政府債務問題是一個具有國際普遍意義的政策和學術課題。對主權抑或地方政府債務問題的研究讨論在發達國家和開發中國家學術界裡都是常見的。在大陸政府債務發展曆程中，地方政府融資平台和隐性債務占據着尤為重要的位置，也吸引了諸多國内外研究者的關注。
今年是大陸1994年分稅制改革的三十周年，也是北京大學國家發展研究院和中國經濟研究中心成立的三十周年。這是一個重新思考央地财稅關系和國家制度建設的重要時刻。我們将基于相關學術研究，從地方債與企業賬款、市場紀律、司法改革、财政金融政策、綠色低碳轉型等多個視角，來分析防範化解地方債務風險和建立同高品質發展相适應的政府債務管理機制的重難點和新思路，與各位同仁分享和探讨。
2023年12月的中央經濟工作會議提出，要謀劃新一輪财稅體制改革，落實金融體制改革。運用一攬子方案全面清理地方政府存量債務，建立地方政府債務管理長效機制，将市場紀律與行政手段相結合打破隐性擔保預期，将化債作為經濟低碳綠色數字化轉型的契機，或許可以成為重新梳理央地财稅關系和有效管理地方政府債務風險的重要抓手。
這是地方債研讨系列的第二篇專欄文章，基于如下工作論文：
Hu, Jiayin, Wenwei Peng, and Yang Su. 2024.“Empowering through Courts: Court Capture and Municipal Financing in China.” Working paper. https://doi.org/10.2139/ssrn.4750742.
(CCER讨論稿連結：https://www.nsd.pku.edu.cn/cbw/tlg1/535382.htm)
在上篇專欄中（需要在這裡補充國發院公衆号文章連結：防範化解地方債務風險中的企業賬款拖欠問題），我們探讨了地方政府采購供應商企業尤其是民營上市企業在2017年後應收賬款占比上升、現金流占比下降、股權質押融資增多的問題，表明地方政府在中央堅決遏制隐性債務增量的去杠杆政策下會向民營企業傳導流動性壓力，展示出化債作為系統性工程的複雜性和相關配套政策的重要性。
針對政府和國企拖欠民營中小企業賬款的問題，解決方案之一是依托行政力量，例如由中央出台各項保障支付政策、提供專項資金支援和對拖欠賬款的機關進行懲戒[1]。除此之外，還有一個解決思路是依托市場力量，這不僅僅是指應收賬款質押融資相關的金融服務和市場建設，還包括司法制度作為市場經濟基礎設施所能發揮的作用。
法律體系對經濟發展和金融市場影響的重要性已有國内外諸多文獻論述。一個公正高效的司法體系不僅可以在賬款拖欠問題發生後起到明确給付責任、幫助追讨欠款的作用，還可以通過事前的震懾來限制拖欠方的行為，降低他們拖欠賬款的動機，起到“防患于未然”的作用。司法裁決的公平公正要求法院和法官不受相關利益方尤其是地方政府的幹預影響。在涉及到公共部門欠款的事件中，一個相對獨立的司法體系尤為重要。
在“Empowering through Courts: Court Capture and Municipal Financing in China (司法賦能：中國的法院俘獲和市政融資)”這一工作論文中，我與香港中文大學助理教授蘇陽、哈佛大學博士後彭文威一起探究了“去地方化”的司法改革對于降低城投公司優勢地位、限制政府借貸的作用。我們發現當司法獨立性增強後，城投公司在司法訴訟中的勝訴率降低了，有利于工程施工方和供應商追讨欠賬。而另一方面，司法改革使得當地城投債淨發行量下降，融資成本上升，地方政府通過城投平台舉債的能力被削弱了，城投的支出和土地收儲能力也都有所下降。
司法的“去地方化”：省以下法院檢察院人财物統一管理體制改革
長期以來，大陸司法人員和地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，不利于排除地方不當幹預。在這樣的體制下，司法活動容易受到地方保護主義幹擾，在一定程度上影響了司法公正。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》[2]，其中提出“確定依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人财物統一管理，探索建立與行政區劃适當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正确實施。”
