編者按：10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議決定：授權國務院在部分地區開展房地産稅改革試點工作，為期五年（來源：新華社）。房産稅一直備受關注和期待，故推薦下列文章，友善社友了解房産稅和房地産。
首先，房地産稅不等于房産稅。房地産稅是與房地産相關的一切稅收的總稱，包括房地産增值稅、所得稅、土地使用稅、契稅等。房産稅，指的是對房屋産權所有人征收的财産稅。官方使用的是“房地産稅”，可能考慮到還包括“土地使用權人”，不完全是房産所有人。不過，本文還是習慣于使用“房産稅”概念。
房産稅能否扭轉土地财政的巨大慣性？
這一制度切換我們要付出多大的成本？
美國如何從土地财政過度到不動産稅？
本文從美國房産稅的演變曆史出發了解土地财政與房産稅。
本文邏輯
一、美國之路：從土地财政到大恐慌、再到宅地法
二、中國之路：從分稅制到土地财政、再到房産稅
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美國之路
從土地财政到大恐慌、再到《宅地法》
1776年，北美對英國的戰争取得了勝利，北美十三個殖民地正式獨立成為美利堅合衆國。
由于獨立戰争期間發行了大量國債，償還債務和利息占用了大部分國家财政預算，國庫嚴重虧空，财政入不敷出，聯邦信用瀕臨崩潰。1785 年和1787 年，國會先後出台了《關于西部土地測量和出售法令》和《西北法令》。這兩部法律規定，出售公共土地所得“用于償還債務或者履行償債業務……而且隻适用于此類使用”。基于此，1790 年聯邦政府将地方州的戰争債務攬過來，并承諾償還所有債務。
但是，由于美利堅是以“私有産權”立國的國家，絕大部分土地掌握在私人手上，能賣的國有土地非常有限。是以，賣地還債一開始難以做到。但之後，一個偶然的事件促使美國國運發生了轉機。
拿破侖的饋贈
一條路易斯安那的土地财政之路
在傑斐遜總統時期，法國拿破侖從西班牙手上取得了路易斯安那的殖民地，并控制了新奧爾良港口，如此相當于遏制住了美國密西西比河航運的出海口。
于是，傑斐遜總統派大使李維頓和門羅找拿破侖商談，試圖買下新奧爾良港口及周邊土地。令傑斐遜沒有想到的是，經過一年的談判，原本寸土不讓的拿破侖竟然決定将包括新奧爾良在内的整個路易斯安那地區，以1500萬美元的價格賣給美國。
原來此時拿破侖決心與英國開戰而無暇顧及北美，若将這塊地出售正好能為戰争籌款，同時也賣了個人情給美國。
起初傑斐遜授意購買新奧爾良的價碼是兩百萬美元，而整個路易斯安那面積（214萬平方公裡）相當于上百個新奧爾良，卻隻要1500萬美元，相當于每平方公裡7美元，大約每英畝3美分。兩位大使摸清拿破侖的盤算後當機立斷地敲定了這筆購地買賣，并于1803年4月和法國簽了購地條約。
聯邦政府為了支付購地款，向外國銀行借了不少錢，政府财政負擔進一步加劇。于是，聯邦政府決心盤活路易斯安那這片廣袤之地，開啟大規模賣地模式來償還日益緊迫的巨額債務。
第二年，傑斐遜派遣劉易斯和克拉克組隊，硬着頭皮進入路易斯安那地區進行戰略性勘探，繪制了詳細的山川地貌以及礦産資源地圖，同時摸清楚了西班牙、法國的遺留軍事堡壘和印第安原住民區。
兩年後，美國聯邦軍隊進入該地區，對印第安原住民進行“說服教育”和“定點拆除”。接下來，美國聯邦政府開始大規模拍賣路易斯安娜地區的土地。按照傑斐遜總統上台以後所制定的土地政策，購買土地的最低限度是160英畝，價格是1.64美元，購地者還可以獲得一定的貸款。
