趙岑、趙光毅：保險業應積極參與養老金市場化改革｜保險創新專題

文/清華大學五道口金融學院黨委副書記、副院長、清華大學國家金融研究院中國保險與養老金研究中心主任趙岑、中國保險監督管理委員會國際部外事處處長趙光毅

養老金制度在社會保障中占有重要地位，以保險為代表的市場化機構積極參與養老金制度的頂層設計，成為推動養老金體系建設的重要力量，本文建議從市場化角度推進養老金制度改革，建構理想型養老金體系。

完善的社會保障是人民群衆的“安全網”、社會運作的“穩定器”和收入配置設定的“調節器”，可以優化資源配置、促進社會公平和保障國家長治久安，能夠為供給側結構性改革提供重要支撐。養老金制度在社會保障中占有重要地位，承載着國民安度晚年的重大使命。中國老齡化壓力沉重，經濟增長經曆換檔期，“未富先老”“漸富快老”的沖突日益突出。養老金結構不平衡，社會基本保險“一家獨大”的問題已成為社會共識，養老金制度改革迫在眉睫，體系重建任重道遠。養老金制度改革程序的推進、社會養老保險降費等重大改革措施的出台，為市場化養老保障提供了難得的政策機遇，向以保險業為代表的市場化機構伸出了橄榄枝。

以保險為代表的市場化機制是推動養老金體系建設的重要力量

由于社會保障制度發展的曆史原因，中國以公共機構為主提供養老等社會保障服務的思想始終占據主導地位，市場化養老保障在養老金制度層面的聲音相對微弱。而從國際主流理論與實踐看，市場化機構在養老金體系中發揮着不可替代的作用。1994年和2005年世界銀行先後提出兩個養老保障架構，都将市場化養老保障作為重要組成部分。近年來歐洲、拉美、澳洲等世界範圍内掀起的養老金改革浪潮，普遍将市場化養老保障定位為與社會保險相輔相成的骨幹力量。傳統提供商業養老服務的保險業是市場化養老保障的主力軍。若養老金制度沒有良好的頂層設計，難以發揮市場化養老保障的重要作用，難以有效促進養老金市場的全面健康發展。以保險為代表的市場化機制積極參與養老金制度的頂層設計，成為推動養老金體系建設的重要力量，能夠充分挖掘市場機構的作用空間，發揮市場機制的獨特優勢，為全體群眾“老有所養”貢獻智慧。

市場化養老金制度有助于促進社會公平與效率的綜合平衡

十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，要建立“更加公平、更可持續”的社會保障制度，為養老金制度改革指明了方向。按此要求，以保險為代表的市場機制投身養老金制度建設，可以将“公平與效率的綜合平衡”作為基本視角。公平與效率的關系并非養老保障的全部内容，但可以最大限度地凸顯市場化保障的機制優勢。對于市場化機制來講，公平與效率的綜合平衡既是世界觀，也是方法論，可将其作為标尺探究養老金制度原理并形成融會貫通的體系建議。

在養老金體系中，以現收現付為主要形式的社會統籌部分通常由政府負責，由公共機構提供基本養老金。這部分養老金的繳費通常采用強制方式，覆寫老年生活的最基本費用，具有很強的再配置設定性質。商業養老保險、職業養老金、個人養老金等市場化養老保障，則通常在政府立法和監管下，由市場化機構提供多樣化産品，并在國際主流模式中成為老年生活重要的、甚至是主要的收入來源。與公共機構提供的基本養老金相比，這部分養老金能夠降低成本、提高收益，突出了市場機制的效率優勢，是以從公平與效率的關系入手來研究養老金體系的制度架構，可以在養老金領域厘清政府和市場的關系邊界，闡釋市場機制對于養老資源配置發揮基礎性作用的具體方式。

堅持公平與效率的綜合平衡也有助于發揮市場機制，提升公平與效率總體水準。在公平方面，市場化養老金通常由養老金受益人為自己的老年時期積累基金，不存在代際轉移，增強了不同代際人群風險承擔的公平性。市場化養老金的繳費通常與養老收益關聯，具有激勵相容的特征，有利于促進同代人之間養老風險分擔的公平性。市場機構強大的服務能力可以更快更好地提供養老保障服務，有利于降低社會人群之間養老保障水準的差異性。在效率方面，市場機制既可以提高養老金制度的成本效率，改善養老金制度下繳費率與替代率之間的比率關系，也可以通過長期資金的投資積累，為提高養老金制度的可持續性做出貢獻。完善的市場機制可以使全體群眾更加便捷、高效和低廉地享受養老保障服務，為中國應對人口老齡化的“銀色浪潮”提供有力的制度支撐。而且，養老金體系第三支柱的市場化效率優勢把養老金市場的蛋糕做大，提高總體福利水準，可以為養老金的統籌配置設定提供更大的回旋空間，是以，效率與公平之間的彼此促進，也是養老金制度設計時不能忽視的重要因素。

壯大商業養老保險，彌補養老金體系第三支柱，其宏觀效應不可小觑。養老金範圍的覆寫廣度、養老金數量的充足程度也與收入配置設定息息相關，對于防止老年貧困意義重大。同時，養老金繳費是企業人力資源成本的重要組成部分，而企業負擔的大小則關系到競争力的高低和整體經濟的活力，商業保險是企業年金的有效補充，能有助于減輕企業負擔和釋放微觀經濟體的活力。另外，市場化養老基金是資本市場主要的機構投資者之一，對于提高資金積累水準、強化投資效率、促進資本市場發展具有積極意義。作為一項重要的制度性基礎設施，養老金制度具有顯著的溢出效應，從公平和效率的關系入手，可以較為清楚地了解養老金制度的宏觀影響。

