政府债务问题是一个具有国际普遍意义的政策和学术课题。对主权抑或地方政府债务问题的研究讨论在发达国家和发展中国家学术界里都是常见的。在大陆政府债务发展历程中，地方政府融资平台和隐性债务占据着尤为重要的位置，也吸引了诸多国内外研究者的关注。
今年是大陆1994年分税制改革的三十周年，也是北京大学国家发展研究院和中国经济研究中心成立的三十周年。这是一个重新思考央地财税关系和国家制度建设的重要时刻。我们将基于相关学术研究，从地方债与企业账款、市场纪律、司法改革、财政金融政策、绿色低碳转型等多个视角，来分析防范化解地方债务风险和建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制的重难点和新思路，与各位同仁分享和探讨。
2023年12月的中央经济工作会议提出，要谋划新一轮财税体制改革，落实金融体制改革。运用一揽子方案全面清理地方政府存量债务，建立地方政府债务管理长效机制，将市场纪律与行政手段相结合打破隐性担保预期，将化债作为经济低碳绿色数字化转型的契机，或许可以成为重新梳理央地财税关系和有效管理地方政府债务风险的重要抓手。
这是地方债研讨系列的第二篇专栏文章，基于如下工作论文：
Hu, Jiayin, Wenwei Peng, and Yang Su. 2024.“Empowering through Courts: Court Capture and Municipal Financing in China.” Working paper. https://doi.org/10.2139/ssrn.4750742.
(CCER讨论稿链接：https://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/tlg1/535382.htm)
在上篇专栏中（需要在这里补充国发院公众号文章链接：防范化解地方债务风险中的企业账款拖欠问题），我们探讨了地方政府采购供应商企业尤其是民营上市企业在2017年后应收账款占比上升、现金流占比下降、股权质押融资增多的问题，表明地方政府在中央坚决遏制隐性债务增量的去杠杆政策下会向民营企业传导流动性压力，展示出化债作为系统性工程的复杂性和相关配套政策的重要性。
针对政府和国企拖欠民营中小企业账款的问题，解决方案之一是依托行政力量，例如由中央出台各项保障支付政策、提供专项资金支持和对拖欠账款的单位进行惩戒[1]。除此之外，还有一个解决思路是依托市场力量，这不仅仅是指应收账款质押融资相关的金融服务和市场建设，还包括司法制度作为市场经济基础设施所能发挥的作用。
法律体系对经济发展和金融市场影响的重要性已有国内外诸多文献论述。一个公正高效的司法体系不仅可以在账款拖欠问题发生后起到明确给付责任、帮助追讨欠款的作用，还可以通过事前的震慑来约束拖欠方的行为，降低他们拖欠账款的动机，起到“防患于未然”的作用。司法裁决的公平公正要求法院和法官不受相关利益方尤其是地方政府的干预影响。在涉及到公共部门欠款的事件中，一个相对独立的司法体系尤为重要。
在“Empowering through Courts: Court Capture and Municipal Financing in China (司法赋能：中国的法院俘获和市政融资)”这一工作论文中，我与香港中文大学助理教授苏阳、哈佛大学博士后彭文威一起探究了“去地方化”的司法改革对于降低城投公司优势地位、约束政府借贷的作用。我们发现当司法独立性增强后，城投公司在司法诉讼中的胜诉率降低了，有利于工程施工方和供应商追讨欠账。而另一方面，司法改革使得当地城投债净发行量下降，融资成本上升，地方政府通过城投平台举债的能力被削弱了，城投的支出和土地收储能力也都有所下降。
司法的“去地方化”：省以下法院检察院人财物统一管理体制改革
长期以来，大陆司法人员和地方法院、检察院经费按行政区域实行分级管理、分级负担的体制，不利于排除地方不当干预。在这样的体制下，司法活动容易受到地方保护主义干扰，在一定程度上影响了司法公正。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[2]，其中提出“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”
2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。[3]
按照中央关于重大改革要先行试点的要求,中央政法委在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、贵州、青海7个省市启动首批试点。在第一批试点的基础上,2015年5月,江苏、福建、重庆、内蒙古、宁夏等第二批11个试点省(区、市)全面启动。2016年1月,中央深改组第十九次会议决定在北京、天津等13个省(区、市)和新疆生产建设兵团适时推开司法体制改革试点，意味着改革试点将在全国普遍推开[4]。
