鄭帆：從海洋區域合作角度看，"一帶一路"海上合作建設
作者：範峥，四川大學國際關系學院副研究員/西部前沿安全與發展協同創新中心
資料來源：《太平洋日報》，第27卷，第8期。太平洋期刊 太平洋期刊
微信平台編輯：周躍
從海洋區域合作角度看，"一帶一路"海上合作建設
鄭凡
摘要： 海洋區域合作有其獨特的内部機制，"海洋區域主義"是一個概括和分析的架構。海洋區域主義包括區域合作的法律基礎和具體的區域海洋合作機制，兩者之間的互動機制可以概括如下：全球法規促進區域海洋合作機制的建立和發展，區域海洋合作機制提出的區域問題或區域措施也将促進全球法律法規的發展;聯合國各專門機構在這一系列互動中發揮着關鍵作用。本文以"一帶一路"海上合作構想為線索，結合海洋區域主義的發展機制和趨勢，提出通過海洋區域合作促進海上合作建設"一帶一路"海上合作的建議：一是考慮準許1995年《魚類種群協定》，發揮其作為區域合作法律依據的作用;第二，重視聯合國專門機構（特别是國際海事組織）的關鍵作用;三是在半封閉海條款的基礎上建設南海區域合作 四是參與21世紀海上絲綢之路重點方向的區域海上合作機制。
關鍵詞： 海洋區域合作;21世紀海上絲綢之路;合作機制
正文摘錄
2017年6月20日，國家發改委、國家海洋局釋出《海上合作構想》，揭示在21世紀海上絲綢之路重點方向覆寫的海域，與"一帶一路"沿線國家的區域合作是"一帶一路"架構下海上合作的内在組成部分。海洋區域合作有其獨特的内部機制。20世紀70年代，當1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）仍處于談判階段時，國際學術界提出"海洋區域主義"議題，探讨海洋法方面的區域合作，關注點逐漸從是否有必要在全球公約中就區域問題形成規定轉向探讨各種合作做法和經驗。地區。這表明，在《公約》通過後的30多年中，随着海洋領域合作的發展，區域一級已納入國際海洋法律秩序。本文将在明确海洋區域主義内涵和結構的基礎上，分析海洋區域主義的發展趨勢，并以此為背景，就推進"一帶一路"建設中海上合作的法制道路提出建議。
一、海洋區域主義的兩個次元
在回顧國家間經濟和政治區域主義的發展時，路易·福西特指出，《不設防》第八章"區域安排"更間接地為戰後區域主義的發展提供了基礎。與"陸上"經濟和政治區域主義相比，海洋區域主義的突出特點是，以《公約》為主體的全球海洋法明确規定了各國在海洋區域進行合作的義務。《公約》正文中有20多項條款載有區域合作的不同表述，在沿海國之間或沿岸國與海洋使用國之間直接或通過國際組織進行區域合作的多個職能領域規定了義務。相應地，除了在全球範圍内将"歐盟海"的海洋政策與"歐盟海"的超國家體系相結合外，其他典型的海上區域合作也圍繞着特定的功能領域。是以，海洋區域主義可被界定為沿岸國（在有些情況下，海域使用者和有關國際組織）根據其根據海洋法進行合作的義務，以及由此産生的合作機制、規範和措施，在特定功能區周圍的特定海域内進行制度化合作的過程。根據這一定義，海洋區域主義既包括全球海洋法中區域合作的法律基礎，也包括具體的區域海洋合作機制。
1.1 《公約》關于海洋區域合作的架構規定
在以海洋自由原則和3海裡領海例外為基礎的傳統海洋法秩序中，海洋區域沒有特殊性。雖然1882年《北海捕魚活動管制公約》和1911年《海狗條約》涉及區域漁業問題，但它們的法律基礎仍然是公海自由。在第二次世界大戰後以擴大沿海國管轄下的海洋區域為主導的海洋法改革中，海洋法進入文化的基本方向也是制定普遍适用的全球規則。然而，正是在這種轉變中，全球海洋法承認了區域特殊性以及為它們制定特别規範的必要性，這展現在《公約》中"封閉或半封閉海洋"條款的形成以及要求各國在養護和管理海洋生物資源等職能領域開展制度化區域合作的架構中， 海洋環境保護、海洋科學研究和技術轉讓。
