海安目之所及，皆是住宅。南方周末记者 周小铃 摄
海安，是江苏省中南部的一座县级市。站在它的主城街道上，四下望去，目之所及都是住宅小区。建筑业，是海安的支柱产业，它也被称作“建筑之乡”。近期，盖房子的海安人因为跑通了住宅“以旧换新”模式吸引了全国的目光。
2024年4月2日，在海安有15户家庭拿到了住建局发布的“房票”，成为了楼市“以旧换新”吃螃蟹的人。“房票”由政府出具，它是用旧房子抵扣掉新房首付款的证明。
当下，全国50余座城市推出了新房“以旧换新”政策，但吆喝得多，真正推进的不多，海安真正促成了交易，成为各大住房“以旧换新”城市中率先公布成交情况的城市之一。其目前成交15套，6套正在办理手续，还有26套进入议价阶段。
为此，整个四月，丁云峰不断接到各类媒体的采访请求。他今年43岁，是海安市住建局的住房保障与房地产监管科科长。
海安由南通市代管。2023年，江苏GDP居全国第二，南通是省内5座万亿城市之一。海安市人均GDP为16.5万元，迈进了国际上发达国家的门槛，居南通第二。
2024年年初，海安市政府出台《关于国企（含参股）房屋“以旧换新”政策的操作口径》，这份政策文件以易拉宝的形式出现在参与其中的楼盘售楼处，计划实施100套。目前，海安“以旧换新”已进入第二轮，共吸引了500组人报名。
纵观全国，2023年底，房子“以旧换新”的提法开始出现，最早是房屋经纪公司推动的一种销售方式，而后部分开发商开始“换新购”活动，再发展为行业协会牵头、各主体参与的模式，进入2024年，越来越多政府开始出台政策，国企也参与其中。
据南方周末记者不完全统计，2023年以来，全国已有超五十城推动住房“以旧换新”，仅2024年4月，就有15城启动该政策。
梳理这五十余城的政策，有的与传统的“卖旧买新”并无差异，效果有限；有的则依赖政府补贴或国企接盘，地方财政承压。海安方案让旧房回收方和新房置换方从中各取所需，政府只做服务员。
对准改善型需求
海安的“以旧换新”，最早是开发商向住建局提出的需求。
2023年底，几家开发商向丁云峰反映，手上有一批客人有明确的改善需求，但受限于手头旧房，加上楼市行情不明朗，买新房计划一再搁置。
“（政策）雏形是殷总提出来的。”一个工作日早上九点，丁云峰等在海德花园售楼处，他将南方周末记者引见给身旁的中杰地产董事长助理殷勇后，又匆匆赶回单位打卡上班。包括海德花园在内，江苏中杰置业集团有限公司（简称“中杰地产”）有四个楼盘参与“以旧换新”。
首轮共九个楼盘参与“以旧换新”，来自五家开发商，其中民营企业超过一半。
海德花园距住建局仅一公里，它是位于核心城区的豪宅项目，户均面积两百平方米以上，房屋总价在600万以上，主打一层一户，一户两梯，周边医疗、教育配套都是海安顶级的。
殷勇此前也看到其他地方的“以旧换新”，多采取“房屋中介代售”的办法，但实际上只是得到中介机构优先推介房源的机会。当市场低迷时，买房的都在观望，卖房的不愿低价成交，中介代售的方式对客户意义不大。
作为海安人，殷勇熟悉本地情况，海安城区众多家庭有两套以上住房，当房产失去流动性后，这部分人难免恐慌。想改善住房的客户，也会选择暂时观望。
在他看来，“以旧换新”作用在于，人们可以将手中快速贬值的旧资产换成更有竞争力的新资产，抵御楼市下行风险的同时能改善生活品质。
开发商的需求很快进入政策探讨环节。
接到局里的任务后，丁云峰和科室同事开始调研已实施“以旧换新”的城市，如淄博、太仓。一北一南两个城市，在“以旧换新”的政策制定上截然不同，现在也成为国内住房“以旧换新”两大常见模式。
“淄博模式”的本质还是“卖旧买新”，允许客户在自由出售旧房期间延期交首付，规定日期内卖不掉可退定金。“太仓模式”则是由国企按评估价收购二手房。
报名者众，成交量小，是多地“以旧换新”的相似困境。咨询太仓时，丁云峰追问了政策效果有限的原因，一是部分地区规定了旧房与新房总价的置换比例，比如旧房价格不得超过新房的60%或80%，二是车位无法一同置换，三是直系亲属房源无法用于置换。
