透视反垄断｜李青：中国的反垄断执法不会为了严格而严格

近年来，反垄断风暴席卷全球，特别是在中国和美国，引发了人们对反垄断监管的担忧。

国内反垄断监管持续升温，阿里被罚款，美国团队被调查，"加强反垄断，防止资本无序扩张"写入政府工作报告，我国《反垄断法》也迎来了修订。

在大洋彼岸，美国对四大巨头的反垄断调查和诉讼已经启动。2020年10月，美国司法部正式起诉谷歌在互联网搜索和搜索广告领域保持非法垄断地位。同年12月，联邦贸易委员会和多个州对Facebook提起诉讼。此外，欧盟还对微软和谷歌等科技公司发起了长期的反垄断调查和诉讼。

中美关系将何去何从反垄断监管去吗？如何在反垄断监管与鼓励创新之间取得平衡？反垄断和竞争政策的目的应该是什么？在这些问题上，新京报邀请了中国经济改革研究院副院长李青（原国家发展和改革委员会反垄断局副局长、国家市场监督管理总局价格监督与竞争局副局长）、美国乔治华盛顿大学教授、联邦贸易委员会前主席威廉·科瓦契奇， 与中国政法大学副校长石建忠进行了深入对话。

在中国，一个值得注意的现象是，自去年下半年以来，针对科技公司的执法行动和法律制度的引入迅速。对此，李克强表示，中国机构等机构一直在关注和讨论数字经济中的竞争，执法机构一直在关注平台经济中的竞争。在前期已经做出了很多努力，一些限制和排除的竞争问题在这个阶段更加集中地暴露出来，反垄断法有一个有用的位置。"执法机构不预先设置场所，不严格执法。李说，中国的反垄断执法一直侧重于保护创新。

至于中美之间在监管方面的差异，William Kovacik认为，美国过去对合并控制没有强有力的控制，中国对合并交易的研究比欧洲和美国更为密切。"美国正在接近一种执法观点，中国已经接受了，欧盟在某种程度上也接受了这种观点。

"中国反垄断执法不会预设网站"

时代建中：自去年下半年以来，中国反垄断执法机构对中国科技公司采取了多项执法行动。此外，我国反垄断执法机构在制度建设、法律规定等方面也进行了一些探索，包括《平台经济领域反垄断指南》的出台。我们可以看到，执法行动和法律正在迅速出台，这些行动发出了什么信号？这是否意味着中国的反垄断在未来的数字经济中将变得更加严格？

李青：首先，我认为中国的反垄断法诞生了，中国的市场经济已经发展到一定阶段，存在很多竞争问题，要解决这些问题。在这种情况下，中国引入了反垄断法。《反垄断法》出台10多年来，运用量很大，我国反垄断执法取得了巨大成就。

其次，公众可能认为，过去对互联网科技公司的执法行动很少，为什么自去年底以来突然执法，在平台经济中引入反垄断准则似乎特别快。我想说的是，在中国，学者、专家和机构一直在关注和讨论数字经济中的竞争。例如，在《平台经济领域反垄断指南》出台之前，不少专家发表文章，就该领域的竞争问题提出意见，不少研讨会都讨论了平台经济的竞争问题，多次反复讨论，执法机构一直在关注这一领域。这些讨论和理解没有向社区展示，也不意味着它们背后的工作没有完成。在案件前期已经下了很多功夫，到了一定时间的节点，正好收获季节来了，执法活动也纷纷出台，指南也出来了。现阶段限制和排除竞争的一些问题更加集中，使《反垄断法》具有了有益的地位，当然可以维护市场上的公平竞争。

第三，中国反垄断执法机构在互联网领域的反垄断执法领域会不会非常严格和活跃？就我而言，执法机构不会预先设置站点，专家和学者也不会。如果互联网平台在限制和排除竞争方面存在问题，执法机构一定会想方设法面对和解决，专家们也会表达出各种意见和意见。如果看得对，就要积极执法，否则要保持关注，持续研究和观察。有人认为，平台经济发展到现在，已经处于比较成熟的阶段，我个人认为可能还有很多发展。目前，新技术、新模式、线上线下再融合现象仍在不断涌现，很多常规事物也可能继续显现，执法机构自然要保持对互联网经济发展的重视，监管和执法。