從法律史的角度來看，全球海洋法公約為區域層面作出特别規定有兩個驅動力。首先，海洋利用的增加突出了地理上特定的海洋環境和資源的脆弱性。針對托裡峽谷的原油洩漏，1973年《防止船舶造成污染公約》為船舶來源的污染制定了一項全球任務，并承認"特别區域制度"下特定海域的特殊性。同時，波羅的海和地中海沿岸國為消除海洋環境污染和養護漁業資源而開展區域合作的做法也對各國在第三次聯合國海洋法會議上普遍接受區域特點和區域合作義務産生了直接影響。正如劉易斯·亞曆山大（Lewis M. Alexander）所評論的那樣："在一個區域化正在成為一種日益重要的政治現象的世界裡，承認海洋中的特殊區域利益不僅是合理的，而且是確定就未來的海洋制度達成全球協定的唯一可行途徑。"二是國家管轄海域面積的擴大，改變了海域的法律地位，進而改變了原有的海洋利用格局。特别是在沿海國無法充分主張200海裡界限的狹窄地區，海岸對岸的國家變成具有"海洋邊界"的鄰國，往往涉及兩個以上的國家，并且容易發生海上使用和管轄權沖突。例如，在專屬經濟區制度下，劃定邊界并不能充分滿足養護和管理跨界和高度移徙人口的需要，反而造成了一種競争趨勢。在這方面，"尋求直接或通過适當的分區域或區域組織就必要措施達成協定"（《公約》第63條）已成為一種合理的反應。時任第三次聯合國海洋法會議起草委員會秘書的L.D.納爾遜.M分析了非正式綜合談判案文中展現的區域主義，指出區域合作條款的重要性還在于緩解因沿海國管轄下的海域擴大而産生的沖突。通過區域合作克服這一系列沖突的邏輯在第三次聯合國海洋法會議上提出的"區域專屬經濟區"方案中得到了最清楚的反映。正如學者們所觀察到的經濟和政治區域主義一樣，海洋區域主義是對沿海國管轄下的海洋區域擴張的"民族主義"表現的反應。
以上兩組驅動力在半封閉的海中相遇。一方面，半封閉海域的特殊性在于航行條件的複雜性和易受面積小、陸地高度封閉的地理條件造成的污染的影響;另一方面，半封閉海域的特殊性在于航行條件的複雜性和易受污染的影響。另一方面，适用海洋法的一般規定可能産生的困難，是否有必要為這些海域制定專屬經濟特别區以及航行和劃界特别規則是談判的主要内容。《公約》第九部分"封閉或半封閉"最終構成了海洋區域合作的一項相對完整的規定。第122條通過界定"封閉或半封閉海"來界定合作領域。第123條界定了合作領域和制度化的合作方式。《公約》第九部分将"封閉或半封閉海"作為海洋區域合作的法律地理基礎，海洋區域合作的做法在半封閉海域的傳播中發揮了帶頭作用。
從海洋區域的法律地位的角度來看，半封閉海"全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領海和專屬經濟區組成"，但《公約》關于區域合作的規定實際上以一種功能途徑跨越國家管轄下的海洋和公海。《公約》關于海洋環境保護區域合作的規定（第197、200、207、210條等）和海洋科學和技術開發和轉讓方面的區域合作（第268、270、272、276條等）不限于海洋區域的法律地位，而關于海洋生物資源養護和管理區域合作的規定包括兩部分： 專屬經濟區（第63至64條）和公海（第118至119條）。結合這些規定，《公約》為海洋區域合作建立的法律架構如下：（1）劃定合作區域。除非"封閉或半封閉"有明确定義，否則《公約》關于公海區域合作的規定使公海可分割，在法律上不再被視為一個整體。（2）區域合作的義務。《公約》規定的合作義務通常被了解為采取行動的義務，即"本着誠意行動，追求共同目标，同時考慮到其他有關國家的需要"。《公約》第118、197條和其他條款中"應合作"所要求的行為是在區域基礎上"善意談判"，并在建立合作後"善意地執行"。（三）明确合作領域。《公約》規定的區域合作義務并不廣泛，但明确指出了上述三個職能領域。由此産生的職能區域合作道路還有兩個影響。首先，雖然《公約》沒有明确規定海事安全領域的區域合作，但實際上，這一領域的區域合作也遵循既定的職能路徑，例如根據《公約》第100條，由"合作制止海盜行為的義務"形成的區域反海盜合作。第二，功能合作在很大程度上将海洋利用與其他政治經濟問題分開，使海洋區域合作相對獨立。（4）合作主體的開放性。首先，《公約》将合作主題描述為"沿岸國"（第123條）和"國家"（第197和276條），以便該區域所有沿海國都是參與區域合作的法律主體。第二，"酌情"進一步擴大了參與，例如《公約》第123條中的"邀請其他有關國家或國際組織"、"第118條提及的遠洋捕魚國"以及第276條提及的"主管國際組織"。（5）合作制度化。半封閉海條款以及《公約》的其他區域合作條款涉及"通過"或"建立"國際組織或安排進行合作。考慮到國際組織或安排在實踐中的差異，可以概括為構成海上合作程式載體的區域合作機制，上述架構通過區域海洋合作機制轉化為具體實踐。
1.2 海域合作基本檔案中的機制設計
