原标題：陳勝：《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》監管脈絡梳理及要點解讀
2021年10月14日，中國銀保監會釋出了《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），其監管對象精确到銀行保險機構大股東主體，從持股行為、治理行為、交易行為、責任義務等次元對于銀行保險機構大股東提出了監管要求。本文拟從“股東監管曆史探索”“辦法核心要點解讀”兩個角度剖析大股東行為的監管脈絡以及大股東行為的監管重點。
一、股東監管曆史探索
《辦法》系首次明确“大股東”概念，在銀行保險機構股東監管類型中，增加了大股東的監管類型，從嚴對大股東行為提出監管要求。
（一）銀行保險機構股東監管類型
2010年，中國保監會釋出《保險公司股權管理辦法》，經2014年、2018年修訂，将保險公司股東分為四類：财務Ⅰ類股東、财務Ⅱ類股東、戰略類股東、控制類股東（持有保險公司股權三分之一以上，或者其出資額、持有的股份所享有的表決權已足以對保險公司股東（大）會的決議産生控制性影響的股東），然在股東行為一章中，對于不同類型股東未細分監管，主要針對保險公司控制類股東、控股股東提出更嚴格的監管要求。
2012年，為加強保險公司治理監管，規範保險公司控股股東行為，中國保監會出台《保險公司控股股東管理辦法》，明确了保險公司控股股東，是指其出資額占保險公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占保險公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議産生重大影響的股東。
2013年，《中國銀監會關于加強商業銀行股權質押管理的通知》（銀監發〔2013〕43号）（以下簡稱“43号文”）明确了主要股東是指能夠直接、間接、共同持有或控制商業銀行5%以上股份或表決權以及對商業銀行決策有重大影響的股東。2018年中國銀監會通過《商業銀行股權管理暫行辦法》，旨在規範商業銀行股東特别是主要股東行為，加強商業銀行股權管理。其将主要股東界定為“持有或控制商業銀行百分之五以上股份或表決權，或持有股份總額不足百分之五但對商業銀行經營管理有重大影響的股東”。在股東責任方面，主要股東有更高的說明義務、更嚴的監管要求。同樣，《商業銀行股權管理暫行辦法》中未曾對“大股東”作出明确定義。
2021年6月2日，中國銀保監會印發《銀行保險機構公司治理準則》，其中針對主要股東提出了監管要求，明确了“主要股東”是指持有或控制銀行保險機構百分之五以上股份或表決權，或持有資本總額或股份總額不足百分之五但對銀行保險機構經營管理有重大影響的股東。
由上述監管檔案可知，從股東行為的監管角度而言，銀行保險機構股東監管類型主要為控股股東、主要股東，此次《辦法》出台進一步細化了現有股東監管類型。
（二）大股東監管曆史與背景
上述銀行保險機構監管辦法雖未明确“大股東”概念，監管機構實則已在多次上司講話、記者問答、監管政策及規範性檔案中提及銀行保險機構大股東股權的監管問題。根據筆者在銀保監會官網的搜尋記錄，與大股東相關的監管動态多達62篇、規章及規範性檔案31篇，筆者将其中重點簡要梳理如下：
1. 提出整體要求，樹立防範意識
2004年，時任中國銀監會副主席唐雙甯在答中國《金融時報》記者問時，提到要防範大股東對銀行不适當控制，使銀行承擔過度風險，造成對其他股東利益的侵害。劉明康主席2006年在四川調研時、2010年在非銀行金融機構監管工作會議上均強調，非銀行金融機構，要有效防範大股東關聯交易風險，防止成為大股東的融資工具。2015年銀監會釋出《關于促進民營銀行發展的指導意見》，在民營銀行的治理問題上，要求明确股東責任，明确合規責任，大股東不得借助地位幹預民營銀行正常經營。
2. 關注股東問題，堅定監管态度
2017年2月，中國保監會副主席陳文輝在保險資金運用貫徹落實全國保險監管工作會議精神專題教育訓練會議上指出目前保險資金運用領域，個别機構公司治理形同虛設，缺乏對大股東的有效制衡。2017年4月，中國保監會釋出《關于強化保險監管打擊違法違規行為整治市場亂象的通知》，其中針對股東股權監管，重點提出對于保險公司股東虛假出資行為、公司大股東或實際控制人“一言堂”情形進行整治，提升治理機制有效性。
