众所周知，刘邦是平民出身，在打下了汉朝的天下后，一些政权问题也随之而来。
这其中最不可忽视的就是汉朝与南越国之间的关系。
可是贸然动武，对西汉这个刚刚建立起来的王朝来说会元气大伤，在多方面衡量之下，汉高祖刘邦与他的功臣集团一同商量了对付敌国的手段到底该用什么。
这一手段因为效果良好，被后人称为“布衣将相之局”，也让我们从中看到了刘邦的大智慧。
那么，他究竟用了什么手段呢？
“布衣将相之局”形成与西汉建国初期的内忧外患
公元前202年，刘邦称帝，建立西汉王朝，追随他的文武百官都成为开国元勋，他们身居要职，组成以地主阶级为主的统治集团，这些人很多都出身平民或者中小地主阶级，清代历史学家赵翼将这种现象称为“汉初布衣将相之局”。
刘邦本人出身平民阶级，曾经任秦基层泗水亭长，家中虽然有田产，但家人仍需参加生产劳动，而他自己常常欠别人的酒钱而无力偿还。当时有一大批优秀的人才加入刘邦集团。
从《汉书·高惠高后文功臣表》所列十八功臣列表可知这些开国功臣的出身：萧何曾为沛主吏掾，曹参曾为狱掾，周勃以织薄曲为生，樊哙在参加起义军前以屠狗为事，郦商家贫落魄，灌婴曾以贩缯为生。
“从出身或原职业看，十八人中出身小官吏或‘中涓’‘舍人’的十名，出身‘织薄曲为生’等小手工业者或‘家贫’的下层人民者四人，其余四人一名为张耳之子张敖，一名为身份不明的陈武。明确表明社会地位较高的只有丁复为‘越将’，王陵为‘县豪’，在十八人中仅占九分之一”。以上这些人，构成汉初最高的统治集团，即“布衣将相”功臣集团。
大量出身下层的人士进入最高统治集团，成为国家大政方针的制定者和推行者，他们都经历了秦王朝由于极其残暴的统治而导致王朝迅速灭亡的历史，在秦末农民起义中感受到农民的强大力量且对民间疾苦有一定了解，清楚地认识到当时的整个社会民生凋敝，经济极度匮乏，在这种情况下，即使统治者的贪欲再大，也无从谈起。
因此，在西汉王朝建立以后，为了稳定社会秩序，发展生产，汉朝统治阶层对农民的压榨、剥削在一定程度上有所减轻，对劳动人民施行有限度的妥协和退让，缓和了秦末以来的社会矛盾。汉初社会经济的恢复和发展为下一阶段的兴盛繁荣打下了基础，经过孝惠、高后、文、景诸帝对经济政策的调整，西汉社会经济得以迅速恢复和发展。
楚汉战争中，刘邦为了争取同盟军，笼络有实力的将领共同消灭项羽，曾先后分封了八个异姓诸侯王。异姓诸侯王的存在对西汉王朝中央集权造成极大威胁，是专制主义中央集权和国家统一的严重障碍，到高帝十二年（公元前195），主要异姓诸侯王都被消灭，只留下最弱小的长沙国充当汉朝与南越国之间的缓冲。
在消灭异姓诸侯王的同时，刘邦又大封刘氏子弟为同姓诸侯王，以期能拱卫中央，文帝即位后，为巩固地位又继续分封诸侯王，到汉景帝时，同姓诸侯王实力强大到足以和中央政府对抗，严重威胁到中央集权的统治，最终引发七国之乱，七国之乱被镇压后，西汉中央政府采取一系列削弱和控制诸侯王势力的措施，大大加强了中央政府的集权统治。
在北部边疆地区，西汉建国时期正是匈奴发展扩张的时期，中原的西汉王朝无论从经济还是军事实力上，均无力抵抗匈奴的南侵。公元前200年，刘邦讨伐匈奴被困于平成白登山，汉军将士七天七夜不得突围，形势万分危急，幸得陈平用计才得以解困。