關于斯蒂芬·克拉斯納對國際機制的定義，區域海事合作機制包括基本檔案、區域國際組織或聯絡平台，以及就特定職能領域的區域平台商定的原則、規範和措施。目前全世界有20多個區域海洋環境項目和約50個區域漁業組織，差異無疑是區域海洋合作機制的一個重要特征。然而，通過建立區域海洋合作機制的基本檔案（區域條約或"行動計劃"、"宣言"等形式的軟法律檔案），機制設計的以下要素是不可或缺的。
（1）确定功能區域和成員資格。"功能區"是面臨共同問題并由國際條約或安排涵蓋的海洋區域。"陸上"經濟和政治區域合作實際上劃定了參與國"地區"的地理範圍，進而顯示出"歡迎國家，拒絕國外不受歡迎的國家"的特點。除少數例外情況外，區域海洋合作機制通過地理描述或坐标劃定功能區，該區域的沿海國可以參加。就本區域以外國家的成員而言，不同的職能領域表現出不同的特點。在海洋環境保護領域，區域合作機制的成員原則上僅限于沿海國，而有些機制則在觀察員國家制度下向該區域以外的國家開放。就公海在功能區的存在而言，養護和管理漁業資源是該區域以外國家（遠洋捕魚國）參與的優先領域，但除少數例外情況外，區域合作機制的成員資格實際上有限。大多數區域漁業管理組織對接納新成員施加了限制，例如締約方的邀請和職能領域的漁獲量曆史。與此同時，一些區域漁業管理組織采用了"合作的非締約方"制度。
（2）确定機構的功能。《公約》第277條和1995年《魚類種群協定》第10條分别列舉了區域海洋科學和技術研究中心和區域漁業管理組織的職能，但它們更像是一項建議和指導作用。在實踐中，區域海洋合作機制即使屬于同一功能區，也顯示出很大的差異。結合現有研究，區域海洋合作機制的功能大緻可分為四類。一是海洋科學研究功能。目前，除獨立的區域海洋科學組織外，海洋環境保護和海洋生物資源養護與管理領域的區域合作機制還具有啟動相關海洋科研項目和共享科學資訊的功能。二是提出建議，協調政策職能。區域海洋合作機制基于科學研究提出的這種管理建議不是強制性的，旨在促進有關國家政策的協調。根據《聯合國糧食及農業組織章程》第6條設立的區域漁業組織屬于這一類。三是制定共同措施的功能。嚴格地說，區域條約或共同措施隻對該機制的成員具有限制力，但區域漁業管理組織制定的養護和管理措施通過限制準入對非成員國也有效。還值得注意的是，共同措施的限制力不僅取決于合作機制基本檔案中的明确規定，還取決于履約體系的完整性。例如，自1985年采用要求締約方報告《保護波羅的海區域海洋環境公約》（又稱《赫爾辛基公約》）所設赫爾辛基委員會制定的"建議"的執行情況的制度以來，該公約由赫爾辛基委員會于1974年設立， 這些建議不具有法律限制力，沒有一個締約方以不具有法律限制力為由拒絕執行所有締約方一緻通過的這些"建議"。第四，資訊共享和能力建設功能。這些機制側重于海事安全職能，例如2004年《關于合作打擊亞洲區域海盜和武裝船隻的協定》和2009年《制止西印度洋和亞丁灣海盜和武裝搶劫行為守則》，下文将讨論這些文書。這種區域海事合作機制旨在加強成員國履行現有國際法義務的能力，除了在基本檔案中規定會員國可以采取的國内措施外，該機制的合作要素還包括通過資訊共享中心迅速傳送事件資訊，以及向會員國提供技術和能力教育訓練。
（三）建立制度安排。通過早期區域海洋合作機制的模範效應以及下文将進一步讨論的聯合國專門機構的促進和指導，目前的區域海洋合作機制正在彙聚在主要由三部分組成的體制安排中。第一，政府間會議作為決策機構，審查合作的執行情況，核準新的活動和必要的預算。二是常設機構，即設立區域國際組織或聯絡平台作為秘書處，根據職能範圍和類型設立特别委員會。必須指出，在聯合國環境規劃署發起的"區域海洋項目"模式中，常設機構是權力下放的。除秘書處外，設在成員國的區域協調中心也是體制安排的核心，負責促進相關議定書或合作項目的執行。第三個是支援該機制運作的區域信托基金。成員國的财政支助和其他國家或國際組織的贊助通常彙入秘書處經管的信托基金。在發展中區域，來自該區域以外發達國家和國際組織的贊助往往是基金的主要來源。
二、海洋區域主義的發展機制和趨勢
如前所述，海洋區域合作的興起幾乎與第三次聯合國海洋法會議并行，而《公約》承認區域特點，進而規定了區域合作的義務，同時也将海洋區域主義置于全球主義的背景下。在《公約》通過和生效之後，海洋區域主義兩個方面之間的互相作用機制變得更加清晰。這組互相作用也為海洋區域主義的發展趨勢提供了線索。
2.1 海洋區域主義中兩個層次的互相作用機制