2014年6月，中央全面深化改革上司小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若幹問題的架構意見》明确了試點地區省級統管的改革路徑。對人的統一管理，主要是建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程式任免的機制。對财物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府财政部門統一管理機制。[3]
按照中央關于重大改革要先行試點的要求,中央政法委在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、貴州、青海7個省市啟動首批試點。在第一批試點的基礎上,2015年5月,江蘇、福建、重慶、内蒙古、甯夏等第二批11個試點省(區、市)全面啟動。2016年1月,中央深改組第十九次會議決定在北京、天津等13個省(區、市)和新疆生産建設兵團适時推開司法體制改革試點，意味着改革試點将在全國普遍推開[4]。
我們聚焦于司法改革中“省以下地方法院、檢察院人财物統一管理”體制改革帶來的影響。這一人财物省統管的司法改革有助于降低地方法院對地方政府的人事和财政依賴度，有助于地方法院獨立公正行使審判權檢察權，避免受到地方保護主義的幹擾[5]。對于研究者來說，這一改革在不同省份和城市的實施時間存在先後差異，因而為因果識别提供了交錯雙重差分（staggered DID）的檢驗環境。
涉及城投公司的司法糾紛大多與工程欠款相關
為了探究這一司法改革對地方城投拖欠賬款和外部融資能力的影響，我們整合了司法裁決（來自最高法裁判文書網）、城投債（來自萬得資料庫）和增值稅發票等多項資料。我們首先整理了截至2023年底地方城投公司發行的所有城投債券資料，這是衡量地方政府市政融資能力的最為公開可得的資料。以此為基準，我們列出了全部發債城投名單，下載下傳了對應的公司财務報表資訊。
我們再根據這一發債城投名單，從裁判文書網中檢索出所有涉及這些城投企業的法院裁判文書。我們尤其關注城投公司拖欠賬款的相關案件。當然，考慮到司法訴訟的難度和成本，這一資料在刻畫城投公司拖欠賬款問題方面仍然是不完備的，但可能已經是公開資料中所能擷取的最好樣本之一。最後，我們将地方城投公司名單與增值稅發票資料相比對來分析城投公司的支出變化，這一增值稅發票資料樣本涵蓋了2016年至2023年期間849家承包商和供應商（不包括商超、酒店或餐館）的全部增值稅發票，用于分析地方城投與這些承包商和供應商的合同價格和開支情況。
值得一提的是，在3201家地方城投公司中，有2144家能比對上至少一項法院裁決（不論是原告還是被告），也即有将近七成的地方城投都牽涉司法糾紛。平均來說，這些城投公司所涉及的裁判文書有33份，遠高于非城投企業的平均值。在樣本期内，地方城投企業作為原告時的平均勝訴率為0.59，作為被告時的平均勝訴率為0.55。此外，有1475家發債城投能與至少一項增值稅發票相比對，意味着這些發票資料中的承包商和供應商與接近一半的發債城投有業務上的交集。
城投公司作為被告的案件大多是與拖欠工程賬款相關的。案件原告一般為承包方公司，提出的訴訟依據集中在發包方城投拖欠工程款（例如“僅支付了部分款項”、“至今未付”、“拒絕支付”、“應當向原告支付上述款項”、“未按約定按時支付”、“尚欠工程款”、“付款遲延”等）和拖欠保證金方面。案件被告一般為發包方城投公司，其抗辯理由包括承包方工期延誤（例如“延誤工期”、“造成相關經濟損失”等）、施工存在非法轉包/違法分包因而合同無效、出現品質問題（例如“品質問題”、“品質缺陷”、“不合格工程”、“品質事故”等）。最高人民法院在關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的解釋[6]中對這些問題都有涉及，例如當施工合同無效但工程竣工驗收合格時，承包人請求參照合同約定支付工程價款的，法院應予以支援。