基于对外地经验的改善，“海安模式”出炉了。操作方案很快得到了市领导的支持，丁云峰带着方案召集了当地开发商，愿意参与的，可根据自身情况修改个别条款，发布前报批即可。
不是中介帮卖，也不是国资收购，海安模式的一大特点是新房的开发商收购业主的旧房，政府负责服务，促成交易。
要不要参与“以旧换新”，开发商的账必然会算得很清楚。
殷勇说，对于手里的新房，如果大幅打折卖，短期能出手，但损伤客户信心，影响企业声誉，不利于长期经营；如果“以旧换新”，开发商仅承担部分旧房的贬值风险，但获得了更大的去化空间。旧房价格通常不超过新房的一半，假设收5000万元的旧房，可以带动超过1亿元的新房销售。
面对旧房，相比个人，开发商的处置手段也更多，如改造出售、银行抵押融资、工抵房、出租经营、政府收购等。在评估旧房价格时，开发商与业主需一房一议，双向选择。
参与“以旧换新”的海德花园，一户一层，三面阳台景观。南方周末记者 周小铃 摄
海安划定参与住房“以旧换新”范围内的一处老房。南方周末记者 周小铃 摄
“让买卖双方回归市场”
不限定旧房评估价占新房总价的最高比例，是海安模式在各地基础上打的“补丁”之一。
丁云峰解释，一旦人为设置比例会给民众造成一种“吃亏”心理，比例自然会体现在双方议价的过程中，原则是自愿交易，“让买卖双方回归市场”。
在前期调研中，丁云峰发现，大多数城市的“以旧换新”均采取第三方评估价来作为价格基准，结果却是两边都不买账，买方觉得高估，卖方觉得低估，所以成交者少。
采取第三方评估价，跟收购旧房主体为国有企业有关。相较民企，国企与民众议价，会面临决策风险、廉政风险，采用第三方评估价能规避这些风险。
自由交易，也需要一个参考价，作为谈判的标尺。住建局给出了一个参考指标，即二手房纳税指导价，它是政府根据当地情况确定的二手房交易中缴税的基准价或价格浮动范围。
双方在这个价格附近，根据具体情况议价，更具效率。如果双方多次议价都谈不拢，旧房业主还可以回到二手房市场自由买卖。
“可以理解为‘兜底’选择。”金石博雅园一位销售告诉南方周末记者，“以旧换新”的收购企业可视作二手房市场的确定性买家，只要房子位于政府划定的范围内，均可报名。金石博雅园也是首轮海安“以旧换新”楼盘之一，位于市中心，周边配套齐全，双学区房。
他曾服务过一位“以旧换新”的客户，旧房位于项目1.4公里外的中洋水景园，面积150平米，折价一百多万元，换购了二百多万元的新房，虽然距离不远，但老房子已经很旧，没有电梯。
一位海德花园销售告诉南方周末记者，他的客户中，最快实现置换的仅需一周，一般情况下旧房业主参与置换的决策周期在3个月左右。此次“以旧换新”，各大楼盘不对新房户型做限制，参与活动楼盘的在售房源均可置换。
海安住建局提供的数据显示，截至4月26日，“以旧换新”活动报名累计超过400组，第二轮住房“以旧换新”开启后，吸引到100多组报名，此轮业主的诚意明显高于首轮。
以房票搭桥
在买卖双方议定价格后，按理说，开发商需向旧房业主支付旧房房价，业主将房子过户给企业。
但这个过程中，双方都有顾虑：开发商担心交钱以后，业主放弃购买谈好价格的新房，则得不偿失；业主也担心过户以后，万一新房交房“遥遥无期”，会损失惨重。
如何打消双方顾虑，住建局找到的答案是“房票”。借用拆迁过程中的这一工具，作为“以旧换新”买卖双方的交易凭证，由政府部门盖章生效，“相当于双方自由恋爱，由政府盖章确定关系”。
丁云峰介绍，房票使用的具体过程是，开发商与旧房业主签订旧房转让协议后，开发商将旧房资金作为保证金打入房票专用账户，由银行开具房票，政府部门盖章确认，房票给到客户。
客户用房票到售楼部购房，房票代替首付款流水，其他购房款通过自筹或按揭贷款、公积金贷款补足，银行正常为客户办理按揭或公积金贷款。开发商收到房票后即可到政府等额兑付。
“相当于我只是个支付宝，中间账户，保证双方交易安全”，他形容。