簡而言之，海洋區域主義的發展機制表現在以下幾個方面：全球法規促進區域海洋合作機制的建立和發展，在另一個向上的方向上，區域海洋合作機制或區域措施提出的區域問題也将促進全球法規的發展;聯合國各專門機構在這一系列互動中發揮着關鍵作用。
全球海洋法關于區域合作的架構規定不僅為實踐的合法性提供了基礎，而且直接推動了區域海洋合作機制的建立和法律架構的更新。在《公約》承認半封閉海的特殊性之後，自主或自主地或在聯合國環境規劃署區域海洋項目的架構内建立了海洋環境保護區域合作機制，盡管運作和效力參差不齊。在1992年裡約環境與發展會議通過《21世紀議程》之後，許多海洋環境保護區域合作機制根據《21世紀議程》中提出的綜合管理辦法修訂了其基本檔案，産生了所謂的第二代區域公約或行動計劃。在養護和管理海洋生物資源方面，1995年通過并于2001年生效的《魚類種群協定》第8條第3至第5款規定，利用區域漁業管理組織（或至少遵守其中規定的養護和管理措施）是在公海捕魚的一個條件，并要求在區域漁業管理組織所在的公海區域"有關沿海國和在分區域或區域公海捕撈此種種群的國家應合作建立這種組織或作出其他适當安排"。這項規定直接有助于一些區域漁業管理組織的改組或建立。其他全球公約也有助于在相應職能領域發展區域合作，例如1992年《生物多樣性公約》和1995年《關于特别保護區和生物多樣性的地中海議定書》。
雖然全球公約承認區域一級在管理海洋利用方面的作用，但全球立法往往隻提供最低标準或架構規定，當具體的區域海洋合作機制采用更高的标準或對新問題作出反應時，可以促進兩種形式的全球立法的制定。首先，本地區各國通過區域海洋合作機制達成共識，然後集體将問題引入聯合國系統主導的全球立法平台，力求通過全球法律法規承認其特殊性。例如，針對北冰洋商業航行前景出現的新問題，北極理事會保護北極海洋環境工作組2009年釋出的《北極航運評估報告》在制定國際海事組織強制性《極地航行條例》的過程中，在提出問題和促進共識方面發揮了作用。北極理事會随後的部長級宣言将"與國際海事組織合作，制定措施，減少航運對北極水域的環境影響"作為一項行動方針。第二，區域措施可以轉化為全球規則和标準。歐盟的一些區域港口國措施就是這種形式的例子。2003年禁止單殼油輪進入歐盟國家港口的措施與全球規則相抵觸，但歐盟的單邊做法實際上加速了《國際防止船舶造成污染公約》的修訂。有學者評論說，"地區單邊主義"與個别國家單邊主義的差別，隻是在前者規模較大，影響較大。
在上述海洋區域主義兩個方面之間的互相作用中，聯合國各專門機構在彌合這兩個方面方面發揮了關鍵作用。第一，聯合國環境規劃署、聯合國糧食及農業組織、國際海事組織、聯合國教育及文化組織（政府間海洋學委員會是其附屬機構）等聯合國專門機構和其他聯合國專門機構是"主管國際組織"（第197、202條， 等）或《公約》關于海洋區域合作的架構條款中述及的"有關國際組織"（第123條），并且是海洋區域合作的主要參與者之一。在實踐中，這些機構在"自上而下"啟動區域海洋合作機制方面發揮了特别重要的作用。這些機制是否由聯合國專門機構設立，是對區域海洋合作機制進行分類的一種直覺方式。聯合國環境署在區域海洋項目的架構内發起并贊助了13個海洋環境保護區域合作機制，雖然建立區域海洋項目的具體程式是應該區域各國的邀請啟動的，但環境署在調查現狀、起草行動計劃方面發揮了先鋒作用。 提供資金并監督項目的實施。糧農組織根據《糧農組織章程》第6條或第14條設立了11個區域漁業組織。政府間海洋學委員會發起了一系列區域海洋科學研究項目。此外，聯合國各專門機構的财政、技術和行政支助為發展中區域的海事區域合作提供了條件。這些舉措直接促進了世界各地海事區域合作的逐漸推廣。在21世紀，國際海事組織日益發揮這種"自上而下"的作用，根據《海峽合作公約》（第43條）和《制止海盜行為合作公約》（第100條）的規定，在航行安全和海上安全等職能領域協調和啟動了若幹區域海事合作機制。
第二，聯合國各專門機構也是《公約》後沿着職能道路發展海洋法的平台，通過這條道路，區域海洋合作機制促進"自下而上"制定全球條例。《極地航行條例》是區域海事合作機制直接訴諸法律的一個突出例子。區域海洋合作機制還可以通過在聯合國專門機構的平台上提出問題，更間接和逐漸地為全球立法的發展作出貢獻。例如，1997年南極海洋生物資源保護委員會第16屆年度會議上首次提出了"消除非法、未報告、無管制的捕撈活動"這一專題，此後區域漁業管理組織有系統地向糧農組織漁業部和"糧農組織和非糧農組織區域漁業機構或安排會議"介紹了這一專題。這啟動了糧農組織-糧食和農業制定2001年《預防、阻止和消除非法、未報告和無管制捕撈活動國際行動計劃》的程序，并随後推動了2009年《港口國預防、阻止和消除非法、未報告和無管制捕撈活動措施協定》。