白登之围使刘邦认识到了汉初国力的真实水平，想要通过战争的办法彻底击溃匈奴是不现实的，转而采取和亲政策，每年还送去大批的丝绸、粮食和酒，以缓和匈奴对边境地区的骚扰。
“布衣将相”功臣集团对南越国的政策
秦始皇征服百越后，在岭南地区置南海、桂林、象郡。秦末天下大乱，秦南海尉赵佗断绝通往中原之道，居兵自守。秦灭亡后，赵佗于高帝三年（公元前204）自立为南越武王。这样，在刚刚建立的汉王朝南面，就出现了一个独立国家。汉朝初年，刘邦忙于应对国内异姓诸侯王的反叛和北面匈奴的侵扰，无暇顾及岭南地区。
公元前196年，随着国内局势逐渐稳定，刘邦才有时间处理南越国问题，但毕竟国内社会经济尚待恢复，汉朝统治者即使有征服岭南之心，在征募兵卒、筹集物资上也存在一定困难，不宜付诸武力，只能对南越国采取怀柔政策，寄希望于南越国勿为边患。基于此，刘邦选择了“布衣将相”功臣成员陆贾为使者出使南越。陆贾见到赵佗后，表示：
赵佗趁机打听中原的形势，陆贾说：
赵佗大笑曰：“吾不起中国，故王此。使我居中国，何渠不若汉？”赵佗遂接受汉朝的册封，愿意奉行汉朝的诏令，成为汉的藩国。汉与南越国之间的和睦政策，对双方都是有利的，但政治格局从来就不是一成不变的，刘邦在封赵佗为南越王之前，已于公元前202年封吴芮为长沙王，将岭南三郡分封给长沙王，有意给赵佗树敌。赵佗对汉朝廷也是充满了猜疑，不断加强边境的防范。但就总体而言，在刘邦时期，汉越双方基本保持了和平友好的关系。汉惠帝刘盈在位期间，与南越国继续维持着和平友好关系。
惠帝死后，吕后执政，在吕后执政的前四年，汉越双方的关系维持着原状，到了第五年也就是公元前183年春，吕后开始对南越国采取歧视政策，“以有司请禁绝南越关市金铁、田器，及马、牛、羊、畜毋得关以牝，著令于边”，此时南越国的经济虽然有了很大的发展，但农业生产所需要的生产工具仍然对中原有着极大的依赖性，吕后的禁令一旦执行，必将使南越国的经济遭到很大打击。
赵佗先后多次派遣高级官员前往长安，请求吕后改变经济封锁政策，吕后不但不准，反而将南越国来使扣押起来，还诛杀了赵佗在中原的亲族，捣毁了赵佗父母在中原的坟墓。吕后的举动激怒了赵佗，他公开谴责吕后对南越国实行“别异蛮夷”的政策。公元前183年，赵佗称帝，自立南越武帝，正式与汉朝分庭抗礼。吕后闻讯后，派遣将领南下征讨，由于中原的士兵不适应岭南炎热潮湿的气候，很多将士生病，导致常年战败。
直到吕后死后，这场无论是对汉朝还是南越国都没有益处的战争才宣告结束，此时的汉越关系陷入低谷。公元前180年，汉文帝即位，文帝初年政局不稳，为了能够稳定局势，文帝对“布衣将相”集团多有倚重，重要成员周勃、王陵、陈平等人先后出任丞相，他们继续执行刘邦制定的“休养生息”政策。
为了能有一个相对稳定的外部环境发展国内社会经济，汉文帝继位后，在“布衣将相”功臣集团的支持下，开始纠正吕后统治时期对南越国所采取的错误政策。此时，赵佗似乎看到了汉朝政治方针的变化并预判到即将要发生的事，他通过驻守汉越边境的汉朝将领周灶主动联系汉文帝，汉文帝接到信后，修葺赵佗的祖坟，对赵佗留在中原的亲属加以封赏，这些举动使汉越关系出现了转机。