司法改革後，城投公司勝訴率降低，有利于施工方追讨欠款
在涉及政府、國企和城投公司的司法裁決中，不僅存在着偏好本地公司、歧視外地公司的地方保護主義，還存在着偏好地方政府及相關企業、歧視民營企業的現象。以地方法院人财物統管為代表的司法改革則有利于削弱地方保護主義，尤其是緩解地方政府幹預司法的“法院俘獲（court capture）”現象。
我們的實證分析表明，這一人财物省統管的司法改革顯著降低了地方法院對地方城投企業的偏向。司法改革後，當地城投企業相對外地原告的勝訴率下降了16.2個百分點，相對本地原告的勝訴率下降了10.0個百分點。司法改革對外地原告的影響大于對本地原告的影響，很可能是因為改革前外地企業遭受了額外的地方保護主義偏見。我們還發現，地方城投勝訴率的下降幅度在标的金額更高的案件中更大。司法改革有利于承包商和供應商向地方城投追讨欠款。
圖1：司法改革後城投公司勝訴率下降
在因果識别上，我們利用不同城市司法改革推進進度的差異來做交錯雙重差分分析，并選取樣本期間從未進行司法改革的城市作為對照組。結果表明，在一個城市進行司法改革前，該城市城投公司的勝訴率相對于那些從未實施司法改革的對照組城市的城投勝訴率而言并沒有顯著變化。隻有在該城市進行改革後的年份，當地城投公司勝訴率相對于對照組才有了明顯下降。這一變化不僅展現在城投公司作為原告且被本地法院受理的案件中，還展現在城投公司作為被告的案件中。
我們還進行了一系列安慰劑檢驗，用以說明司法改革通過增強當地法院相對于當地政府的獨立性進而影響城投公司勝率的機制。例如，訴訟中的司法管轄權遵循“原告就被告”的規則，是以，被告（而非原告）所在城市是否實施司法改革才是影響訴訟勝率的重要因素。給定甲城實施了司法改革而乙城從未經曆司法改革，甲城城投公司在乙城的司法訴訟勝率應當不會受到影響。與這一推論相一緻，我們發現地方城投企業在面對外地被告時的勝訴率沒有發生顯著變化，這是因為此類案件通常由被告所在城市的法院處理。類似的，我們并未發現國家級和省級城投企業的勝訴率有顯著變化，這是因為人财物統管改革是将省以下地方法院的人事權和财權收歸省級政府，是以主要是削減了省以下地方政府對地方法院的掌控力度。
司法改革對城投企業勝訴率的影響有廣度和強度兩方面。在強度邊際（intensive margin）上，給定同類型的訴訟案件，司法改革後法官偏袒城投企業的動機減弱，進而導緻城投企業勝訴率降低。在廣度邊際（extensive margin）上，改革後的法院在裁決中更加公正，是以會對那些在改革前勉強敗訴的城投企業對手方産生鼓勵作用，使他們在改革後更有激勵提起了對城投企業的訴訟。我們觀察到，改革鼓勵了規模較小、實力較弱的對手方對規模較大、實力較強的城投企業提起訴訟。“民告城投”難度的降低也是司法改革帶來的進步之一。
司法改革的再配置設定效應：城投公司債權人利益相對受損，城投融資能力減弱
司法獨立性的增強對地方政府通過城投平台在金融市場上的融資有什麼影響呢？從理論上來看，一個公正獨立的司法體系有利于增強對債權人的保護，例如減少地方政府對司法判決的幹預、降低地方法院對地方城投的偏袒、避免城投公司的政策性違約等，進而讓投資者更願意購買城投公司的債券，增強城投公司的外部融資能力。
然而，緩解司法俘獲對城投借貸能力的影響可能并不如理論預測那樣直接，特别是有多個對手方（如債券債權人和承包商）與城投公司打交道時。我們注意到城投債尚未出現實質違約情況，司法改革對債權人的直接影響相對較小。城投公司案件涉及的另一方主要是工程施工方和供應商。
是以，司法改革下城投勝訴率的降低，意味着在給定城投公司總現金流的情況下，工程施工方和供應商更有可能追回欠款，而未來城投債債權方所能獲得的資金降低了。這會導緻投資者對城投債的需求減少或者更加謹慎，城投企業的事前借貸能力下降。與上述分析一緻，我們發現在實施了司法改革的城市，其城投債的淨發行量顯著下降，下降幅度達到15%。城投債的平均收益率也逐漸上升，表明城投公司的外部融資成本也增加了。