2.2 海洋區域主義發展趨勢
正是由于有全球公約、區域海洋合作機制和聯合國專門機構的支援，海洋區域主義的整體發展才不是像"陸地"區域主義那樣"前進兩步、後退一步"。許多區域海洋合作機制經受住了國際格局的變化和成員國之間的緊張關系。從上述規律的互動關系出發，結合海洋區域主義的最新發展，可對其發展趨勢進行以下研究和判斷。
（1）區域主義将成為海洋法發展的主要形式
自《公約》生效以來的二十多年裡，海洋法的發展一直是為了解決《公約》未決的問題，例如2001年《保護水下文化遺産公約》，該公約涉及《公約》未涉及的毗連區以外的水下文化遺産的保護制度。二是解決區域問題，《公約》有關條款的架構為這一發展奠定了基礎。從具有兩個層面的海洋區域主義的角度來看，這種發展不僅包括根據适用于成員國的區域平台制定的區域條例，而且還包括适用于公海地區的全球公約，如1995年《魚類種群協定》，以及适用于特定區域但對各國具有限制力的全球條例，如《極地航行條例》。在讨論海洋法中的區域主義與全球公約所展現的全球主義之間的關系時，一些學者往往隻關注區域法規的範疇;從兩個層次的海洋區域主義互相作用的角度來看，"系統化"可能比"碎片化"更适合描述遵循區域主義的海洋法的發展，即形成一個架構全球公約加上一個區域法規體系。公海保護區系統是由南極洲海洋生物養護委員會和《保護東北大西洋海洋環境公約》部長級會議等區域海洋合作機制開創的，目前進入全球監管程序就是這一趨勢的證明。
（2） 聯合國專門機構"自上而下"的作用相對下降
在海洋環境保護和海洋生物資源養護和管理這兩個領域，聯合國專門機構在建立"自上而下"的區域海洋合作機制方面的作用是顯而易見的。如前所述，聯合國環境署和糧農組織幾十年來一直緻力于促進區域海洋合作機制。21世紀初以來，"填補空白"的工作走到了盡頭，海洋成為"區域構成的海洋"。聯合國環境署和糧農組織的工作已轉向通過建立交流平台和網絡來促進區域和機制之間的合作與交流。自1999年以來，糧農組織和非糧農組織區域漁業機構或安排會議為區域漁業組織之間交流經驗和資訊提供了一個平台，2005年更名為"區域漁業機構秘書處網絡"。自1999年以來，聯合國環境署組織了區域海洋公約和行動計劃全球會議，以協調區域海洋項目架構内外區域海洋環境保護區域合作機制的優先事項和指導原則。此外，雖然在海洋區域合作機制開始運作時提供了财政支助，但聯合國環境署和糧農組織希望該機制能夠自我維持。由此産生的結果是一些發展中區域合作機制資金短缺。例如，自1994年聯合國環境署逐漸減少對東亞海洋項目的支援以來，缺乏資金已成為《東亞海洋行動計劃》的一個主要問題。
（3）"區域内"與"區域外"之間的緊張關系更加突出
在海洋區域主義的發展中，"區域内"與"區域外"之間的緊張關系始終存在。在第三次聯合國海洋法會議關于半封閉海條款的談判中，反對為在這些海域适用專屬經濟區、航行自由等制定特别規定，是因為擔心專業化會導緻新的"母馬"。同樣，從1995年《魚類種群協定》的談判程序中可以看出，為了加強區域漁業管理組織的職能，需要同樣的緊張關系：如何平衡沿海國在該區域所主張的"特殊利益"，同時将魚類種群視為一個生态機關，以及遠洋捕魚國分享生物資源和參與養護和管理決策的權利。《21世紀議程》的逐漸執行和《生物多樣性公約》為其提供合法性基礎的"基于生态系統的綜合途徑"是加劇這一系列緊張局勢的另一個因素。首先，在基于生态系統的海洋管理方法下，區域海洋合作機制的功能将變得更加"一體化"。2003年赫爾辛基委員會部長級會議通過的《不來梅宣言》明确将"生态系統方式"列為指導原則。由于生态系統方式強調海洋環境與海洋資源之間的聯系，赫爾辛基委員會的職能已從保護波羅的海環境擴大到養護和管理漁業資源。雖然區域海洋合作機制的職能得到了加強，但在該區域各國确定區域規範方面也産生了特性。正如時任赫爾辛基委員會執行秘書的安妮·克裡斯蒂娜·布魯森多夫（Anne Christine Brusendorff）對赫爾辛基委員會的發展所評論的那樣，赫爾辛基委員會由于其綜合決策職能而成為"波羅的海的發言人"。其次，對人類活動的生态影響的關注是生态系統方式的核心，該區域的沿海大會對該區域其他國家的生态影響變得更加敏感。