地賣不動了，“土地财政”該怎麼維持？

經濟觀察報 記者 杜濤 一個縣的地方财政正在面臨窘境。

該縣财政人士介紹，2020年，該縣土地出讓金收入約為48億元，但今年估計完成20億元都很難，周圍類似縣區的情況也大緻相仿。

在該地區，土地出讓金收入金額要高于本級收入。受限于土地出讓金收入的下滑，該地的“三保”（保基本民生、保工資、保基層政府運轉）面臨挑戰，該财政人士預估，年底的财政缺口可能會達到10億-20億元。

财政部9月披露的一組資料顯示，地方土地财政正在面臨挑戰：今年8月，全國土地出讓收入5703億元，同比驟降17.5%，這是2020年2月以來最大的降幅。1-8月，地方政府性基金中的國有土地使用權出讓收入47110億元，同比增長12.1%，這一增速相比前7個月的18%明顯放緩。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進對經濟觀察報表示，地價下降和土地成交面積下降等因素，确實容易對土地收入帶來壓力。

來自土地出讓的收入是地方經濟增長的重要支撐。國際評級機構穆迪在10月釋出的一份報告中認為，近年來，逾40%的政府性基金收入（主要包括土地出讓收入）會用于地方基建項目。而房地産業放緩和土地出讓收入趨弱将會抑制地方政府的基建投資支出，也會削弱地方政府對城投公司等地方國企的支援，而地方國企是基建項目的主要投資方。

土地出讓金下滑是否意味着土地财政正在面臨新的變局？

賣地少了，“三保”面臨挑戰

上述縣級财政人士告訴記者，今年當地非稅收入總計約為12億元，其中純地收入為9億元（地方财政中，非稅收入一般包括罰沒收入和土地出讓金收入），按照這一進度，今年土地出讓收入達到20億元都很困難，而在2020年，當地土地出讓金收入約為48億元。

上述地區的土地出讓金包括兩個方面：一塊是直接賣地收入；另一塊是耕地名額的交易，一般是欠發達地區的名額和發達地區的名額交易，保持耕地紅線不能觸碰。該地區的耕地交易名額已經賣了不少，今年的名額很少了，省級土地發展集團已經沒有收購土地的名額。

“這個月15日還不知道能不能準時發下工資。”上述地方财政人士說，市裡現在在各個縣市之間拆東牆補西牆，讓富裕的縣區借錢給發不下來的縣區。

其預計，由于今年土地出讓收入太少，年底财政缺口可能達到10億-20億元，直接影響到三保。

該财政人員算了一筆賬：2021年，本級預計可用财力40億元，彙總支出需求50億元，财力缺口達10億元。從月度賬本來看，本級市剛性支出3億元，其中工資性支出每月約2億元，運轉、社保等總計約1億元。稅務部門每月收入大概2億元左右，僅僅“三保”支出，每月庫款缺口1億元左右，庫款運作壓力非常大。

其實在4月份，該地就已經判斷2021年的土地收入面臨挑戰，當時土地出售數量隻有幾塊，未雨綢缪，該地連續好幾個月從市裡借錢，又從平台借調，來回運作。

比如當地一個産業園區，之前财政投入了1億元财政資金，現在将其報為專項債項目，發行專項債券，并将之前的财政投入替換出來。

土地收入重要在哪？

上述縣區的情況具有一定特殊性，據經濟觀察報了解，截至9月下旬，東部某市2021年土地出讓收入同比僅下降不到5%，但鑒于土地收入的重要性，變化依然值得觀察。

穆迪上述報告顯示，2020年，土地出讓收入占中國地方政府總财政收入的29.2%，各地區土地出讓收入占總财政收入的比例差異較大，從浙江的52.8%到西藏的3.8%不等。

土地出讓金收入在地方财政中的影響并不僅僅限于短期内的收支平衡，同時還影響着地方的債務率等諸多方面。

上述穆迪報告認為，地方政府可能會通過發行地方債來提高對債務融資的依賴，或更依賴于城投公司融資，來尋求基建資金并支援當地經濟，如此一來将提高地方政府的直接債務和或有負債水準。若不這樣做，當地經濟增長則将受到削弱。

