透視反壟斷｜李青：中國的反壟斷執法不會為了嚴格而嚴格

近年來，反壟斷風暴席卷全球，特别是在中國和美國，引發了人們對反壟斷監管的擔憂。

國内反壟斷監管持續升溫，阿裡被罰款，美國團隊被調查，"加強反壟斷，防止資本無序擴張"寫入政府工作報告，我國《反壟斷法》也迎來了修訂。

在大洋彼岸，美國對四大巨頭的反壟斷調查和訴訟已經啟動。2020年10月，美國司法部正式起訴谷歌在網際網路搜尋和搜尋廣告領域保持非法壟斷地位。同年12月，聯邦貿易委員會和多個州對Facebook提起訴訟。此外，歐盟還對微軟和谷歌等科技公司發起了長期的反壟斷調查和訴訟。

中美關系将何去何從反壟斷監管去嗎？如何在反壟斷監管與鼓勵創新之間取得平衡？反壟斷和競争政策的目的應該是什麼？在這些問題上，新京報邀請了中國經濟改革研究院副院長李青（原國家發展和改革委員會反壟斷局副局長、國家市場監督管理總局價格監督與競争局副局長）、美國喬治華盛頓大學教授、聯邦貿易委員會前主席威廉·科瓦契奇， 與中國政法大學副校長石建忠進行了深入對話。

在中國，一個值得注意的現象是，自去年下半年以來，針對科技公司的執法行動和法律制度的引入迅速。對此，李克強表示，中國機構等機構一直在關注和讨論數字經濟中的競争，執法機構一直在關注平台經濟中的競争。在前期已經做出了很多努力，一些限制和排除的競争問題在這個階段更加集中地暴露出來，反壟斷法有一個有用的位置。"執法機構不預先設定場所，不嚴格執法。李說，中國的反壟斷執法一直側重于保護創新。

至于中美之間在監管方面的差異，William Kovacik認為，美國過去對合并控制沒有強有力的控制，中國對合并交易的研究比歐洲和美國更為密切。"美國正在接近一種執法觀點，中國已經接受了，歐盟在某種程度上也接受了這種觀點。

"中國反壟斷執法不會預設網站"

時代建中：自去年下半年以來，中國反壟斷執法機構對中國科技公司采取了多項執法行動。此外，我國反壟斷執法機構在制度建設、法律規定等方面也進行了一些探索，包括《平台經濟領域反壟斷指南》的出台。我們可以看到，執法行動和法律正在迅速出台，這些行動發出了什麼信号？這是否意味着中國的反壟斷在未來的數字經濟中将變得更加嚴格？

李青：首先，我認為中國的反壟斷法誕生了，中國的市場經濟已經發展到一定階段，存在很多競争問題，要解決這些問題。在這種情況下，中國引入了反壟斷法。《反壟斷法》出台10多年來，運用量很大，我國反壟斷執法取得了巨大成就。

其次，公衆可能認為，過去對網際網路科技公司的執法行動很少，為什麼自去年底以來突然執法，在平台經濟中引入反壟斷準則似乎特别快。我想說的是，在中國，學者、專家和機構一直在關注和讨論數字經濟中的競争。例如，在《平台經濟領域反壟斷指南》出台之前，不少專家發表文章，就該領域的競争問題提出意見，不少研讨會都讨論了平台經濟的競争問題，多次反複讨論，執法機構一直在關注這一領域。這些讨論和了解沒有向社群展示，也不意味着它們背後的工作沒有完成。在案件前期已經下了很多功夫，到了一定時間的節點，正好收獲季節來了，執法活動也紛紛出台，指南也出來了。現階段限制和排除競争的一些問題更加集中，使《反壟斷法》具有了有益的地位，當然可以維護市場上的公平競争。

第三，中國反壟斷執法機構在網際網路領域的反壟斷執法領域會不會非常嚴格和活躍？就我而言，執法機構不會預先設定站點，專家和學者也不會。如果網際網路平台在限制和排除競争方面存在問題，執法機構一定會想方設法面對和解決，專家們也會表達出各種意見和意見。如果看得對，就要積極執法，否則要保持關注，持續研究和觀察。有人認為，平台經濟發展到現在，已經處于比較成熟的階段，我個人認為可能還有很多發展。目前，新技術、新模式、線上線下再融合現象仍在不斷湧現，很多正常事物也可能繼續顯現，執法機構自然要保持對網際網路經濟發展的重視，監管和執法。