是以，一方面，赫爾辛基專員尋求通過依靠特别行動計劃（而不是開放成員資格）擴大"河流流域"的空間範圍，對區域外國家的海上活動進行更嚴格的陸上污染監測，另一方面尋求更嚴格地監測區域外國家的海上活動，以發現陸上污染。此外，正如北極理事會部長2011年《宣言》中設立的"基于生态系統的管理專家組"所指出的那樣，在2011年《北極理事會部長宣言》中設立的"基于生态系統的管理專家組"指出，基于生态系統的管理方法也是"基于區域的管理"。整個生态系統具有空間特性，是以，海洋保護區作為一種工具，有在整個區域擴大的趨勢。正如上文《北極航運評估報告》所述，其論點的基礎之一是整個北冰洋"具有很高的生态和文化重要性"。最後，對于本區域以外的國家來說，将海洋視為一個生态整體的看法不能取代将海洋視為運輸工具的傳統看法。區域外國家将警惕區域"海洋封閉"的可能性，即使它們不受區域規範的限制，區域外國家對利用海洋的規範性期望也會改變。三、推進"一帶一路"海上合作建設 海洋區域合作 與海洋區域合作
它是"一帶一路"建設中海上合作不可或缺的一部分。首先，21世紀海上絲綢之路的主要方向涵蓋了許多明确界定的領域。在"中國-印度洋-非洲-地中海"、"中國-大洋洲-南太平洋"和"通過北冰洋連接配接歐洲"三個方向上，已有20多個區域海洋合作機制在不同的功能區域中定義了相應的"功能區"。"一帶一路"海上合作構想中的許多"合作重點"明确将區域合作視為共建方式，将與這些現有區域及其合作機制相聯系，例如"促進區域海洋環境保護"，"積極參與涉海國際組織對海洋資源的調查和評估"， "積極參與北極相關國際組織的活動"，共同打造區域"海洋科技合作平台"。此外，在"海上聯合搜救"和"促進海上執法合作"等領域，通過區域海上合作機制也有合作空間。例如，在海上聯合搜救領域，1998年修訂《國際搜尋救援公約》後，強調海上搜救的區域協調，國際海事組織支援建立西非海上搜救區等區域海上救援協調中心。其次，"維護國際海洋秩序"是"一帶一路"建設中海上合作的首要原則，海洋區域主義對國際海洋秩序具有多方面的影響。海洋區域合作不僅是國際海洋解決區域海洋治理問題的工具：在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解利用海洋和管轄區之間沖突的一種方式;在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解利用海洋和管轄範圍之間沖突的一種方式;在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解海洋利用與管轄區之間沖突的一種方式;在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解利用海洋和管轄範圍之間沖突的一種方式;在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解利用海洋和管轄範圍之間沖突的一種方式;在區域海洋合作機制一級，海洋區域合作是緩解海洋利用與管轄範圍之間沖突的一在全球法規層面，海洋區域合作是促進海洋法發展的途徑之一。在海上強國建設與21世紀海上絲綢之路共建疊加的背景下，中國在參與或主導建立區域海上合作機制的過程中，仍面臨"地區"和"地區外"法律身份的突出問題， 即作為區域外國家，如何在加強南海區域合作機制的同時，順利參與21世紀海上絲綢之路重點方向的現有區域海上合作機制，如何應對區域國家在區域内合作的開放性。這些問題與維護國際海洋秩序本身的開放性有關。結合兩個層次的海洋區域主義的互動機制和發展趨勢，本文試圖為促進"一帶一路"建設中的海上合作提出以下建議。
1995
"依法合作"是海洋區域合作的首要特征，是以在推進"一帶一路"建設海上合作的過程中，有必要在全球公約中廣泛探索區域合作的法律依據。如前所述，1995年《魚類種群協定》是在養護和管理公海漁業資源方面開展區域合作的重要全球法律基礎。我國于1996年11月6日簽署了該協定，但尚未準許該協定。從簽署時的發言來看，我國對《協定》中非船旗國執行行動的權限和程式有一定程度的保留。在這方面，《魚類種群協定》第21條和第22條規定的程式具有指導性質，漁業管理組織可酌情根據區域情況加以調整和完善。在《一帶一路建設海上合作構想》提出"促進雙邊和多邊架構下的海上執法合作，建立和完善海上聯合執法、漁業執法"等合作思路的背景下，中國可以采取更積極的行動，在區域漁業管理組織架構下處理非船旗國執法問題， 并促進改進特定區域漁業管理組織的非船旗國執法程式。