這吸引了大量土地投機商搶購。投機商獲得大塊土地後切分為小塊，又轉手賣給置業者。随後，大批東部移民和歐洲移民進入路易斯安娜投資置業。如此，轟轟烈烈的西進運動開啟了新移民們心中的美國夢。如今很多美國富豪家族的祖先就是這批新移民。
當然，最大的獲益者當屬美國聯邦政府。美國政府規定，除創始十三州之外的新拓展的土地和新加入州的土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。除了土地财政外，政治也是西進運動的動力之一。傑斐遜派将西部州淪為農業州，擴大了該派在國會上的投票權。
之後，美國的領土不斷擴張，從西班牙手上奪得弗羅裡達，強迫英國簽約将領土延伸至大西洋沿岸，在美墨戰争後購買了墨西哥95萬平方英裡的國土，将國界線延伸至太平洋東岸，控制了加利福尼亞金礦。到1853年，美國國土面積達303萬平方英裡，比宣布獨立時的版圖增加了7倍多。
如此，聯邦政府擷取了大量領土支配權，并通過拍賣土地獲得巨額出讓金。當時，聯邦财政第一大收入來源是關稅，第二大則是土地出讓金。這就是美國早期的土地财政。
到了1837年，聯邦政府終于還清了所有的債務，而且國庫中還有大量的盈餘，鞏固了聯邦财政和國家信用。
1937年美國大恐慌
一場土地财政推動下的房産投機泡沫
在土地财政的推動下，大量資金湧入房地産、鐵路等領域，與此同時，政府頒布實施了自由銀行法（設立銀行的最低資本金下調至10萬美元），大批商業銀行快速興起，并提供大量信貸，房地産價格瘋狂上漲，市場投機趨于失控。
拉斯·特維德在《逃不開的經濟周期》一書中生動地記錄了這一場恐慌危機【1】：
“1832年僅有5900萬美元，到1836年已經瘋漲到了14億美元……大量的流動性是由那些新開的銀行創造出來的……這些錢并沒有投資到新興産業，其中大部分都流進房地産業用于投機。”
“紐約所有東西的價格都高得離譜……房地産價格的快速飛漲并不限于紐約一個地方；芝加哥的土地價值也已經從1833年的156萬美元漲到了1836年的不低于1000萬美元。”
為了解決日益極端的人地沖突，抑制瘋狂的投機行為，聯邦政府不斷地下調單塊土地拍賣起點的面積，由《1785 年的土地法令》的20480英畝，逐漸下調至1796 年的640 英畝，再到1804年的160英畝，到1832年已下調到40英畝。
1836年7月，對紙币極為不信任且痛恨投機行為的傑克遜總統簽署《鑄币流通令》，規定大多數購買土地的交易必須采用黃金或白銀支付。傑克遜希望以此來遏止全國的地産投機活動。
此時，聯邦政府财政出現盈餘，國會表決要求将财政盈餘配置設定給各個州。根據該項決議，從1837年1月2日開始，聯邦财政部每隔3個月就要從紐約的主要銀行提取900萬美元，然後将這些錢配置設定到各個州。
這一法令和财政部提取貴金屬的做法，相當于直接抽走了市場的流動性，房地産和銀行市場立即陷入緊縮。
聯邦财政部提取第一筆900萬美元時，推倒了第一塊多米諾骨牌，接着恐慌與一系列的破産事件發生，房地産進入瘋狂抛售的惡性怪圈，大量銀行因擠兌而倒閉，1837年底，全美所有銀行都停止了金币兌付，股票市場大跌，全美90%工廠停工，大量勞工失業。這就是著名的“1837年美國大恐慌”。
“芝加哥一塊土地在1836年曾經賣到11萬美元，如今持續下跌，到1840年隻要花100美元就能夠賣到。由于地價下跌，那些購買了大片土地并将其分成更小的地塊囤積起來的投機者開始認識到再也沒有後續的購買者了。”
這一次大恐慌延續時間很長，從1837年開始暴跌，直到1842年也就是危機發生5年後，全美大部分房價才最終跌到谷底。