至2017年下半年，保監會舉辦保險業學習貫徹全國金融工作會議精神專題教育訓練班，監管态度更清晰明确，從保險機構公司治理、保險産品的保障屬性、保險資金運用三個角度指出“堅決防止出現大股東操縱的現象”“決不能讓保險産品異化成少數人的融資工具”“決不能使保險資金成為大股東投資控股的工具。”時隔一個月，陳文輝副主席在發表關于保險資金運用的講話時，同樣強調了不能使保險資金成為大股東投資控股工具且要深刻反思過去一個時期少數保險機構激進經營和激進投資問題。
3. 完善制度支援，防範股權亂象
2018年1月，中國銀監會印發《商業銀行股權管理暫行辦法》。3月，中國保監會修訂釋出《保險公司股權管理辦法》，均強調切實防範大股東違規幹預商業銀行經營管理現象，切實防範大股東濫用權利、進行不當利益輸送等問題。
2019年11月，銀保監會釋出《銀行保險機構公司治理監管評估辦法（試行）》，從黨的上司、股東治理、董事會治理、監事會和高管層治理、風險内控、關聯交易治理、市場限制、其他利益相關者治理等方面對銀行保險機構公司治理水準和風險狀況進行判斷、評價和分類，并根據評估結果依法實施分類監管。
4. 統籌治理方案，監管重點突破
自2020年始，銀保監會在國新辦新聞釋出會、新聞發言人答記者問上，多次明确指出存在大股東操縱、非法幹預公司經營、内部人控制等亂象，要重點加強大股東行為監管和關聯交易監管。明确需要規制的主體包括了中小金融機構、保險機構、信托公司、股份制銀行等金融機構。
2020年5月，銀保監會有關部門負責人答記者問中就銀行保險機構的股東股權亂象治理進展進行總結，強調銀保監會持續提升銀行保險機構公司治理有效性，後續研究制定大股東行為監管指引等制度規範，加快建立股權集中托管、重大違法違規股東公開等監管機制。
2020年8月，中國銀保監會釋出《健全銀行業保險業公司治理三年行動方案(2020—2022年)》，以問題為導向、堅持分類施策、統籌推進銀行保險機構公司治理。其中，将規範股東行為作為提升公司治理質效的重要一環。并明确了三年行動方案的目标 ：2020年深入整治股權與關聯交易亂象，同時着力完善大股東行為限制機制。2021年側重于健全中小股東權益保障機制，推動股東股權存量問題整改。2022年進一步探索完善銀行保險機構股東治理機制。結合近年股權和關聯交易專項整治等工作情況，将一些行之有效的做法固化為制度。
2021年1月，銀保監會釋出《2020年銀行保險機構公司治理監管評估結果總體情況》，明确指出股東治理方面發現的典型問題：主要股東把金融機構作為自己的“提款機”；部分機構入股資金不實。有的銀行通過本行信貸業務為股東提供入股資金；大股東非法操控機構經營，實際架空“三會一層”。部分機構，特别是中小機構存在股權關系不透明不規範、股東行為不合規不審慎的情況。
2021年2月，針對非銀機構公司治理，銀保監會指出：近年來金融租賃公司、企業集團财務公司、汽車金融公司、消費金融公司等四類非銀機構存在股東行為不合規不審慎的治理問題，如一股獨大問題、股東濫用大股東地位，違規幹預機構經營管理、股東以非自有資金入股非銀機構，資本不實。
2021年3月19日，中國銀保監會人身保險監管部釋出《關于人身保險公司2020年公司治理監管評估結果的通報》，針對股東股權違規行為問題，重點指出：一是存在隐藏實際控制人、隐瞞關聯關系、股權代持等問題。二是股東股權質押比例過高。三是投資人使用非自有資金出資。四是大股東直接幹預公司經營管理。
2021年3月，銀保監會發文《銀保監會完成農村中小銀行股東股權三年排查整治全覆寫推動公司治理夯實基礎增強實效》，總結三年來監管部門清理整治農村中小銀行股東股權違規亂象，整改問題，清理股東，處罰機構的成果。2021年4月，銀保監會發文 《銀保監會持續開展銀行保險機構股權和關聯交易專項整治不斷提升公司治理質效》，總結專項治理成果：2019年以中小機構為重點，全面排查突出問題和風險。2020年鞏固前期整治成果，開展專項整治“回頭看”，覆寫4600餘家銀行保險機構，排查“資本不實、股東不實”違法違規行為，堅決打擊挪用、套取、侵占銀行保險資金的違法違規行為。下一步，銀保監會将推動股東股權專項整治工作常态化，聚焦重點機構重點問題，制定出台銀行保險機構公司治理準則、大股東行為監管指引、關聯交易管理辦法、董事監事履職評價辦法等公司治理重要監管規制。