此外，建議考慮準許《魚類種群協定》，理由是第七部分"開發中國家的需要"載有"直接或通過分區域、區域或全球組織"與開發中國家合作的法律基礎。圍繞跨界魚類種群和高度洄遊魚類種群的養護、管理和開發，《魚類種群協定》第25條為與開發中國家的廣泛合作提供了法律基礎，包括能力提升、财政援助、人力資源開發、技術援助、資訊共享、種群評估和科學研究。這些合作領域可與"一帶一路建設海上合作構想"中"加強海洋資源開發利用合作"和"提高海洋産業合作水準"的合作重點形成有機聯系，也符合"促進開發中國家消除貧困，促進海洋合作利益共同體"所堅持的原則。 在文檔中。
3.2 聯合國各專門機構的關鍵作用是雙向向上的
首先，盡管聯合國環境署和糧農組織在"自上而下"啟動區域海洋合作機制中的作用呈現出相對下降的趨勢，但其搭建的交流平台和網絡是區域海洋合作機制提出新話題的重要平台，也是中國作為地區外國家了解21世紀海上絲綢之路關鍵方向的重要平台。
第二，可以通過政府間海洋學委員會在海洋科學研究方面建立區域合作。與聯合國其他專門機構相比，政府間海洋學委員會的"自下而上"的關鍵作用并不突出。然而，根據《公約》第247條，政府間海洋學委員會是海洋科學研究方案的合格發起者，并根據《公約》第276條，參與建立海洋科學和技術研究區域中心。在《一帶一路建設海上合作構想》中，"深化海洋科研技術合作"不僅是"合作重點"之一，也是"加強海洋領域合作應對氣候變化"和"加強海洋資源開發利用合作"的基礎。
最後，需要把重點放在國際海事組織的兩個向上看的關鍵作用上。作為尋求承認其特殊性的區域海事合作機制的"自下而上"的法律平台，國際海事組織通過修訂方式制定新法律的過程不如聯合國大會等簽約平台那樣透明或充分協商，特别是極地航行規則通過的"預設程式"。作為國際海事組織A類成員，中國需要更加積極地關注國際海事組織平台上海洋法的區域主義發展。就"自上而下"區域海事合作機制的作用而言，國際海事組織于2006年在《公約》第43條的法律基礎上建立的"馬六甲和新加坡海峽航行安全和環境保護合作機制"值得特别注意。在對"國際航行海峽"制度的了解中，通行制度往往令人關切，而《馬六甲海峽和新加坡海峽航行安全和環境保護合作機制》則表明，當海峽有兩個或兩個以上的沿岸國時，國際航行海峽制度實際上載有在海洋領域進行合作的架構規定： 《公約》第37條界定了合作領域;使用海峽的國家和海峽沿岸國應通過以下方式進行合作：（a） 建立和維持必要的航行輔助和安全裝置，或對海峽内國際航行進行其他改進;（b） 在海峽内建立和維持必要的航行輔助和安全裝置，或對該海峽的國際航行進行其他改進;（c） 在海峽内建立和維持必要的航行輔助和安全裝置，或以其他方式改進該海峽的國際航行;（b） 在海峽内建立和維持必要的航行輔助和安全裝置，或以其他方式改進該海峽的國際航行;（c） 在海峽内建立和維持必要的航行輔助和安全裝置，或以其他方式改進該海峽的國際航行;（c） 在海峽内從法律上講，該機制同樣适用于世界各地用于國際航行的其他海峽。對于中國推動"一帶一路"建設的海上合作而言，海峽合作在法律上包括"海峽使用國和海峽沿岸國"，進而解決了"地區内"和"地區外"的法律身份問題。
3.3 在半封閉海條款基礎上，共同建設南海開放區域合作
南海是21世紀海上絲綢之路的起點和重點海域。目前，南海海上區域合作有兩條路徑。一是區域全面經濟合作架構下的涉海合作。例如，亞太經合組織經濟和技術合作委員會進階官員會議有一個海洋和漁業工作組，作為保護亞太地區海洋環境和資源的官方和經常機構。然而，這種安排存在決策效率低下和難以在體制和财政支助下形成具體行動項目等問題。第二個是圍繞特定海洋利用的職能區域合作，包括1948年在聯合國糧食及農業組織架構下設立的亞太漁業委員會，以及1981年在聯合國環境規劃署"區域海洋項目"下建立的東亞海洋項目，該項目由全球環境基金資助，由國際海事組織執行，具體執行 "東亞海洋環境管理夥伴關系方案"。這種區域海洋合作機制目前存在功能區不明确、機制重疊等問題。例如，1948年《亞洲及太平洋漁業協定》第6條規定合作區域為"亞太"，但沒有明确界定這一寬泛的表述。東亞海洋項目和東亞海洋環境管理夥伴關系方案都以定義不清的"東亞海"為功能區，海洋環境保護為功能區，但兩者之間缺乏協調，東亞海洋項目"東亞海洋協調機構新戰略方向（2008-2012）"指出，這導緻了項目重疊和人力和資金的浪費。《一帶一路》建設海上合作構想探讨了這兩條路徑，從沿着功能路徑發展海洋區域主義的特點和經驗出發，中國可以重點關注《公約》中半封閉海條款在共同建設和開放南海區域合作過程中的基本作用。