1837年3月的《先驅報》一篇社論這樣寫道：
“美國從來沒有處于現在這樣的危險境況。我們現在被商業恐慌包圍着，這場恐慌正在發出巨大的威脅，它要破壞我們社會的一切事務——要毀滅我們的整個構架，要把大片地區變成廢墟，要把我們一半的銀行機構從地面上抹掉，要點燃那些最浮躁的熱情，并且制造突變，最終讓我們的國家停滞不前。”
《宅地法》
一則終結聯邦土地财政曆史的法令
大恐慌導緻全美房地産價格崩盤，市場交易幾乎停滞，很多人失去了土地和房産，大量土地被荒廢，到處是爛尾樓房與工地，基礎設施和土地開發處于停滞狀态。
為了激活土地市場，美國聯邦政府頒布實施了一系列法令【2】：
1841 年美國頒布了《優先購買權法案》，目的是使得占有并改良了國有土地的定居者，有權以低廉的價格，在沒有競争的情況下優先購買國有土地。這一法令賦予了定居者（低價）占有國有土地的權利，并催生了此後的《宅地法》。
1854年，美國國會通過《土地價格遞減法》，該法律規定，針對上市多年而沒有銷售掉的土地，按與其上市時間成反比的規則重新核定新的上市價格，上市時間越長，出售價格越低。據統計，按此法令，美國共出售2600萬英畝土地，平均每英畝的價格為0.32美元。該法案是此後免費對西部地區定居者提供宅地的一個過渡，有利于西部開發與普通定居者獲得土地。
1861年美國内戰爆發。第二年正當戰争打得難分難解之時，林肯總統頒布了《宅地法》。
《宅地法》規定，凡一家之長或年滿21歲、從未參加叛亂之合衆國公民，在宣誓獲得土地是為了墾殖目的并繳納10美元費用後，均可登記領取總數不超過160英畝（1英畝=0.40公頃）宅地，登記人在宅地上居住并耕種滿5年，就可獲得土地執照成為該項宅地的所有者。
這部法令的頒布是出于戰争需要，希望取得廣大中下層群眾的支援，保障軍力的供給。但是，這部因戰争而頒布的法律，實際上将大部分國有土地以近乎免費的方式配置設定給了新移民，這就直接終結了美國聯邦土地财政的曆史。從1862年至1900年，至少有六十萬個遷入美國西部的家庭從中得到好處。黑奴隻要幫助北方軍隊打仗，便可獲得一定的土地，進而成為有财産的自由人。
1837年，國會表決要求将财政盈餘移交給地方各州。如此，聯邦政府缺乏擷取土地财政的直接動力。而《宅地法》推動土地私有化後，地方政府也失去了攫取土地财政的條件。可見，土地私有化是終結美國土地财政的關鍵。
之後，聯邦政府與地方政府優化财政分權，地方政府具備一定的稅收權力和支出責任範圍，可自主決定其預算支出規模與結構。在财政壓力的驅使下，地方政府逐漸從房地産的轉讓環節轉向保有環節征稅，不動産稅也由此誕生。
不動産稅
一種關系地方收入及福利水準的重要稅制
早在1818年，美國伊利諾伊州就開始實行一般财産稅制度，對各類動産、不動産實行同一稅率征收。
南北戰争結束後，為了克服普遍存在的财政危機，各州政府開始引進不動産稅，針對房屋和土地進行課稅。
到了二十世紀初期，随着美國城市化程序的加速，各州及地方政府為了解決公共開支的問題，逐漸啟動了一系列稅收改革及平衡政策，開啟了第一輪不動産稅制度變遷。一方面推行低收入家庭和老年人的減免稅收政策，另一方面針對擁有房産的高收入人群征收不動産稅。
進入1970年代，美國各州再次大規模出台了新房産稅政策，開啟了房産稅的第二輪制度變遷。期間最具有影響力的就是加州在1978年的第13号提案，該提案囊括了計稅房價調整、交易環節減免重複征稅、稅收增長限制等方面，為其他各州重構房産稅制度提供了藍本。