一位東部市級财政人士告訴記者，從預算的角度來說，土地出讓收入的作用有三個方面：首先是支援城建開發支出的資金來源；其次用于支付政府專項債券利息，這些債券相當比例缺乏收益保證；再次可以調入預算内，用于平衡财力。

對不少地方政府來說，土地出讓收入還有一個更重要的作用，即降低債務率，也就是擴大綜合收入，做大分母。

債務率是衡量地方政府債務最重要的名額之一，是年末政府債務餘額/政府綜合财政實力。所謂地方财政綜合财力，也就是一般公共預算收入、國有資本經營預算以及政府性基金收入。其中一般公共預算依賴于稅收的增長，國有資本經營預算額度非常小，以土地出讓收入為主的政府性基金預算就非常具備可操作性。

上述市級财政人士告訴記者，因為其所在城市的債務率頗高，去年就将部分2021年的土地名額出讓，做大土地出讓收入，降低債務率。

上述縣級财政人士也認同這一觀點，他還認為，除去債務率，還涉及前幾年鎖定的地方債務償還問題，他所在的這一級政府，每一年都會從土地收入中拿出資金來償還債務。“因為土地出讓收入的減少，現在沒有好的辦法彌補，原來準備的很多項目支出，都要進行削減。”

下滑原因

嚴躍進分析，從原因看，土地出讓金收入下滑與房屋銷售市場降溫有很大的關系。房屋銷售降溫了，房企資金壓力增大，進而拿地意願偏弱。此外，信貸收緊，房企拿地也會更加謹慎。在過去一年裡，監管部門收緊房地産行業融資，開發商降低對規模的追求，轉而力保現金流。大幅減少拿地也是房企降負債的重要舉措。

進入下半年，全國主要城市一二手房成交同比均呈現較大幅度下滑，億翰資料顯示，9月一線城市新房成交環比下降25%，同比下滑42%；核心二線城市、普通二線城市及三四線城市成交也同比下跌了22%、40%和31%。

穆迪在上述報告中認為，房地産調控措施疊加流動性壓力的影響将會抑制土地出讓交易。監管部門在過去12個月已經收緊了房地産融資和購房政策，同時，恒大财務危機加大了開發商的流動性壓力，這将令房地産市場進一步承壓。

10月13日，北京第二批集中供地落幕，推出的43幅宅地成交17幅，累計成交金額513.5億元，另外26幅起拍總價869億元的土地因沒有企業報名而延期交易。北京之外，已經完成第二批集中供地的上海、杭州、廣州、重慶等城市，同樣遭遇了房企參與度低、大量流拍等尴尬。

在上述所有因素的共同影響下，現金緊張的開發商越發不願意購置更多土地，導緻一級市場土地交易放緩。

根據中指研究院的資料，第二輪集中供地拍賣成交價較儲備成本平均溢價4.6%，顯著低于5月份首輪拍賣中14.7%的均值。近52%的土地拍賣被取消、改期或流拍，而首輪拍賣中這一比例僅為6%。在成交的地塊中，四分之三的地塊以底價出售，沒有任何溢價。

地方财政還能做什麼？

上述市級财政人員坦言，沒有更好的辦法來應對土地出讓收入的下滑，畢竟房價下行，地價下行，本來想提高單價，現在對單價也有了限制，能做的隻能是削減支出預算。

據記者了解，上述地方政府為了增加收入正在着力開展房産、土地稅收清理。在前期房産、土地稅收清理的基礎上，建立完善土地房産稅源資料庫，督促鄉鎮街道、開發區根據資料庫資訊定期展開比對，嚴格執行激勵政策，強化稅款入庫。

“我們還發現了一個很重要的變化，今年大企業的稅收繳納特别多，很多地方的收入形勢比較好，是因為企業納稅多，地方的收入增幅和财力增長是稅收和土地的雙重驅動。但若是地方政府沒有特别大的企業支撐，土地又賣得不好，2021年會非常非常難過。”上述縣級财政人士表示。