为进一步改善与南越国的关系，汉文帝决定派遣使者前往南越，汉文帝向陈平询问谁可以出使南越，陈平认为陆贾在汉高祖时曾经出使过南越，对南越国的情况比较熟悉，可以但此大任，汉文帝于是命陆贾再次出使南越。陆贾来到南越后，向赵佗呈送了汉文帝的书信，这封书信就是著名的《赐南越王赵佗书》。
文帝在开头称“皇帝谨问南粤王，甚苦心劳意”，以平和友好的姿态取代君临属国的气势向赵佗致以问候，接着“朕，高皇帝侧室之子，弃外奉北藩于代，道里辽远，壅蔽朴愚，未尝致书”，坦承自己并非高祖的嫡子，与吕后无血缘，有助于减轻赵佗对吕后制裁的反感，且表明自己藩国远离京城，没有卷入朝廷对南越国事务的纷争。
“高皇帝弃群臣，孝惠皇帝即世，高后自临事，不幸有疾，日进不衰，以故悖暴乎治”，文帝将汉越关系不合的责任推到吕后身上，继而又以吕后有病为之推脱。
在追述吕后的亲信被清除，自己又被众臣推立为帝之后，文帝便理所当然地转入双方修复关系的主题“乃者闻王遗将军隆虑侯书，求亲昆弟，请罢长沙两将军。朕以王书罢将军博阳侯，亲昆弟在真定者，已遣人存问，修治先人冢”，文帝满足了赵佗的部分要求，既是让步，也是迫使赵佗不称帝的一个条件。
文帝对赵佗侵犯长沙国的边境，作了分析和劝说：“当其时，长沙苦之，南郡尤甚，虽王之国，庸独利乎！必多杀士卒，伤良将吏，寡人之妻，孤人之子，独人父母，得一亡十，朕不忍为也”，关于南越国和长沙国的领土纠纷，文帝写道“朕欲定地犬牙相入者，以问吏，吏曰‘高皇帝所以介长沙土也’，朕不得擅变焉。”
同时，“得王之地不足以为大，得王之财不足以为富”。在这里，汉文帝提出了南越国的北部疆界问题和极富创造性的中央与地方关系的政治构想“服领以南，王自治之”。
最后文帝指出了赵佗称帝和中央抗衡的关键问题：“王之号为帝。两帝并立，亡一乘之使以通其道，是争也；争而不让，仁者不为也。愿与王分弃前患，终今以来，通使如故。”
赵佗
这一番话讲的很婉转，指出了赵佗称帝的不合理、不合法以及称帝的直接后果，而汉朝是不希望走到这一步的，战则俱伤，合则两利，所以希望赵佗放弃称帝，汉朝也不追究，互通使节，永远交好。
赵佗在岭南经营多年，深知岭南虽然经过四十多年的开发，社会经济发展水平有了提高，但与中原汉朝相比还是逊色很多。审时度势，赵佗同意去帝号“顿首谢，愿奉明诏，长为藩臣”。陆贾的第二次出使，使南越国和汉朝恢复刘邦时期的友好关系，在随后相当长一段时间内，南越国以诸侯的地位事汉，每年在春秋两季派人到长安朝见汉朝皇帝，双方和平共处多年。
但是在南越国内，赵佗仍然继续用着皇帝的名号。公元前156年，汉武帝即位。汉帝国的统治政策和指导思想开始发生变化，汉初“布衣将相”功臣集团在政治的影响力开始减弱并最终退出历史舞台。经过汉初六十多年的休养生息，汉王朝经济繁荣，汉武帝推行“推恩令”巩固中央集权，皇帝独揽大政。
在对待南越国关系方面，“布衣将相”功臣集团以恢复和发展国内经济为根本要务，妥善处理汉越两者的关系，在相当长的历史时期保持了相对和平稳定的局面，为汉朝也为岭南地区的繁荣做出了自己的贡献。