圖2：司法改革後，城投債發行下降，利率升高
我們進一步利用城投企業的财務報表資料，發現司法改革後城投企業的總資産下降了9.3%，平均借款利率也上升了0.29%。然而，與其他信貸來源不同，商業信用（以應付賬款與商品銷售成本之比衡量）增加了2.4%。商業信用的增加可能是城投企業面臨更嚴格的融資限制的影響，導緻拖欠賬款的情況變得更加嚴重。這近一步展現出在地方政府整體資金流不變的情況下，司法改革帶來的再配置設定效果：正在追讨欠款的承包商從中受益更多，而金融債權人和尚未打官司的承包商的相對地位下降了。當然，也有可能是更公平的法治環境使城投平台的供應商和承包商更願意提供商業信用。
盡管城投債尚未出現任何違約情況，但近年來城投企業在一些非标債務（如信托産品）上發生了違約。通過計算有過非标違約的城投企業的比例，我們發現司法改革後這一違約率上升了約2.0%，而違約率的均值為2.7%，表明這一上升幅度是非常大的。地方城投融資能力的收緊也對其自身營運和公共事務職能也産生了影響。司法改革後，城投企業的支出大幅下降。此外，城市層面的年度住宅土地供應量也減少了。這意味着借款能力和支出的減少削弱了城投在土地收儲方面所發揮的主要作用。
司法改革在保障局限和政府拖欠賬款問題的複雜性
在開發中國家和歐陸法系國家，司法機構的政治俘獲現象較為普遍（Glaeser and Shleifer，2002[7]；Porta et. al.，2008[8]）。是以，我們的發現對于其他存在法院俘獲和公共債務問題的開發中國家來說有着普遍意義。雖然獨立的司法機構可以通過阻止政府政策性違約來維護債權人的利益，但我們的實證分析表明，當涉及包括承包商和債券債權人在内的多個債權人時，情況會更加複雜。司法的“去地方化“起到了限制地方通過城投債融資的作用。
值得指出的是，仍然有大量地方法院處在地方政府的重要影響之下。例如，四川省成都市武侯區人民法院的範麗思在《省級統管後法院經費保障機制再造》[9]一文中整理了1535家基層法院2019年和2020年預決算資料，發現已完成改革的741家法院中，仍然有249家還在依賴同級财政的經費供給；在這249家法院中，同級财政經費供給量在經費收入中的平均占比為43.22%。這表明“去地方化”的司法人财物統管改革仍然任重道遠。
此外，我們隻能從裁判文書中看到司法判決結果，而無法看到執行結果。地方城投是否按司法判決支付賬款、是否繼續拖延支付，是個未知數[10]。從判決到執行到回款，每一個環節都有可能成為卡點堵點。而對于企業來說，現金流就是生命。追讨賬款之路漫漫，每一天的拖延，都有可能導緻企業難以為繼。企業自身也有供應商、員工等。如果流動性緊缺的問題一環環向下傳導，那麼最終承擔壓力和損失的，就是風險承擔能力最弱的小微企業和個體。這對經濟發展的韌性、消費内需的提振、就業民生的保障，都是十分不利的。
更重要的是，僅僅依靠司法改革是不夠的。政府、城投、國企等公共部門拖欠賬款問題，是自身意願問題、能力問題，更是政治問題、經濟問題、民生問題。地方财政收入和支出責任的不比對、地方官員晉升和腐敗動機下的舉債建設、預算之外隐性債務的大量積累、正規市政債市場的有限容量、疫情等沖擊之下防疫救災支出的增長、房地産市場下行導緻的土地出讓收入銳減、銀行和金融機構的“城投信仰”和市場紀律缺位、司法制度的不完善和相對弱勢地位、中央化債防範道德風險堅持“不救助”原則下對寬松貨币政策的謹慎克制，種種因素的共同作用都在塑造目前的形勢。
如何促進企業款項的及時支付，是個系統工程。适度的賬期管理有助于降低工程施工中的道德風險和品質問題，而在工程驗收之後的賬款拖延則反映出相關方面支付能力或意願的欠缺。一系列相關政策法規的出台也反映出黨中央國務院對中小民營企業發展中急迫問題的高度關心重視。期待未來的政策從增強政府、國企、大型企業及時支付款項的能力和意願入手，從拖欠賬款的源頭入手，并完善司法、監管、資訊披露等配套措施，用大刀闊斧的方式解開政府與企業之間、企業與企業之間的“三角債”“連環套”。