我们聚焦于司法改革中“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”体制改革带来的影响。这一人财物省统管的司法改革有助于降低地方法院对地方政府的人事和财政依赖度，有助于地方法院独立公正行使审判权检察权，避免受到地方保护主义的干扰[5]。对于研究者来说，这一改革在不同省份和城市的实施时间存在先后差异，因而为因果识别提供了交错双重差分（staggered DID）的检验环境。
涉及城投公司的司法纠纷大多与工程欠款相关
为了探究这一司法改革对地方城投拖欠账款和外部融资能力的影响，我们整合了司法裁决（来自最高法裁判文书网）、城投债（来自万得数据库）和增值税发票等多项数据。我们首先整理了截至2023年底地方城投公司发行的所有城投债券数据，这是衡量地方政府市政融资能力的最为公开可得的数据。以此为基准，我们列出了全部发债城投名单，下载了对应的公司财务报表信息。
我们再根据这一发债城投名单，从裁判文书网中检索出所有涉及这些城投企业的法院裁判文书。我们尤其关注城投公司拖欠账款的相关案件。当然，考虑到司法诉讼的难度和成本，这一数据在刻画城投公司拖欠账款问题方面仍然是不完备的，但可能已经是公开数据中所能获取的最好样本之一。最后，我们将地方城投公司名单与增值税发票数据相匹配来分析城投公司的支出变化，这一增值税发票数据样本涵盖了2016年至2023年期间849家承包商和供应商（不包括商超、酒店或餐馆）的全部增值税发票，用于分析地方城投与这些承包商和供应商的合同价格和开支情况。
值得一提的是，在3201家地方城投公司中，有2144家能匹配上至少一项法院裁决（不论是原告还是被告），也即有将近七成的地方城投都牵涉司法纠纷。平均来说，这些城投公司所涉及的裁判文书有33份，远高于非城投企业的平均值。在样本期内，地方城投企业作为原告时的平均胜诉率为0.59，作为被告时的平均胜诉率为0.55。此外，有1475家发债城投能与至少一项增值税发票相匹配，意味着这些发票数据中的承包商和供应商与接近一半的发债城投有业务上的交集。
城投公司作为被告的案件大多是与拖欠工程账款相关的。案件原告一般为承包方公司，提出的诉讼依据集中在发包方城投拖欠工程款（例如“仅支付了部分款项”、“至今未付”、“拒绝支付”、“应当向原告支付上述款项”、“未按约定按时支付”、“尚欠工程款”、“付款迟延”等）和拖欠保证金方面。案件被告一般为发包方城投公司，其抗辩理由包括承包方工期延误（例如“延误工期”、“造成相关经济损失”等）、施工存在非法转包/违法分包因而合同无效、出现质量问题（例如“质量问题”、“质量缺陷”、“不合格工程”、“质量事故”等）。最高人民法院在关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释[6]中对这些问题都有涉及，例如当施工合同无效但工程竣工验收合格时，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，法院应予以支持。
司法改革后，城投公司胜诉率降低，有利于施工方追讨欠款
在涉及政府、国企和城投公司的司法裁决中，不仅存在着偏好本地公司、歧视外地公司的地方保护主义，还存在着偏好地方政府及相关企业、歧视民营企业的现象。以地方法院人财物统管为代表的司法改革则有利于削弱地方保护主义，尤其是缓解地方政府干预司法的“法院俘获（court capture）”现象。
我们的实证分析表明，这一人财物省统管的司法改革显著降低了地方法院对地方城投企业的偏向。司法改革后，当地城投企业相对外地原告的胜诉率下降了16.2个百分点，相对本地原告的胜诉率下降了10.0个百分点。司法改革对外地原告的影响大于对本地原告的影响，很可能是因为改革前外地企业遭受了额外的地方保护主义偏见。我们还发现，地方城投胜诉率的下降幅度在标的金额更高的案件中更大。司法改革有利于承包商和供应商向地方城投追讨欠款。
图1：司法改革后城投公司胜诉率下降
在因果识别上，我们利用不同城市司法改革推进进度的差异来做交错双重差分分析，并选取样本期间从未进行司法改革的城市作为对照组。结果表明，在一个城市进行司法改革前，该城市城投公司的胜诉率相对于那些从未实施司法改革的对照组城市的城投胜诉率而言并没有显著变化。只有在该城市进行改革后的年份，当地城投公司胜诉率相对于对照组才有了明显下降。这一变化不仅体现在城投公司作为原告且被本地法院受理的案件中，还体现在城投公司作为被告的案件中。
我们还进行了一系列安慰剂检验，用以说明司法改革通过增强当地法院相对于当地政府的独立性进而影响城投公司胜率的机制。例如，诉讼中的司法管辖权遵循“原告就被告”的规则，因此，被告（而非原告）所在城市是否实施司法改革才是影响诉讼胜率的重要因素。给定甲城实施了司法改革而乙城从未经历司法改革，甲城城投公司在乙城的司法诉讼胜率应当不会受到影响。与这一推论相一致，我们发现地方城投企业在面对外地被告时的胜诉率没有发生显著变化，这是因为此类案件通常由被告所在城市的法院处理。类似的，我们并未发现国家级和省级城投企业的胜诉率有显著变化，这是因为人财物统管改革是将省以下地方法院的人事权和财权收归省级政府，因此主要是削减了省以下地方政府对地方法院的掌控力度。