一般来说，反垄断执法是为了更好地促进竞争，执法机构不会严格执法，执法机构会按照法律程序，竞争问题本身需要执法。

石建忠：我非常同意这一点。自去年下半年以来，中国当局加大了在互联网领域的执法行动力度，系统的建立正在加速，这与数字经济的快速发展有关。与传统工业经济不同，技术发展可能会加速数字经济的增长，放大其成就，为社会做出巨大贡献，但也存在很多问题。在数字经济飞速发展的背景下，去年或更早，美国、欧盟、中国三个司法管辖区都开始加强在数字经济领域的执法力度，毫无疑问，这三个司法管辖区几乎同时加强执法不是串通一气，不是"垄断协议"， 但与各国数字经济的发展有关。

我国反垄断执法的目的是为了促进产业发展，追求和保护创新，保护消费者权益，而不是严格执法，不要以为我们在数字领域的反垄断已经进入了一个监管强的时代。我本人一向不同意"监管强、监管弱"的说法，强弱主观性太强，中国的反垄断执法不是强者强者，不是弱者。如果是这样，反垄断执法的目的就无法更好地实现。

"中国反垄断执法一直以来更加注重保护创新"

史建中：如何看待近年来中国反垄断监管与创新的关系？

李青：自2008年《反垄断法》出台以来，中国的反垄断也面临着大型创新型科技公司的监管问题。根据我过去的执法实践和目前的观察，我认为中国的反垄断执法机构始终注重保护创新，在反垄断执法方面始终保持着提高效率、鼓励创新的敏锐态度。在2020年1月发布的《修订草案（征求意见稿）》中，在第一个立法目的中增加了一个新的"鼓励创新"项目。征求意见稿第15条第4款取代了"对购买新技术的限制......"。与"限制获取新技术......"。可以说，无论是反垄断执法还是立法，中国都将鼓励创新视为一个非常重要的考虑因素。

"美国并购控制太弱，中国执法观点正在被接受"

时间 在柯瓦吉克看来，美国、欧盟和中国的反垄断监管有什么区别？

William Kovacik：一个重要的理论是，美国的合并控制太弱，过去20年来，竞争管理机构在适用合并法时过于谨慎。一个典型的例子是Facebook大约十年前收购Instagram和WhatsApp。当时，Instagram只有不到20名员工。Facebook首席执行官马克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）表示，以10亿美元收购这家缺乏经验的公司是因为他们可以成为Facebook的强大竞争对手，而且他们有有前途的想法，这些想法可能不如他们所能达到的那么好，但会想出一种方法。阻止这种情况发生的方法是购买它们，威胁就会消失。联邦贸易委员会没有参与合并。

谷歌也有类似的故事。这些美国案件的一个主要焦点是努力修复所谓的分散的合并控制政策的后果。合并控制不力是造成这种情况的原因之一。欧洲肯定有类似的担忧，他们允许这种合并起飞。因此，这些司法管辖区的观点是，在合并控制方面，它们可能不够强大。我们太容易接受合并通常是好的，所以我们没有强有力的控制。

在许多情况下，中国对某些合并的关注比欧洲和美国更为仔细。但美国官员在多年的北京之行中表示，"要小心，过多的干预会降低创新的动力"。这种观点正在改变。我认为，美国越来越认识到，美国在过去20年、30年、40年的政策过于软弱，不够强大。我们在这些案例中看到的是，美国正在接近中国已经接受的执法观点，欧盟在某种程度上也接受了这种观点。

美国滥用支配地位的一个重要区别是，企业重组、分拆和资产剥离是明确的解决方案。联邦贸易委员会起诉Facebook，特别要求其分拆。在谷歌的案件中，诉讼是法院命令该公司进行重组以削弱其权力。欧洲政策制定者对此持谨慎态度。欧盟委员会副主席曾表示，资产剥离是最后的手段，只会在极端情况下使用。美国案件的有趣之处在于，美国政府，司法部和联邦贸易委员会现在表示他们希望拆分并实施解决问题的结构性解决方案。与四五年前相比，这是一个巨大的政策变化，这是一个非常严重的问题。

李青：柯瓦吉克先生谈到了大型科技公司的分离问题，特别是结构性问题，我认为这可能无法与中国的反垄断执法直接相提并论。我国反垄断执法从结构上考虑，目前主要集中在经营者集中度这一领域，对经营者集中度进行审查，可能会做一些结构性或行为上的救济。

新京报记者 侯润芳 顾志轩 编辑 王金宇 校对 张彦军 危险