原本银行办理贷款必须有首付款流水，现在认房票，也是突破。江苏银行在当地拆迁项目中曾开过“房票”，住建局选它试点“以旧换新”。“只要一个银行突破了，其他家银行也都承认（这一做法）。”
“‘以旧换新’房票系统，是海安的创新。”殷勇说。
除了海安外，中杰地产在其他城市也有住宅项目。殷勇跟其他地方的住建部门打过交道，他评价海安住建局队伍虽年轻但表现出色，“不是他们人有多聪明，是更务实，奔着解决问题出发。遇到问题，基本一两天内他们就可以过来协调。”
“扁平化管理，复杂事情简单处理，是海安政府的特色。”丁云峰表示，好多事情不一定要走公文审批，有时候一个电话就能把各个部门聚起来，快速协调处理。
在“以旧换新”的执行中，国企在议价方面考虑甚多，决策周期过长，推行困难。为更好规避过程中的决策风险、廉政风险，海安决定重要事项集体决策、集体担当，国企议价后，把每套房屋材料上报，主管部门会商签字，再报由市主要负责人过目。
干部队伍的年轻化，一定程度上打薄了政府机关间的层级感。
海安市市委书记谭真今年40岁，是江苏最年轻的县级党委书记，颇有经济思维，丁云峰形容“有时候跟不上他”。
海安市住建局局长许栩46岁。丁云峰评价，这是他接触过最接地气、最好学的局长。丁云峰观察到，许栩的手拎包少说装着几斤重的资料，这样的包，办公室里放着好几个。了解后才知道，是因为住建部门分管条线多、材料多，只能把一个科室的东西集中放一个书包，开哪个科室的会就带哪个包。
海安住建局位于海安建设大厦，外立面陈旧，楼下不设门禁，市民皆可进出。丁云峰的办公场所是一个大开间，科室成员的工位沿墙分布。进门处是一张木质茶几和双人位沙发椅，中间留出一块空地。一旦同事汇报工作或市民上门反映问题，这块空地挤得满满当当。
“每天一开门，就像是菜市场。”在这个办公室里，丁云峰见过人间形形色色的委屈，曾在同一天内见到为几万块痛哭的失独老人，也见到几百万打水漂、眼里写满疲惫的中年男子。
“绝对不是救市稻草”
眼下殷勇唯一担心的，是收来的老房子没有有效需求支撑。
开发商处置旧房的手段，不外乎：抵押融资；租赁、出售；或是用于人才房、保障房建设。
海安计划年内实施“以旧换新”的房屋仅有100套。丁云峰表示，这正是考虑到开发商后续去化压力，后期会根据市场行情调整“以旧换新”的套数。
政府还给开发商准备了一颗“定心丸”。对于实在处理不了的房子，开发商可以选择在不过户情况下，由政府代为运营，对外出租，或以折扣价出售给当地国资。“我们还未走到这一步。”丁云峰说。
他曾针对市里保障房、人才房和新录用公务员的住房需求展开调研，仅一些政府单位的报过来的高层次人才房需求已达到50多套。“高端人才房，我们是供不应求。”
2023年，海安引进科创项目188个，新增国家级标准化试点项目3个、国家级科技企业孵化器1家。
“产业人口大量流入，区位好的旧房，租房需求强劲。”丁云峰告诉南方周末记者，海安最吸引外地高端人才的一点在于教育资源，陪读家庭是海安住房需求的主力军。
海安每年考上清华北大的学生有二十余人，考上南京大学的学生能凑齐一个班。丁云峰的女儿今年读六年级，班上一小半孩子都是附近城市来就读的。
对比人才房，海安的低端保障房长期供大于求。大多数企业会自己建公寓厂房，不用政府的保障性住房。
海安2023年政府工作报告披露，35岁以上的户籍人口占74.8%，中青年人口仅占25.1%。人口年龄结构偏大，外来人口有限，保障房需求不高。
丁云峰表示，各地政府建设保障房任务较重，但海安已报批建设的保障房较充裕，目前市里停止了安置房和保障房的建设，通过政府存量资产调节保障房规模。比如“以旧换新”中的旧房，很多配套成熟、区位较好，很受刚需群体欢迎。
尽管“以旧换新”成功落地，丁云峰仍强调，“‘以旧换新’只是现阶段激活楼市的一种有效手段，对于释放改善型住房需求开辟了一个途径，但绝对不是救市稻草、速效救心丸。”
在越来越多城市铆着劲儿推出当地版“以旧换新”的同时，如何做好后续服务、能否跟进出台金融产品、国企资产处置公司如何高效运营，都是新的课题。
南方周末记者 周小铃
责编 张玥