司法改革对城投企业胜诉率的影响有广度和强度两方面。在强度边际（intensive margin）上，给定同类型的诉讼案件，司法改革后法官偏袒城投企业的动机减弱，从而导致城投企业胜诉率降低。在广度边际（extensive margin）上，改革后的法院在裁决中更加公正，因此会对那些在改革前勉强败诉的城投企业对手方产生鼓励作用，使他们在改革后更有激励提起了对城投企业的诉讼。我们观察到，改革鼓励了规模较小、实力较弱的对手方对规模较大、实力较强的城投企业提起诉讼。“民告城投”难度的降低也是司法改革带来的进步之一。
司法改革的再分配效应：城投公司债权人利益相对受损，城投融资能力减弱
司法独立性的增强对地方政府通过城投平台在金融市场上的融资有什么影响呢？从理论上来看，一个公正独立的司法体系有利于增强对债权人的保护，例如减少地方政府对司法判决的干预、降低地方法院对地方城投的偏袒、避免城投公司的策略性违约等，从而让投资者更愿意购买城投公司的债券，增强城投公司的外部融资能力。
然而，缓解司法俘获对城投借贷能力的影响可能并不如理论预测那样直接，特别是有多个对手方（如债券债权人和承包商）与城投公司打交道时。我们注意到城投债尚未出现实质违约情况，司法改革对债权人的直接影响相对较小。城投公司案件涉及的另一方主要是工程施工方和供应商。
因此，司法改革下城投胜诉率的降低，意味着在给定城投公司总现金流的情况下，工程施工方和供应商更有可能追回欠款，而未来城投债债权方所能获得的资金降低了。这会导致投资者对城投债的需求减少或者更加谨慎，城投企业的事前借贷能力下降。与上述分析一致，我们发现在实施了司法改革的城市，其城投债的净发行量显著下降，下降幅度达到15%。城投债的平均收益率也逐步上升，表明城投公司的外部融资成本也增加了。
图2：司法改革后，城投债发行下降，利率升高
我们进一步利用城投企业的财务报表数据，发现司法改革后城投企业的总资产下降了9.3%，平均借款利率也上升了0.29%。然而，与其他信贷来源不同，商业信用（以应付账款与商品销售成本之比衡量）增加了2.4%。商业信用的增加可能是城投企业面临更严格的融资约束的影响，导致拖欠账款的情况变得更加严重。这近一步体现出在地方政府整体资金流不变的情况下，司法改革带来的再分配效果：正在追讨欠款的承包商从中受益更多，而金融债权人和尚未打官司的承包商的相对地位下降了。当然，也有可能是更公平的法治环境使城投平台的供应商和承包商更愿意提供商业信用。
尽管城投债尚未出现任何违约情况，但近年来城投企业在一些非标债务（如信托产品）上发生了违约。通过计算有过非标违约的城投企业的比例，我们发现司法改革后这一违约率上升了约2.0%，而违约率的均值为2.7%，表明这一上升幅度是非常大的。地方城投融资能力的收紧也对其自身运营和公共事务职能也产生了影响。司法改革后，城投企业的支出大幅下降。此外，城市层面的年度住宅土地供应量也减少了。这意味着借款能力和支出的减少削弱了城投在土地收储方面所发挥的主要作用。
司法改革在保障局限和政府拖欠账款问题的复杂性
在发展中国家和欧陆法系国家，司法机构的政治俘获现象较为普遍（Glaeser and Shleifer，2002[7]；Porta et. al.，2008[8]）。因此，我们的发现对于其他存在法院俘获和公共债务问题的发展中国家来说有着普遍意义。虽然独立的司法机构可以通过阻止政府策略性违约来维护债权人的利益，但我们的实证分析表明，当涉及包括承包商和债券债权人在内的多个债权人时，情况会更加复杂。司法的“去地方化“起到了限制地方通过城投债融资的作用。
值得指出的是，仍然有大量地方法院处在地方政府的重要影响之下。例如，四川省成都市武侯区人民法院的范丽思在《省级统管后法院经费保障机制再造》[9]一文中整理了1535家基层法院2019年和2020年预决算数据，发现已完成改革的741家法院中，仍然有249家还在依赖同级财政的经费供给；在这249家法院中，同级财政经费供给量在经费收入中的平均占比为43.22%。这表明“去地方化”的司法人财物统管改革仍然任重道远。
此外，我们只能从裁判文书中看到司法判决结果，而无法看到执行结果。地方城投是否按司法判决支付账款、是否继续拖延支付，是个未知数[10]。从判决到执行到回款，每一个环节都有可能成为卡点堵点。而对于企业来说，现金流就是生命。追讨账款之路漫漫，每一天的拖延，都有可能导致企业难以为继。企业自身也有供应商、员工等。如果流动性紧缺的问题一环环向下传导，那么最终承担压力和损失的，就是风险承担能力最弱的小微企业和个体。这对经济发展的韧性、消费内需的提振、就业民生的保障，都是十分不利的。