以市場化推動養老金體系理想型制度建設

從市場化角度推進養老金制度改革可能存在兩條道路：一條是以改進型制度作為目标。所謂改進型制度，是指在梳理養老金制度現有狀況的基礎上，對養老金體系的具體政策措施提出改進性建議。這個思路的優點是對具體問題能夠提出針對性的解決措施，操作性較好，是相關研究較多采取的辦法。改進型的問題是缺少客觀标準的支援，政策建議的主觀性較大，既無法判斷改革建議的優劣，也難以确定改革措施的定量标準，而且容易受到利益群體的影響而面臨獨立性的诘問。這也是在缺少理想型模式作為參照時，養老改革意見衆說紛纭，甚至嚴重分歧的重要原因之一。另一條道路是理想型制度。理想型制度是在總結國際模式和中國國情的基礎上，以客觀評價名額體系為依據，以精算平衡為基礎，通過定量測試選擇最優化的養老金制度。與改進型相比，理想型不依賴主觀意願，摒除利益色彩，将客觀性和獨立性奉為原則。這符合市場化養老機制的基本立場，應成為推進養老金制度改革的中心目标。

理想型養老金制度具有四個特點：一是與國際趨勢接軌。理想型制度借鑒國際通行模式，有助于促進國際成熟保險模式與中國國情的有機融合，促進養老金制度的國際交流。二是确立養老金體系建設的客觀評價标準。理想型以最優養老金制度為目标，超越部門利益，秉承終極情懷，賦予養老金改革以理想價值，為養老金制度選擇确立客觀基準，為改革措施提供評價标尺。三是立足于養老金精算平衡。理想型制度以精算技術為基礎，在給定年限的總需求條件下，測算不同供給結構的可持續性，并通過公平和效率評價名額體系進行校驗，确定最優的養老金制度。四是着眼于養老金制度的宏觀結構。理想型制度意在建構養老金總體結構，主要解決包括養老金制度的總體替代率、若幹層次的養老金結構、各層次之間的比例關系、市場化機制在各層次的具體職能和作用方式等待驗證的若幹問題。

理想型養老金制度的研究已在中國市場化養老金領域開啟理論體系建設的嘗試。扭轉養老金結構的不平衡狀态，需要保險業在内的市場化養老機構在傳統社會保險主導的體系架構基礎上建構自成一家的學說體系，彌補養老金頂層設計中長期缺少系統性市場化意見的空白，對國家整體養老保障制度研究形成有力補充。理想型養老金制度應該成為市場化學說體系的總體綱領，成為以保險業為代表的市場化機構投身國家養老金制度建設的誓師宣言。

保險業在養老金制度改革中應發揮重要作用

從國際實踐看，保險業是養老金領域傳統的服務提供者，是推動養老金制度發展的基本力量之一，對保障國民養老發揮着不可或缺的重要作用。在養老風險保障、養老金管理、養老金融服務和以養老為目的的資産管理等方面，保險業都提供着廣泛而細緻的多元化服務。中國政府對商業保險在養老金領域的作用寄予了深厚期望。十八屆三中全會提出：“制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，建構多層次社會保障體系。”十八屆五中全會再次肯定“發展職業年金、企業年金和商業養老保險”。國務院《關于加快發展現代保險服務業的若幹意見》不但提出“适時開展個人稅收遞延型商業養老保險試點”，還要求“把商業保險建成社會保障體系的重要支柱”。保險業在養老金領域大有可為，對養老金制度改革的貢獻令人期待。

目前，保險機構已經廣泛地活躍在養老金市場，成為市場化養老保障的主要力量。比如，企業年金是中國職業養老金的一種主要形式。憑借專業實力、網點分布和業務經驗等方面的優勢，保險業作為受托人管理的企業年金資産份額占據全部市場佔有率的70％左右，作為投資管理人管理的資産基本份額近五年都接近40％，是企業年金市場上當之無愧的領頭羊。2015年4月，《國務院辦公廳關于印發機關事業機關職業年金辦法的通知》正式釋出，标志着職業年金制度的建立。職業年金的功能和模式與企業年金基本一緻，可以預期也将成為保險業大展身手的重要舞台。另外，面向個人和家庭的養老領域是保險業的傳統陣地，商業養老保險始終提供着豐富多樣的養老保障服務。2015年8月《基本養老保險基金投資管理辦法》出台，社會保險市場化運作啟動。與其他金融機構相比，保險業擁有最豐富的長期資金投資管理經驗，是社保基金天然的合作夥伴。在養老金領域的市場實踐為保險業積極參與養老金制度改革奠定了良好基礎，但保險業在養老金領域的影響力和對養老金制度改革的貢獻與其市場地位還不能比對。在養老金制度改革的重要曆史時期，保險業應發揮專長，凝聚智慧，發出市場化養老機制的代表性聲音，為中國養老金制度建設做出應有貢獻。

本文刊于《清華金融評論》2016年11月刊，編輯王蕾

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