2021年6月7日，中國銀保監會釋出《關于開展銀行業保險業“内控合規管理建設年”活動的通知》，在銀行業保險業“内控合規管理建設年”活動工作要點，健全内控合規治理架構中，首要強調的即是規範大股東行為，防止大股東越權幹預銀行保險機構經營管理活動。
（三）大股東監管思路與特點
由上述梳理可以發現，針對大股東行為的監管思路呈現如下的特點：
1. 大股東違規普遍存在，全面擴大監管對象
無論是全國性股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、民營銀行、保險公司或非銀金融機構，均存在大股東行為隐患，為加強銀行保險機構公司治理監管，保護銀行保險機構及利益相關者合法權益，有必要對于大股東行為進行整體規制。
2. 廣泛全面排查問題，整治專項完善規則
在制度建立的基礎上，先行全面排查問題，確定覆寫面廣，而後對于亟待遏制的亂象，專項進行整治，迅速突破重點問題，同時樹立示範效應，再者通過排查漏洞不斷完善規則，探索行之有效的治理機制。
3. 整體方案統籌規劃，分步逐項進行實施
對于銀行業保險業普遍問題，在統籌規劃的基礎上，形成分步計劃，逐項實施，從建立制度到健全銀行業保險業公司治理監管體系。
本次辦法的出台，也明确展現了上述銀保監會對銀行保險機構股東行為治理思路，以及加強監管規範的決心，以下針對辦法核心要點進行解讀。
二、核心要點解讀
（一）擴大适用範圍
《辦法》第二條規定了适用範圍：“本辦法适用于在中華人民共和國境内依法設立的國有控股大型商業銀行、全國性股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行、外資法人銀行、民營銀行、保險集團（控股）公司、保險公司、保險資産管理公司、信托公司、金融資産管理公司、金融租賃公司、消費金融公司和汽車金融公司（以下統稱銀行保險機構）。”相較《銀行保險機構公司治理準則》明确銀行保險機構的定義為“股份有限公司形式的國有大型商業銀行、全國性股份制商業銀行、城市商業銀行、民營銀行、農村商業銀行、外資銀行、保險集團（控股）公司、财産保險公司、再保險公司、人身保險公司”，《辦法》對銀行保險機構的定義擴大至了保險資産管理公司、信托公司、金融資産管理公司、金融租賃公司、消費金融公司和汽車金融公司等非銀金融機構。
從上文大股東監管曆史與背景部分可知，監管機構實則對于非銀金融機構中股東行為不合規不審慎的治理問題早有關注。在銀保監會公開的三批重大違法違規股東名單中也已涉及了汽車金融公司（如中國正通汽車服務控股有限公司曾通過不正當手段，獲批發起設立上海東正汽車金融股份有限公司，且其及其關聯人與東正金融違規開展關聯交易）、金融租賃公司（中經國際新技術公司持有中國金融租賃公司期間，違規開展關聯交易、謀取不當利益）、信托公司（四川信托有限公司将部分固有貸款或信托資金違規用于相關股東及其關聯方，股東四川宏達（集團）有限公司、四川宏達股份有限公司、四川濠吉食品集團有限公司被列入重大違法違規股東名單）。辦法适用範圍的擴大顯然是對于監管實踐的總結，大股東違規行為普遍存在，有必要整體予以規制。
（二）明确大股東定義
如前文所述，大股東的用詞多次出現在政策監管性檔案、答記者問中，但《辦法》系首次明确大股東的定義。通過持股比例、實際控制影響、監管認定共三種方式六種情形确定各類銀行保險機構大股東。
1. 持股比例
情形1：“持有國有控股大型商業銀行、全國性股份制商業銀行、外資法人銀行、民營銀行、保險機構、金融資産管理公司、金融租賃公司、消費金融公司和汽車金融公司等機構15%以上股權的”。針對保險機構、非銀機構以及城商行和農商行之外的銀行，均以15%作為大股東界定的标準。
情形2：“持有城市商業銀行、農村商業銀行等機構10%以上股權的”。針對城商行和農商行，持股比例要求有所降低。
2. 實際控制影響
情形3：“實際持有銀行保險機構股權最多，且持股比例不低于5%的（含持股數量相同的股東）”。
情形4：“提名董事兩名以上的”。