更重要的是，仅仅依靠司法改革是不够的。政府、城投、国企等公共部门拖欠账款问题，是自身意愿问题、能力问题，更是政治问题、经济问题、民生问题。地方财政收入和支出责任的不匹配、地方官员晋升和腐败动机下的举债建设、预算之外隐性债务的大量积累、正规市政债市场的有限容量、疫情等冲击之下防疫救灾支出的增长、房地产市场下行导致的土地出让收入锐减、银行和金融机构的“城投信仰”和市场纪律缺位、司法制度的不完善和相对弱势地位、中央化债防范道德风险坚持“不救助”原则下对宽松货币政策的谨慎克制，种种因素的共同作用都在塑造当前的形势。
如何促进企业款项的及时支付，是个系统工程。适度的账期管理有助于降低工程施工中的道德风险和质量问题，而在工程验收之后的账款拖延则反映出相关方面支付能力或意愿的欠缺。一系列相关政策法规的出台也反映出党中央国务院对中小民营企业发展中急迫问题的高度关心重视。期待未来的政策从增强政府、国企、大型企业及时支付款项的能力和意愿入手，从拖欠账款的源头入手，并完善司法、监管、信息披露等配套措施，用大刀阔斧的方式解开政府与企业之间、企业与企业之间的“三角债”“连环套”。
[1] 近期的例子包括2024年4月18日，工信部公开征求对《保障中小企业款项支付条例（修订草案征求意见稿）》的意见，这是对2020年7月1日国务院常务会议通过的《保障中小企业款项支付条例（草案）》的延续和深化，进一步明确了地方政府的责任、强化了监督和惩处机制、加强了大企业的披露要求、完善了投诉和救济机制，目的都是为了优化营商环境、维护中小企业的合法权益。https://www.miit.gov.cn/gzcy/yjzj/art/2024/art_2ad343c9dd6349aa871f7cc881882ab0.html
[2] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），新华社，https://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。
[3] 中央司改办负责人就司法体制改革试点工作答问，2014年6月15日，新华社，https://www.gov.cn/xinwen/2014-06/15/content_2701248.htm。
[4] 法制日报，2016年8月1日，“司法体制改革工作全面推开”， https://www.spp.gov.cn/zdgz/201608/t20160801_160683.shtml
[5] 新华社，2015年7月6日，“‘去地方化’为司法公正保驾护航——聚焦省以下法院检察院人财物统管制度改革”，https://www.gov.cn/xinwen/2015-07/26/content_2902804.htm。
[6] 最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》，2004年10月，http://gongbao.court.gov.cn/Details/263f11512fa296b75953a66ad69e38.html。最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》，2018年10月，http://gongbao.court.gov.cn/Details/6b4b7633fc2aac95bccf5e58516ab7.html
[7] Glaeser, Edward L., and Andrei Shleifer. 2002. “Legal Origins.” The Quarterly Journal of Economics 117 (4): 1193–1229. https://doi.org/10.1162/003355302320935016.
[8] La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer. 2008. “The Economic Consequences of Legal Origins.” Journal of Economic Literature 46 (2): 285–332. https://doi.org/10.1257/jel.46.2.285.
[9] 范丽思. (2021). 省级统管后法院经费保障机制再造. 人民司法, 000(022), P.72-78,105. https://www.pkulaw.com/qikan/01e0de5628b38873d16ff36571066843bdfb.html
[10] 2019年4月，工信部上线了违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台，并于随后出台了《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》。然而，外部研究者无法获取这一数据进行分析。
胡佳胤，北京大学国家发展研究院助理教授、北京大学中国经济研究中心研究员、数字金融研究中心研究员。胡老师的主要研究领域是银行、公司金融和金融科技。