理非船旗国执法问题， 并促进改进特定区域渔业管理组织的非船旗国执法程序。
此外，建议考虑批准《鱼类种群协定》，理由是第七部分"发展中国家的需要"载有"直接或通过分区域、区域或全球组织"与发展中国家合作的法律基础。围绕跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的养护、管理和开发，《鱼类种群协定》第25条为与发展中国家的广泛合作提供了法律基础，包括能力提升、财政援助、人力资源开发、技术援助、信息共享、种群评估和科学研究。这些合作领域可与"一带一路建设海上合作构想"中"加强海洋资源开发利用合作"和"提高海洋产业合作水平"的合作重点形成有机联系，也符合"促进发展中国家消除贫困，促进海洋合作利益共同体"所坚持的原则。 在文档中。
3.2 联合国各专门机构的关键作用是双向向上的
首先，尽管联合国环境署和粮农组织在"自上而下"启动区域海洋合作机制中的作用呈现出相对下降的趋势，但其搭建的交流平台和网络是区域海洋合作机制提出新话题的重要平台，也是中国作为地区外国家了解21世纪海上丝绸之路关键方向的重要平台。
第二，可以通过政府间海洋学委员会在海洋科学研究方面建立区域合作。与联合国其他专门机构相比，政府间海洋学委员会的"自下而上"的关键作用并不突出。然而，根据《公约》第247条，政府间海洋学委员会是海洋科学研究方案的合格发起者，并根据《公约》第276条，参与建立海洋科学和技术研究区域中心。在《一带一路建设海上合作构想》中，"深化海洋科研技术合作"不仅是"合作重点"之一，也是"加强海洋领域合作应对气候变化"和"加强海洋资源开发利用合作"的基础。
最后，需要把重点放在国际海事组织的两个向上看的关键作用上。作为寻求承认其特殊性的区域海事合作机制的"自下而上"的法律平台，国际海事组织通过修订方式制定新法律的过程不如联合国大会等签约平台那样透明或充分协商，特别是极地航行规则通过的"默认程序"。作为国际海事组织A类成员，中国需要更加积极地关注国际海事组织平台上海洋法的区域主义发展。就"自上而下"区域海事合作机制的作用而言，国际海事组织于2006年在《公约》第43条的法律基础上建立的"马六甲和新加坡海峡航行安全和环境保护合作机制"值得特别注意。在对"国际航行海峡"制度的理解中，通行制度往往令人关切，而《马六甲海峡和新加坡海峡航行安全和环境保护合作机制》则表明，当海峡有两个或两个以上的沿岸国时，国际航行海峡制度实际上载有在海洋领域进行合作的框架规定： 《公约》第37条界定了合作领域;使用海峡的国家和海峡沿岸国应通过以下方式进行合作：（a） 建立和维持必要的航行辅助和安全设备，或对海峡内国际航行进行其他改进;（b） 在海峡内建立和维持必要的航行辅助和安全设备，或对该海峡的国际航行进行其他改进;（c） 在海峡内建立和维持必要的航行辅助和安全设备，或以其他方式改进该海峡的国际航行;（b） 在海峡内建立和维持必要的航行辅助和安全设备，或以其他方式改进该海峡的国际航行;（c） 在海峡内建立和维持必要的航行辅助和安全设备，或以其他方式改进该海峡的国际航行;（c） 在海峡内从法律上讲，该机制同样适用于世界各地用于国际航行的其他海峡。对于中国推动"一带一路"建设的海上合作而言，海峡合作在法律上包括"海峡使用国和海峡沿岸国"，从而解决了"地区内"和"地区外"的法律身份问题。
3.3 在半封闭海条款基础上，共同建设南海开放区域合作
南海是21世纪海上丝绸之路的起点和重点海域。当前，南海海上区域合作有两条路径。一是区域全面经济合作框架下的涉海合作。例如，亚太经合组织经济和技术合作委员会高级官员会议有一个海洋和渔业工作组，作为保护亚太地区海洋环境和资源的官方和经常机构。然而，这种安排存在决策效率低下和难以在体制和财政支助下形成具体行动项目等问题。第二个是围绕特定海洋利用的职能区域合作，包括1948年在联合国粮食及农业组织框架下设立的亚太渔业委员会，以及1981年在联合国环境规划署"区域海洋项目"下建立的东亚海洋项目，该项目由全球环境基金资助，由国际海事组织执行，具体执行 "东亚海洋环境管理伙伴关系方案"。这种区域海洋合作机制目前存在功能区不明确、机制重叠等问题。例如，1948年《亚洲及太平洋渔业协定》第6条规定合作区域为"亚太"，但没有明确界定这一宽泛的表述。东亚海洋项目和东亚海洋环境管理伙伴关系方案都以定义不清的"东亚海"为功能区，海洋环境保护为功能区，但两者之间缺乏协调，东亚海洋项目"东亚海洋协调机构新战略方向（2008-2012）"指出，这导致了项目重叠和人力和资金的浪费。《一带一路》建设海上合作构想探讨了这两条路径，从沿着功能路径发展海洋区域主义的特点和经验出发，中国可以重点关注《公约》中半封闭海条款在共同建设和开放南海区域合作过程中的基本作用。