情形5：“銀行保險機構董事會認為對銀行保險機構經營管理有控制性影響的”。
上述3種情形均系從實際控制影響角度出發，定義大股東。但情形5存在争議之處，銀行保險機構董事會認為對銀行保險機構經營管理有控制性影響的标準難以明确。
3. 監管認定的情形
情形6：“中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱銀保監會）或其派出機構認定的其他情形”。其他情形可作為兜底條款為後續監管預留白間。
此外，股東及其關聯方、一緻行動人的持股比例合并計算。持股比例合計符合上述要求的，對相關股東均視為大股東管理。
（三）管控大股東持股行為
在持股行為方面，《辦法》主要從持股資金和股權關系次元對大股東提出了多項具體要求。
持股資金方面：“銀行保險機構大股東應當使用來源合法的自有資金入股銀行保險機構，不得以委托資金、債務資金等非自有資金入股，法律法規另有規定的除外。”該點也是《商業銀行股權管理暫行辦法》《保險公司股權管理辦法》《銀行保險機構公司治理準則》的基本要求。與之相應的監管模式上，相較《商業銀行股權管理暫行辦法》對于主要股東入股商業銀行時做出書面承諾的要求，《辦法》針對大股東入股資金規定了嚴格的程式：取得股權時報監管機構審批、備案，同時應詳細說明資金來源，此外還需配合監管對于資金來源的審查。此前，銀保監會公布的三批重大違法違規股東名單涉及的違法違規行為中均包含了“入股資金不符合監管規定”，故入股資金來源問題一直是監管重點。
股權管理方面：一是強調對于股東資質的穿透式審查，縱向要求大股東說明股權結構直至最終實控人和受益人，橫向要求說明與其他股東的關聯關系或一緻行動關系。這一點與《商業銀行股權管理暫行辦法》《保險公司股權管理辦法》《銀行保險機構公司治理準則》要求一緻。但“嚴禁隐藏實際控制人、隐瞞關聯關系、股權代持、私下協定等違法違規行為。”的表述相較前述辦法充分展現了對于大股東股權關系真實透明的嚴格要求，也是對現實中部分大股東設計複雜隐蔽股權結構，規避監管，幕後操縱銀行保險機構的制度回應。
二是禁止交叉持股，銀行保險機構大股東與銀行保險機構之間不得直接或間接交叉持股。此處的監管規定與《商業銀行股權管理暫行辦法》第十四條精神一緻：“同一投資人及其關聯方、一緻行動人作為主要股東參股商業銀行的數量不得超過2家，或控股商業銀行的數量不得超過1家。”也是對《保險公司控股股東管理辦法》中“保險公司控股股東不得接受其控制的保險公司以及該保險公司控制的子公司的投資入股”規定的進一步重申。避免股東通過關聯企業入股以間接控制多家機構。
三是質押股權超比例不得行使表決權，“銀行保險機構大股東質押銀行保險機構股權數量超過其所持股權數量的50%時，大股東及其所提名董事不得行使在股東（大）會和董事會上的表決權。”對于銀行保險機構股權質押問題，2013年銀監會即釋出通知43号文，要求商業銀行在章程中明确股權質押管理的相關條款，其中包括“股東在本行借款餘額超過其持有經審計的本行上一年度股權淨值的，不得将本行股權進行質押。”、“股東質押本行股權數量達到或超過其持有本行股權的50%時，應當對其在股東大會和派出董事在董事會上的表決權進行限制。”等。《商業銀行股權管理暫行辦法》也規定了監管機構可在違規進行股權質押時，限制商業銀行股東參與經營管理的相關權利。由此，也可看出目前監管為防控因銀行股權質押引起的各類風險，針對商業銀行股權質押管理日趨嚴格。
（四）規制治理行為
一是嚴禁不當幹預。大股東應當維護銀行保險機構的獨立運作，尊重董事會和管理層的經營決策，依法依規正當行使股東權利，嚴禁對銀行保險機構進行不正當幹預或限制。典型案例即是包商銀行，包商銀行接管組組長周學東撰文指出，包商銀行大股東操縱股東大會，幹預銀行正常經營，通過大量的不正當關聯交易、資金擔保及資金占用等手段進行利益輸送，侵害銀行利益。此前，《保險公司控股股東管理辦法》對于控股股東不當幹預即作出了禁止性規定。《商業銀行股權管理暫行辦法》《銀行保險機構公司治理準則》中分别針對主要股東，股東及其控股股東、實際控制人規定了不得濫用權利，不得幹預經營管理決策的義務。本《辦法》更是明确了大股東不得幹預的八項具體情形，以及一項“以其他形式幹預銀行保險機構獨立經營”的兜底。八項具體情形涵蓋了制度決策、人事決策、經營決策、資金決策、業務決策、貸款或擔保決策等方面，也是對于監管實踐的制度回應。