首先，合作領域可以明确定義為南中國海的半封閉海。"南中國海北部與中國大陸和台灣群島接壤，南部與加裡曼丹群島和蘇門答臘群島接壤，東部與菲律賓群島接壤，西部與印度支那半島和馬來半島接壤"，"這是一個東北-西南半封閉的海"。南中國海既符合海洋地理學中半封閉海的定義，也符合《公約》第122條中"封閉或半封閉海"的法律定義。如前所述，在界定半封閉海空間範圍内的職能區域的同時，合作機制保證了最基本的開放性：本區域沿岸國都是合作的參與者，區域外的國家或國際組織可以通過"邀請"參與合作。以半封閉海的空間範圍為功能區，合作基于半封閉海的自然特征，以及自然特征産生的合作需求。同時，可在區域合作機制的基本檔案中規定一項"保留條款"，申明本檔案不影響締約方在海洋法下的權利或地位。例如，經1995年修正的《巴塞羅那公約》第3條第3款規定，"本公約及其議定書的任何規定均不得損害任何國家與《聯合國海洋法公約》有關的權利和立場"。這将使合作區具有相對獨立的法律地位，并減少與國家管轄範圍内海域争端的糾纏。
第二，協調南海沿岸國在《公約》第123條和《南海各方行為宣言》第6條規定的職能區域内規範其公民和法人使用海洋的監管政策，是促進南海區域合作的可能途徑。根據《公約》第123條，"協調"是半封閉的海洋邊界國家之間合作的主要形式，雖然《公約》沒有明确規定"協調"，但實際上"提出建議和協調政策"已成為一種功能性類型的區域海洋合作機制。目前，南海合作機制大多以"政策協調"為工作方式，但效果有限。借鑒其他此類職能區域海洋合作機制的經驗，尋求"協調"的方法是将全球立法轉化為區域措施和标準，并提高該機制成員國的執行能力;
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作為"區域外"國家，中國目前是印度洋鮪魚委員會、國際大西洋鮪魚養護委員會、南太平洋區域漁業管理組織、中西太平洋漁業委員會等21世紀海上絲綢之路重點方向區域漁業管理組織的成員。所謂"廣泛參與"，不僅是對21世紀海上絲綢之路關鍵方向的空間覆寫，更是一種多層次的途徑。
一是充分利用區域海洋合作機制觀察員體系。觀察員制度為"區域外"國家提供了一種有針對性地表達其關切的體制方式。目前，中國作為觀察員國重點參與北極理事會的合作，但尚未全面參與21世紀海上絲綢之路重點方向的其他區域海上合作機制。例如，地中海是21世紀海上絲綢之路的西行端，以地中海為功能區的合作機制建立了觀察體系。二是深入到現有合作機制和具體合作項目的内部體制安排中。2009年《西印度洋和亞丁灣制止海盜和武裝搶劫行為行為守則》（吉布地行為守則）是21世紀海上絲綢之路關鍵方向的重要海上安全合作機制，首先詳細說明了成員國為打擊海盜和武裝搶劫可以采取的行動， 然後側重于溝通，分享相關資訊和提高成員國打擊盜版的能力。雖然中國在該地區執行反海盜任務，為商船護航，并在"一帶一路"架構下與該地區國家開展了廣泛的經貿和投資合作，但參與區域海上合作機制的程度非常有限。《吉布地行為守則》是由國際海事組織發起的，成員資格向該區域的沿海國開放，由于國際海事組織提供的行政支助，沒有特别觀察員制度，但在合作過程中，該區域以外國家的實際參與是廣泛的。作為一個發展中區域，吉布地行為守則信托基金主要來自該區域以外的國家，日本帶頭，日本還資助建造了一個"吉布地區域教育訓練中心"。北約和土耳其為能力教育訓練項目提供了重大支援。近年來，區域海洋合作機制的合作領域有進一步擴大的趨勢。2017年修訂的《吉布地行為守則》（又稱《吉達修正案》）強調了"藍色經濟"的重要性，包括航運、漁業和旅遊業，進而将打擊海上跨國有組織犯罪和非法、未報告和無管制的捕撈活動納入該機制的職能領域。區域海上合作機制高度符合"一帶一路海上合作構想"中的合作原則和重點，中國可以考慮通過資金支援、技術和能力教育訓練等方式"沉沒"深度參與。
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