首先，合作领域可以明确定义为南中国海的半封闭海。"南中国海北部与中国大陆和台湾群岛接壤，南部与加里曼丹群岛和苏门答腊群岛接壤，东部与菲律宾群岛接壤，西部与印度支那半岛和马来半岛接壤"，"这是一个东北-西南半封闭的海"。南中国海既符合海洋地理学中半封闭海的定义，也符合《公约》第122条中"封闭或半封闭海"的法律定义。如前所述，在界定半封闭海空间范围内的职能区域的同时，合作机制保证了最基本的开放性：本区域沿岸国都是合作的参与者，区域外的国家或国际组织可以通过"邀请"参与合作。以半封闭海的空间范围为功能区，合作基于半封闭海的自然特征，以及自然特征产生的合作需求。同时，可在区域合作机制的基本文件中规定一项"保留条款"，申明本文件不影响缔约方在海洋法下的权利或地位。例如，经1995年修正的《巴塞罗那公约》第3条第3款规定，"本公约及其议定书的任何规定均不得损害任何国家与《联合国海洋法公约》有关的权利和立场"。这将使合作区具有相对独立的法律地位，并减少与国家管辖范围内海域争端的纠缠。
第二，协调南海沿岸国在《公约》第123条和《南海各方行为宣言》第6条规定的职能区域内规范其公民和法人使用海洋的监管政策，是促进南海区域合作的可能途径。根据《公约》第123条，"协调"是半封闭的海洋边界国家之间合作的主要形式，虽然《公约》没有明确规定"协调"，但实际上"提出建议和协调政策"已成为一种功能性类型的区域海洋合作机制。目前，南海合作机制大多以"政策协调"为工作方式，但效果有限。借鉴其他此类职能区域海洋合作机制的经验，寻求"协调"的方法是将全球立法转化为区域措施和标准，并提高该机制成员国的执行能力;
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作为"区域外"国家，中国目前是印度洋金枪鱼委员会、国际大西洋金枪鱼养护委员会、南太平洋区域渔业管理组织、中西太平洋渔业委员会等21世纪海上丝绸之路重点方向区域渔业管理组织的成员。所谓"广泛参与"，不仅是对21世纪海上丝绸之路关键方向的空间覆盖，更是一种多层次的途径。
一是充分利用区域海洋合作机制观察员体系。观察员制度为"区域外"国家提供了一种有针对性地表达其关切的体制方式。目前，中国作为观察员国重点参与北极理事会的合作，但尚未全面参与21世纪海上丝绸之路重点方向的其他区域海上合作机制。例如，地中海是21世纪海上丝绸之路的西行端，以地中海为功能区的合作机制建立了观察体系。二是深入到现有合作机制和具体合作项目的内部体制安排中。2009年《西印度洋和亚丁湾制止海盗和武装抢劫行为行为守则》（吉布提行为守则）是21世纪海上丝绸之路关键方向的重要海上安全合作机制，首先详细说明了成员国为打击海盗和武装抢劫可以采取的行动， 然后侧重于沟通，分享相关信息和提高成员国打击盗版的能力。虽然中国在该地区执行反海盗任务，为商船护航，并在"一带一路"框架下与该地区国家开展了广泛的经贸和投资合作，但参与区域海上合作机制的程度非常有限。《吉布提行为守则》是由国际海事组织发起的，成员资格向该区域的沿海国开放，由于国际海事组织提供的行政支助，没有特别观察员制度，但在合作过程中，该区域以外国家的实际参与是广泛的。作为一个发展中区域，吉布提行为守则信托基金主要来自该区域以外的国家，日本带头，日本还资助建造了一个"吉布提区域培训中心"。北约和土耳其为能力培训项目提供了重大支持。近年来，区域海洋合作机制的合作领域有进一步扩大的趋势。2017年修订的《吉布提行为守则》（又称《吉达修正案》）强调了"蓝色经济"的重要性，包括航运、渔业和旅游业，从而将打击海上跨国有组织犯罪和非法、未报告和无管制的捕捞活动纳入该机制的职能领域。区域海上合作机制高度符合"一带一路海上合作构想"中的合作原则和重点，中国可以考虑通过资金支持、技术和能力培训等方式"沉没"深度参与。
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