如今，美國已經形成了一套較為完整的不動産稅稅收體系。美國不動産稅，以土地、不動産及建築為征收主體，具體稅率及優惠政策由州、市政府根據各級預算制定。美國不動産稅是一種典型的地方稅制，由聯邦和州立法，地方政府執行征收，目的是為各州及地方政府提供持續可靠的财政收入，進而為本地城市公共用品提供穩定的資金支援，主要用于提供消防、治安、道路交通、教育、環境改善等公共服務。
不動産稅現已成為美國地方政府尤其是縣區級政府的主要收入來源。根據美國統計局2015年統計報告的資料，不動産稅約占地方财産稅收入的75%。對于縣、市鎮、特區等地方政府來說，财産稅的占比則較高，主要在50%-75%之間，其中特區更是高達約95%，幾乎全部依賴于财産稅【3】。
在美國地方财政體系中，不動産稅具有明顯的強化趨勢。美國統計局的資料顯示，2002年以來不動産稅占地方政府的稅收收入不斷提高，剔除聯邦和州的轉移支付收入後，不動産稅約占總财政收入的50%左右。在紐澤西州和密西西比州，2015年房産稅收入占總收入高達90%以上。
目前美國全國的51個州在房地産的保有環節都開征了不動産稅。稅率按“以需定收”原則确定，各地差異較大，總體分布在0.2%～2.5%的區間之内【4】。
不動産稅已經成為了美國居民在住宅消費上的第二大支出，占家庭收入的比重在3%左右。據美國人口普查局主持的美國社群調查的資料顯示，全美各州平均家庭房産稅支出的中位數（按年度估算口徑）由2007年的1838美元升至2016年的2340美元，在全美家庭收入中位數中的比重由3.66%逐漸攀升至3.96%。其中紐約州及其周邊紐澤西州的家庭繳納的房産稅最高，中位數超過7000美元，而密西西比、阿拉巴馬等州最低，不到1000美元。
中國之路
從分稅制改革到土地财政、再到房産稅
從美國的曆史至少我們可以得出以下兩個結論：
一、房産稅不一定能夠挽救一個國家，但是土地财政不利于經濟增長。
土地财政是一個國家在非常時期，如建國初期、債務如山，挽救财政危機，建立國家信用的一種緊迫手段。但是，僅此而已。
倘若像美國早期一個主體控制大部分土地，并以此來融資獲得巨量的收入，會導緻三大問題：一是土地壟斷租金的出現——土地财政化，财政貨币化；二是土地資源錯配，降低土地使用率，形成人為的市場壟斷；三是貨币和銀行信貸容易失控，資産泡沫膨脹，債務高企。
1837年美國土地财政下的房地産泡沫引發大恐慌，終結了這場30多年的土地财政盛宴，留下了慘重的曆史教訓。房地産泡沫破滅後，經濟陷入長期蕭條。直到11年之後，即1848年加州發現金礦，整體經濟才開始好轉，房地産才得以複蘇。
二、土地财政是一種不可持續的透支方式，而房産稅是一種長效機制。
一般而言，當經濟在大發展，房地産在大開發時期，政府容易依賴于土地财政和間接稅收，在土地出讓金、房地産轉讓環節可以獲得巨額财政收入。
但當經濟進入穩定期，房地産從開發周期進入保有周期時，政府稅收必須由間接稅轉向直接稅（财産稅、所得稅）為主，如房地産保有環節的房産稅。而我國保有環節稅目前在整個房地産稅收體系中仍處于邊緣地位。
土地财政
央地财政事權協調的結果
“土地财政”，是一個觀察中國宏觀經濟走向的重要視角。
與美國類似，中國走上土地财政之路也不是頂層設計而來的，而是在财政困境中摸索出來的，準确而言是中央與地方财政事權不斷協調、妥協之結果。
土地财政的前提是土地國有化。1954年中國憲法規定，“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生産資料所有權”。到1956年，全國農村實施土地集體所有制。真正确立土地國有化政策的是1982年的憲法。這部憲法規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。
