期刊精粹 | 区域性河流综合规划与管控——美国洛杉矶河的经验启示【2024.2期】

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【摘要】区域性河流跨越行政边界连接着多个城镇、乡村和自然空间，河流及其沿岸具有多种生态服务功能，是自然资源保护与利用矛盾突出的地带。大陆区域性河流的综合规划和管控在价值理念、规划方法和管理机制等方面存在各种问题，不利于协调国土空间生态保护与建设发展。美国较早地经历了城市化后的河流保护、修复与利用阶段，善于协调土地利用、自然水文过程与社会经济的关系，对提升大陆区域性河流沿岸自然资源的保护效力和复合服务功能有着很好的借鉴价值。基于此，本文主要采用案例研究法，从规划目标和组织、核心规划方法、设计引导和管理三个方面梳理和剖析美国洛杉矶河总体规划与管控的理念和方法；并提出对大陆区域性河流综合规划与管控的三点经验启示：强化多维度价值导向下河流复合功能目标的确立，将“河流标尺”工具贯穿“分析—规划—管控”全过程，采用多元主体参与的协作式管理模式衔接规划编制体系。

国土区域性河流及其河岸区域是解决洪涝灾害问题和支撑城市雨洪管理实践的重要载体，同时具有多种重要的生态服务功能，如增加生物多样性、提供游憩开放空间、调节气候和净化水质等。区域性“河流连续体”（river continuum）在纵向（longitudinal，即河流上游到下游）空间上跨越行政边界连接着城镇、乡村和自然区域，在横向空间上连接着自然水体和河岸各类型生态生活生产用地，兼具外在分异性和内在整体性特征，在促进国土空间融合发展、改善城乡生态环境以及提升城乡居民生活品质等方面具有重要意义。

国土空间规划应该在进行自然资源的协调配置时兼顾保护和开发。如何有效地开发资源，大规模地保护自然？这个焦点议题在保护与建设矛盾突出的区域性河流空间规划管控中体现得尤为明显。然而，大陆目前在区域性河流规划管控中存在思维局限、方法落后、管控低效等问题，阻碍了区域性河流在国土空间发展中的物质生态基础作用和复合服务功能的发挥。美国在区域性河流综合规划与管控方面具有较成熟的经验，可为大陆国土空间生态规划、流域和区域性河流的协调保护与综合利用带来有益启示。本文以美国《洛杉矶河总体规划》为例，解析其在目标框架、组织过程、规划重点环节和协作管理等方面的实践经验，由此总结提出大陆区域性河流综合规划管控的可借鉴要点。1 大陆区域性河流规划管控的发展历程、现状和主要问题1.1 发展历程与现状

大陆区域性河流规划管控的历史进程可分为三个阶段：农耕为主时期的小规模、自然化利用阶段；快速工业化时期的大规模、过度开发阶段；后工业化时期的综合规划管控阶段。河流规划管控的导向从“先开发后治理”“技术治河论”“硬性工程”“点状分散管控”逐步转变为“保护利用并重”“生态化自然化解决”“软性工程”“流域综合管理”。

大陆区域性河流规划管控也积累了一些实践经验。例如：针对全国区域性河流长江通过出台和实施《长江流域综合规划》《长江岸线保护和开发利用总体规划》《长江保护法》等一系列规划和法规，在防洪抗旱减灾、水资源综合利用、水生态与水环境保护，以及水土保持等方面取得成效；针对地方区域性河流永定河【永定河是首都北京的母亲河，是海河流域七大水系之一，绵延近800km，横跨5省（自治区、直辖市），51个市、县、区，是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道】在《永定河综合治理与生态修复总体方案》中提出安全、流动、清洁和绿色的目标，对京津冀晋蒙地区系统化开展流域协同治理，探索了以投资主体一体化带动流域治理一体化的生态治理模式和实施路径。

大陆区域性河流综合规划目前通常采用流域单元控制、生态功能区划、景观廊道构建等规划技术方法，以及河长制、生态补偿、共享共建等政策管控工具。其作为国土空间规划体系的重要专项部分，更强调流域空间主体、全域空间综合性规划和跨地区协调管控，但目前在规划管控目标、方法和机制上还存在诸多问题和挑战。1.2 主要问题1.2.1 工程化思维导致河流规划功能目标单一大陆在城镇化进程中对河流的干预基本是建设以防洪排涝为主的水利工程，工程措施上多采用高筑岸堤、裁弯取直和人工砌体。被装上“盔甲”的河道一定程度上保护了城市免受洪水侵袭，但由于缺乏可达性，亲水空间和游憩服务设施不足，产生了生态与社会、文化的隔离。同时，硬质人工驳岸严重破坏了原有河岸栖息地的自然生态水文过程。长期的工程化思维主导着城市的规划建设，规划决策中往往倾向简单化、易复制、可预测的解决策略，不利于提升城市的灾害适应性，更难解决目前城市普遍面临的气候变化、资源稀缺、生物多样性丧失、社会不公平等复杂问题。1.2.2 忽视区域性河流分异环境特征与相邻建设诉求国土空间区域内，河流流经自然保护区、乡村农业区、城市边缘区、一般城市区、城市中心区等，沿线自然地理特征、生态环境绩效和建设环境影响差异显著。河流廊道空间的生态系统服务供给与需求也存在空间分异特征，河岸带开发存在河流空间格局状况与其功能需求不匹配的情况。现有规划技术方法往往忽视“河流连续体”功能性质和空间形态的异质性，较少系统地考虑河流空间分异的生态特性与相邻建设发展诉求，由此产生低效保护与利用问题，难以实现国土空间河流资源的协调配置。1.2.3 部门条块分割降低河流的协同管控效力国土区域性河流往往跨越多个市县或乡镇，其河岸区域土地权属与利用状况混杂，归口管理部门（自然资源部门、水利部门、生态环保部门等）众多，各部门管理权责条块分割，规划“断章取义”，经常出现“空白”或“重叠”的管控区域。面对不同河段岸线复杂问题时，各部门往往采取“片段式”保护和“一刀切”后退式管控手段，缺乏多元主体参与的协作管理经验。国土空间规划编制通常主要基于耕地、建设用地等土地指标进行管控，而河流空间更多需要因地制宜和差异化的用地形态管控，再加上多方利益主体博弈，致使河流空间的保护和利用难以有效兼顾。2 美国洛杉矶河综合规划与管控实践经验2.1 美国区域性河流综合规划管控研究与实践

美国较早经历了城市化建设后的复杂问题，根据地方环境与需求特征开展了大量的河流综合规划管控的研究和实践探索，并且在联邦、州、县、市多个行政层级均发布了诸多河流管控相关的法规条例。例如：1968年的《荒野与风景河流法》保护具有突出自然、文化和娱乐