期刊精粹 | 區域性河流綜合規劃與管控——美國洛杉矶河的經驗啟示【2024.2期】

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【摘要】區域性河流跨越行政邊界連接配接着多個城鎮、鄉村和自然空間，河流及其沿岸具有多種生态服務功能，是自然資源保護與利用沖突突出的地帶。大陸區域性河流的綜合規劃和管控在價值理念、規劃方法和管理機制等方面存在各種問題，不利于協調國土空間生态保護與建設發展。美國較早地經曆了城市化後的河流保護、修複與利用階段，善于協調土地利用、自然水文過程與社會經濟的關系，對提升大陸區域性河流沿岸自然資源的保護效力和複合服務功能有着很好的借鑒價值。基于此，本文主要采用案例研究法，從規劃目标群組織、核心規劃方法、設計引導和管理三個方面梳理和剖析美國洛杉矶河總體規劃與管控的理念和方法；并提出對大陸區域性河流綜合規劃與管控的三點經驗啟示：強化多元度價值導向下河流複合功能目标的确立，将“河流标尺”工具貫穿“分析—規劃—管控”全過程，采用多元主體參與的協作式管理模式銜接規劃編制體系。

國土區域性河流及其河岸區域是解決洪澇災害問題和支撐城市雨洪管理實踐的重要載體，同時具有多種重要的生态服務功能，如增加生物多樣性、提供遊憩開放空間、調節氣候和淨化水質等。區域性“河流連續體”（river continuum）在縱向（longitudinal，即河流上遊到下遊）空間上跨越行政邊界連接配接着城鎮、鄉村和自然區域，在橫向空間上連接配接着自然水體和河岸各類型生态生活生産用地，兼具外在分異性和内在整體性特征，在促進國土空間融合發展、改善城鄉生态環境以及提升城鄉居民生活品質等方面具有重要意義。

國土空間規劃應該在進行自然資源的協調配置時兼顧保護和開發。如何有效地開發資源，大規模地保護自然？這個焦點議題在保護與建設沖突突出的區域性河流空間規劃管控中展現得尤為明顯。然而，大陸目前在區域性河流規劃管控中存在思維局限、方法落後、管控低效等問題，阻礙了區域性河流在國土空間發展中的物質生态基礎作用和複合服務功能的發揮。美國在區域性河流綜合規劃與管控方面具有較成熟的經驗，可為大陸國土空間生态規劃、流域和區域性河流的協調保護與綜合利用帶來有益啟示。本文以美國《洛杉矶河總體規劃》為例，解析其在目标架構、組織過程、規劃重點環節和協作管理等方面的實踐經驗，由此總結提出大陸區域性河流綜合規劃管控的可借鑒要點。1 大陸區域性河流規劃管控的發展曆程、現狀和主要問題1.1 發展曆程與現狀

大陸區域性河流規劃管控的曆史程序可分為三個階段：農耕為主時期的小規模、自然化利用階段；快速工業化時期的大規模、過度開發階段；後工業化時期的綜合規劃管控階段。河流規劃管控的導向從“先開發後治理”“技術治河論”“硬性工程”“點狀分散管控”逐漸轉變為“保護利用并重”“生态化自然化解決”“軟性工程”“流域綜合管理”。

大陸區域性河流規劃管控也積累了一些實踐經驗。例如：針對全國區域性河流長江通過出台和實施《長江流域綜合規劃》《長江岸線保護和開發利用總體規劃》《長江保護法》等一系列規劃和法規，在防洪抗旱減災、水資源綜合利用、水生态與水環境保護，以及水土保持等方面取得成效；針對地方區域性河流永定河【永定河是首都北京的母親河，是海河流域七大水系之一，綿延近800km，橫跨5省（自治區、直轄市），51個市、縣、區，是京津冀區域重要水源涵養區、生态屏障和生态廊道】在《永定河綜合治理與生态修複總體方案》中提出安全、流動、清潔和綠色的目标，對京津冀晉蒙地區系統化開展流域協同治理，探索了以投資主體一體化帶動流域治理一體化的生态治理模式和實施路徑。

大陸區域性河流綜合規劃目前通常采用流域單元控制、生态功能區劃、景觀廊道建構等規劃技術方法，以及河長制、生态補償、共享共建等政策管控工具。其作為國土空間規劃體系的重要專項部分，更強調流域空間主體、全域空間綜合性規劃和跨地區協調管控，但目前在規劃管控目标、方法和機制上還存在諸多問題和挑戰。1.2 主要問題1.2.1 工程化思維導緻河流規劃功能目标單一大陸在城鎮化程序中對河流的幹預基本是建設以防洪排澇為主的水利工程，工程措施上多采用高築岸堤、裁彎取直和人工砌體。被裝上“盔甲”的河道一定程度上保護了城市免受洪水侵襲，但由于缺乏可達性，親水空間和遊憩服務設施不足，産生了生态與社會、文化的隔離。同時，硬質人工駁岸嚴重破壞了原有河岸栖息地的自然生态水文過程。長期的工程化思維主導着城市的規劃建設，規劃決策中往往傾向簡單化、易複制、可預測的解決政策，不利于提升城市的災害适應性，更難解決目前城市普遍面臨的氣候變化、資源稀缺、生物多樣性喪失、社會不公平等複雜問題。1.2.2 忽視區域性河流分異環境特征與相鄰建設訴求國土空間區域内，河流流經自然保護區、鄉村農業區、城市邊緣區、一般城市區、城市中心區等，沿線自然地理特征、生态環境績效和建設環境影響差異顯著。河流廊道空間的生态系統服務供給與需求也存在空間分異特征，河岸帶開發存在河流空間格局狀況與其功能需求不比對的情況。現有規劃技術方法往往忽視“河流連續體”功能性質和空間形态的異質性，較少系統地考慮河流空間分異的生态特性與相鄰建設發展訴求，由此産生低效保護與利用問題，難以實作國土空間河流資源的協調配置。1.2.3 部門條塊分割降低河流的協同管控效力國土區域性河流往往跨越多個市縣或鄉鎮，其河岸區域土地權屬與利用狀況混雜，歸口管理部門（自然資源部門、水利部門、生态環保部門等）衆多，各部門管理權責條塊分割，規劃“斷章取義”，經常出現“空白”或“重疊”的管控區域。面對不同河段岸線複雜問題時，各部門往往采取“片段式”保護和“一刀切”後退式管控手段，缺乏多元主體參與的協作管理經驗。國土空間規劃編制通常主要基于耕地、建設用地等土地名額進行管控，而河流空間更多需要因地制宜和差異化的用地形态管控，再加上多方利益主體博弈，緻使河流空間的保護和利用難以有效兼顧。2 美國洛杉矶河綜合規劃與管控實踐經驗2.1 美國區域性河流綜合規劃管控研究與實踐

美國較早經曆了城市化建設後的複雜問題，根據地方環境與需求特征開展了大量的河流綜合規劃管控的研究和實踐探索，并且在聯邦、州、縣、市多個行政層級均釋出了諸多河流管控相關的法規條例。例如：1968年的《荒野與風景河流法》保護具有突出自然、文化和娛樂