一般來說，反壟斷執法是為了更好地促進競争，執法機構不會嚴格執法，執法機構會按照法律程式，競争問題本身需要執法。

石建忠：我非常同意這一點。自去年下半年以來，中國當局加大了在網際網路領域的執法行動力度，系統的建立正在加速，這與數字經濟的快速發展有關。與傳統工業經濟不同，技術發展可能會加速數字經濟的增長，放大其成就，為社會做出巨大貢獻，但也存在很多問題。在數字經濟飛速發展的背景下，去年或更早，美國、歐盟、中國三個司法管轄區都開始加強在數字經濟領域的執法力度，毫無疑問，這三個司法管轄區幾乎同時加強執法不是串通一氣，不是"壟斷協定"， 但與各國數字經濟的發展有關。

我國反壟斷執法的目的是為了促進産業發展，追求和保護創新，保護消費者權益，而不是嚴格執法，不要以為我們在數字領域的反壟斷已經進入了一個監管強的時代。我本人一向不同意"監管強、監管弱"的說法，強弱主觀性太強，中國的反壟斷執法不是強者強者，不是弱者。如果是這樣，反壟斷執法的目的就無法更好地實作。

"中國反壟斷執法一直以來更加注重保護創新"

史建中：如何看待近年來中國反壟斷監管與創新的關系？

李青：自2008年《反壟斷法》出台以來，中國的反壟斷也面臨着大型創新型科技公司的監管問題。根據我過去的執法實踐和目前的觀察，我認為中國的反壟斷執法機構始終注重保護創新，在反壟斷執法方面始終保持着提高效率、鼓勵創新的敏銳态度。在2020年1月釋出的《修訂草案（征求意見稿）》中，在第一個立法目的中增加了一個新的"鼓勵創新"項目。征求意見稿第15條第4款取代了"對購買新技術的限制......"。與"限制擷取新技術......"。可以說，無論是反壟斷執法還是立法，中國都将鼓勵創新視為一個非常重要的考慮因素。

"美國并購控制太弱，中國執法觀點正在被接受"

時間 在柯瓦吉克看來，美國、歐盟和中國的反壟斷監管有什麼差別？

William Kovacik：一個重要的理論是，美國的合并控制太弱，過去20年來，競争管理機構在适用合并法時過于謹慎。一個典型的例子是Facebook大約十年前收購Instagram和WhatsApp。當時，Instagram隻有不到20名員工。Facebook首席執行官馬克·紮克伯格（Mark Zuckerberg）表示，以10億美元收購這家缺乏經驗的公司是因為他們可以成為Facebook的強大競争對手，而且他們有有前途的想法，這些想法可能不如他們所能達到的那麼好，但會想出一種方法。阻止這種情況發生的方法是購買它們，威脅就會消失。聯邦貿易委員會沒有參與合并。

谷歌也有類似的故事。這些美國案件的一個主要焦點是努力修複所謂的分散的合并控制政策的後果。合并控制不力是造成這種情況的原因之一。歐洲肯定有類似的擔憂，他們允許這種合并起飛。是以，這些司法管轄區的觀點是，在合并控制方面，它們可能不夠強大。我們太容易接受合并通常是好的，是以我們沒有強有力的控制。

在許多情況下，中國對某些合并的關注比歐洲和美國更為仔細。但美國官員在多年的北京之行中表示，"要小心，過多的幹預會降低創新的動力"。這種觀點正在改變。我認為，美國越來越認識到，美國在過去20年、30年、40年的政策過于軟弱，不夠強大。我們在這些案例中看到的是，美國正在接近中國已經接受的執法觀點，歐盟在某種程度上也接受了這種觀點。

美國濫用支配地位的一個重要差別是，企業重組、分拆和資産剝離是明确的解決方案。聯邦貿易委員會起訴Facebook，特别要求其分拆。在谷歌的案件中，訴訟是法院指令該公司進行重組以削弱其權力。歐洲政策制定者對此持謹慎态度。歐盟委員會副主席曾表示，資産剝離是最後的手段，隻會在極端情況下使用。美國案件的有趣之處在于，美國政府，司法部和聯邦貿易委員會現在表示他們希望拆分并實施解決問題的結構性解決方案。與四五年前相比，這是一個巨大的政策變化，這是一個非常嚴重的問題。

李青：柯瓦吉克先生談到了大型科技公司的分離問題，特别是結構性問題，我認為這可能無法與中國的反壟斷執法直接相提并論。我國反壟斷執法從結構上考慮，目前主要集中在經營者集中度這一領域，對經營者集中度進行審查，可能會做一些結構性或行為上的救濟。

新京報記者 侯潤芳 顧志軒 編輯 王金宇 校對 張彥軍 危險