[1] 近期的例子包括2024年4月18日，工信部公開征求對《保障中小企業款項支付條例（修訂草案征求意見稿）》的意見，這是對2020年7月1日國務院常務會議通過的《保障中小企業款項支付條例（草案）》的延續和深化，進一步明确了地方政府的責任、強化了監督和懲處機制、加強了大企業的披露要求、完善了投訴和救濟機制，目的都是為了優化營商環境、維護中小企業的合法權益。https://www.miit.gov.cn/gzcy/yjzj/art/2024/art_2ad343c9dd6349aa871f7cc881882ab0.html
[2] 中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定（2013年11月12日中國共産黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過），新華社，https://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。
[3] 中央司改辦負責人就司法體制改革試點工作答問，2014年6月15日，新華社，https://www.gov.cn/xinwen/2014-06/15/content_2701248.htm。
[4] 法制日報，2016年8月1日，“司法體制改革工作全面推開”， https://www.spp.gov.cn/zdgz/201608/t20160801_160683.shtml
[5] 新華社，2015年7月6日，“‘去地方化’為司法公正保駕護航——聚焦省以下法院檢察院人财物統管制度改革”，https://www.gov.cn/xinwen/2015-07/26/content_2902804.htm。
[6] 最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的解釋（二）》，2004年10月，http://gongbao.court.gov.cn/Details/263f11512fa296b75953a66ad69e38.html。最高人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的解釋（二）》，2018年10月，http://gongbao.court.gov.cn/Details/6b4b7633fc2aac95bccf5e58516ab7.html
[7] Glaeser, Edward L., and Andrei Shleifer. 2002. “Legal Origins.” The Quarterly Journal of Economics 117 (4): 1193–1229. https://doi.org/10.1162/003355302320935016.
[8] La Porta, Rafael, Florencio Lopez-de-Silanes, and Andrei Shleifer. 2008. “The Economic Consequences of Legal Origins.” Journal of Economic Literature 46 (2): 285–332. https://doi.org/10.1257/jel.46.2.285.
[9] 範麗思. (2021). 省級統管後法院經費保障機制再造. 人民司法, 000(022), P.72-78,105. https://www.pkulaw.com/qikan/01e0de5628b38873d16ff36571066843bdfb.html
[10] 2019年4月，工信部上線了違約拖欠中小企業款項登記（投訴）平台，并于随後出台了《及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿）》。然而，外部研究者無法擷取這一資料進行分析。
胡佳胤，北京大學國家發展研究院助理教授、北京大學中國經濟研究中心研究員、數字金融研究中心研究員。胡老師的主要研究領域是銀行、公司金融和金融科技。