到了80年代末，中國引進了土地拍賣制度，允許地方政府拍賣國有土地使用權。1994年分稅制改革，中央回收了部分稅權，地方政府獲得城市土地出讓收益權。從曆史來看，分稅制改革之後，中央财政充裕，支撐其在九十年代末經濟艱難時期順利推行大規模改革以及基礎設施建設。而财政緊張的地方政府開始“窮則思變”，試圖擴大土地出讓收入。值得注意的是，美國是聯邦政府賣地，而中國是地方政府賣地（土地使用權）；前者産權發生變化，後者産權沒有發生變化。
1998年房地産市場化改革開啟破冰之路。加入WTO之後，中國經濟騰飛、城市化大邁步，相應帶來的投資熱度與市場需求上升，再加上央行外彙占款快速增加推動的貨币寬松，以及國有商業銀行的壯大，共同為這個行業創造了天時、地利與人和的條件。
2003年，《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權的規定》出台，标志着中國房地産正式啟動增長模式，地方政府的土地财政持續增加。
不過，在2008年之前，房地産的快速擴張，土地财政的蒸蒸日上，還隻能算是乘經濟之熱潮，受投資之簇擁。但是，2008年金融危機後，在寬貨币、寬信貸的支援下，房地産的發展軌迹逐漸脫離了市場化之路，出現了房地産貨币化、泡沫化。
地方政府依賴于土地融資，商業銀行依賴于地産信貸，城投公司及國有房企依賴于土地及信貸資本，金融公司依賴于地産抵押之上的批發性資本，私人資本依賴于直接的樓市套利，社會公衆依賴于以此帶來的安全感與幸福感。
總結起來，中國房地産曆經1990年代末的“财政破局”、2003年之後的“乘勢而起”、2008年後的“貨币大潮”三個階段，與土地财政、銀行信貸形成一股強大的慣性勢能。
2019年後，随着棚改貨币化收官倒計時，貨币政策轉向穩杠杆和結構性加杠杆，資産泡沫風險增加，金融監管強化以及國際環境緊縮，中國房地産的戰略定位發生了變化。在國家層面，房地産已經退出了拉動經濟增長的生力軍行列；高層反複強調抑制房地産泡沫，防範金融風險；同時，推動房産稅的試點改革，完善國家稅制，促進土地财政逐漸轉向長期收益的房産稅轉變。
但是，在地方層面，土地财政的慣性依然強大。
稅制改革
土地财政的慣性勢能依然很大
2020年，土地财政依賴度超過100%的城市有20個。土地财政依賴度超過50%的城市有40個。以西安為例，2020年該市土地出讓收入為1058億元，一般公共預算收入為724.1億元，土地财政依賴度高達146.11%。
房地産價格膨脹、土地财政擴張的背後是信貸及債務風險加劇。
2012年開始，個人住房貸款曆史性地取代制造業貸款，成為四大行貸款的第一投放方向。2021年一季度末，居民中長期貸款新增1.98萬億元，重新整理了2020年三季度1.8萬億元的紀錄，同比增長57%，而居民中長期貸款的大部分構成就是房地産按揭貸款。2020年末，住戶部門的債務餘額是73.6萬億元，同比增長14.6%，房貸占了家庭總負債的70%以上。央行釋出的最新政策研究顯示，2021年一季度我國宏觀杠杆率為276.8%，其中，居民杠杆率為72.1%，政府部門杠杆率為44.5%，企業部門杠杆率為160.3%。
從2020年底開始，政策上死死壓住房地産價格，主要目的是避免在這輪貨币轉向時爆發危機。從遠期來看，房地産價格如果持續上漲，外部方面，金融開放的壓力越來越大，堰塞湖風險也越來越大；内部方面，對生育率、消費及社會信心的打擊越來越重。