二是審慎提名、管理董事。董事會在公司治理結構中處于核心地位，董事的選聘、管理、監督同樣至關重要，某些銀行保險機構風險出現的原因也在于董事、董事會的風控管控職能失效，甚至其淪為大股東利益輸送的工具。《辦法》強調了大股東對于提名的董事責任。銀行保險機構大股東“應當審慎行使對銀行保險機構董事的提名權”，“應當依法加強對其提名的董事和監事的履職監督，對不能有效履職的人員應當按照法律法規、銀行保險機構章程規定和監管要求及時進行調整。”也即相較其他非大股東提名董事，大股東提名董事接受雙重監督管理。
三是原則上不得兼任。銀行保險機構大股東及其所在集團的從業人員，原則上不得兼任銀行保險機構的進階管理人員。獨資銀行保險機構、監管部門認定處于風險處置和恢複期的銀行保險機構，以及大股東為中管金融企業的除外。
（五）管理大股東關聯交易
一是明确關聯交易禁止性行為，《辦法》規定了關聯交易八項具體禁止性行為以及一項兜底條款，嚴格防範利益輸送。
二是審慎控制關聯交易數量與規模。嚴禁通過掩蓋關聯關系、拆分交易、嵌套交易拉長融資鍊條等方式規避關聯交易審查。
三是關聯交易動态管理，大股東有義務配合銀行保險機構開展關聯交易的動态管理，及時統計關聯交易累計金額，監測是否符合關聯交易集中度的有關規定，定期向銀行保險機構提供與其開展關聯交易的總體情況，并根據銀行保險機構的預警提示及時采取相應措施。
關聯交易也是監管關注的重要次元。周學東組長在《中小銀行金融風險主要源于公司治理失靈——從接管包商銀行看中小銀行公司治理的關鍵》一文中指出：“2005年以來，明天集團通過大量的不正當關聯交易、資金擔保及資金占用等手段進行利益輸送，包商銀行被逐漸“掏空”，造成嚴重的财務與經營風險，直接侵害其他股東及存款人的利益。”在銀保監會公布的三批重大違法違規股東名單中，股東違法違規行為也均涉及“違規開展關聯交易、謀取不當利益”。
（六）明确大股東責任義務
大股東的責任義務一是在配合監管方面，包括配合風險處置、配合檢查調查、嚴格按照監管規定履行資訊報送義務。二是維護銀行保險機構，包括做好聲譽風險管理、加強其所持銀行保險機構同非持牌金融機構之間的風險隔離、做好資本規劃、資本補充準備、平衡利潤配置設定與資本補充。三是協調其他股東方面，支援鼓勵全體股東，不得阻撓或指使銀行保險機構阻撓中小股東參加股東大會，或設定其他障礙。
（七）壓實銀行保險機構職責
除對銀行保險機構大股東提出要求外，《辦法》第六章也規定了銀行保險機構自身的管理責任，銀行保險機構股權管理的最終責任是公司董事會，董事長是第一責任人，董事會秘書是直接責任人，通過壓實責任來充分落實股權管理職責。具體政策上，要求銀行保險機構關注大股東行為、建立風險隔離機制、建立大股東資訊檔案、一年至少一次就大股東相關情況進行評估等，同時鼓勵銀行保險機構制定大股東權利義務清單和負面行為清單，通過明确股東權利和責任義務、股東違規行為、法律責任和監管處罰來切實督促引導大股東行為。
責任追究方面，《辦法》明确大股東如果濫用權利，銀行保險機構應按照《公司法》第二十條規定，要求大股東承擔賠償責任。
（八）監管明确監督管理措施
銀行保險機構大股東違反本辦法規定的，銀保監會及其派出機構一是可采取監管措施，責令其限期改正，并視情況采取約談大股東及相關人員、公開質詢、公開譴責、通報其上級主管機關。二是在入股資金、股權關系違反《辦法》規定以及存在不正當幹預或限制銀行保險機構的情況下，監管機構可限制其股東（大）會召開請求權、表決權、提名權、提案權、處分權等相關股東權利。三是在銀行保險機構利益嚴重受損情況下，危及資本充足率或償付能力的，監管機構可采取緊急措施，限制或禁止關聯交易開展。
近年來，部分金融機構大股東違規幹預公司經營、違規關聯交易等導緻風險頻發。此次《辦法》從持股行為、治理行為、交易行為、責任義務等次元針對銀保機構大股東提出了監管要求，有助于壓實相關金融機構和相關股東的主體責任。結合監管思路及當下監管态勢，預計監管機構一是将繼續排查整治違法違規股東股權，二是在發現問題基礎上查漏補缺，完善各類監管細則，以進一步規範股東行為，加強金融機構公司治理監管。