解決房地産的問題：一是控制貨币及信貸擴張，二是扭曲土地及土地财政制度，三是增加公共住房投入。如今，房地産到了今天這個地步，必須扭轉土地财政的慣性，将征稅的主體轉向保有環節上，形成穩定的以直接稅、房産稅、财産稅為主的長效機制。
土地财産與房産稅有本質差別。土地财産的收入來自賣地，這是一種壟斷租金。正如新制度經濟學家諾斯研究的，财政制度改革必須将政府的收入與國家、國民的利益方向調成一緻。房産稅是一種長效機制。在歐美國家，房産稅的概念類似于“物業費”。地方政府通過征收房産稅，用于改善周邊交通、安防、教育等設施，以維持穩定的居住環境。
但是，房産稅的立法與征收，其複雜性與艱巨性遠遠超出稅制改革的範疇。
切換成本
從土地财政到房産稅任重道遠
當下，房地産泡沫風險大，土地财政規模龐大，房産稅征稅面臨的挑戰是複雜的。這一制度切換需要考慮兩個方面的社會成本：
一是從發達國家的曆史來看，從間接稅轉向以直接稅為基礎的完善稅制，都經曆了比較漫長而艱難的陣痛期【5】。
英國個稅源于小威廉·皮特時代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉·格拉斯頓任首相時，才在英國稅制中固定下來，其間長達80年。
德國從1808年普法戰争失敗開始，經曆長達80餘年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法，個稅制才正式建立。
美國在1861年南北戰争爆發後開征所得稅，1872年廢止。總統塔夫脫再提個稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個稅才得到确認。
稅收是一國之本，稅制切換就是利益分割，其中博弈沖突不可避免。在南韓，房産稅的出台經過了艱難的鬥争，财産問題對南韓政界沖擊很大。政治因素是南韓房産稅出台最大的阻力。
二是房産稅試點，是一個折衷溫和的過度性方案。
如今，房産稅改革試點，而不是房地産稅立法，說明這是一個折衷的穩健的過渡性方案。與立法和全面實施相比，試點改革更具柔性、靈活性、局部性和時間緩沖。
很多人關心，征收力度有多大？幾套起征或者人均多大面積免征？租金會不會上漲？如果征收力度大，會不會誤傷普通家庭或者打擊房地産市場？如果征收力度偏小，那麼房産稅能夠覆寫巨額的土地出讓收入嗎？
根據“澤平宏觀”的研究分析【6】：
以2017年土地出讓收入5.2萬億為标準，要使房産稅超過土地出讓收入；免征面積0平時，稅率需在2.5%以上；免征面積12平時，稅率需在4%以上。是以，如果免征面積超過12平，稅率在4%以内，房産稅無法替代土地出讓收入。
但考慮到财政收入減少的風險，中國可能會走中間路線，即從直接稅到間接稅與直接稅并行，土地财政與房産稅并舉。這裡需要考慮是否重複征稅的問題。是以，财政改革是一個系統工程。
房産稅，是一個國家财政、社會改革的艱難一躍。若跳不過去，土地财政的慣性勢能可能越來越重；若跳過去了，房産稅似乎無多神奇。
參考文獻
【1】《逃不開的經濟周期》，拉斯·特維德著，董裕平譯，中信出版社；
【2】《土地财政：曆史、邏輯與抉擇》，趙燕菁著，搜狐網；
【3】《躲不開的房産稅》，中國指數研究院著，搜狐網；
【4】《一文讀懂美國如何征收房産稅》，中信建投房産研究團隊著，觀察者網；
【5】《土地财政向房地産稅收财政轉型的現實困境與突破路徑》，高波著，長江産業經濟研究院；
【6】《房地産稅能否替代土地出讓收入？》，夏磊、黃什著，澤平宏觀。