開展國土空間優化行動 推動黃河流域高品質發展

處理好生産、生活、生态空間之間的關系，不僅是建設生态文明的需要，也是人與自然和諧共生的必然要求。黨的二十大報告強調，要“優化國土空間發展格局”，“堅定不移走生産發展、生活富裕、生态良好的文明發展道路”。2023年12月印發的《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》進一步明确，到2035年，國土空間開發保護新格局全面形成，最終建設成生态環境優美、生活和生産方式綠色的美麗中國。黃河流域是大陸重要的生态屏障、經濟地帶，也是打赢脫貧攻堅戰的重要區域，在經濟社會發展和生态安全方面具有十分重要的地位。立足人地協調發展理念，對生産、生活、生态“三生”空間進行合理配置是實作黃河流域生态保護和高品質發展戰略的重要手段和前提。

　　一、緩解空間沖突，強化功能屬性相容

　　緩解生産與生活用地沖突。根據不同生産用地類型，采用相應布局模式。對居住和公共設施等環境基本無幹擾和污染的生産用地，采用生産—生活複合型布局模式，即生産和生活區域互相融合、互相滲透，這種融合不僅展現在空間布局上，還應展現在功能和活動上。如，工業園區可同時設有住宅、商業、文化設施等，以滿足員工和居民的日常需求；對居住和公共設施等環境有一定幹擾和污染的生産用地，采取獨立型生産空間模式，并合理規劃生産、倉儲、管理等功能，充分利用存量空間資源。

　　促進生産與生态功能同步。傳統生産模式往往伴随着大量資源消耗和環境污染，導緻國土空間生産功能與生态功能互相掣肘。黃河流域中下遊土地資源相對有限，加之工業化和城市化的快速推進，使得大量生态用地被轉化為生産用地。應加強生産用地綠色化，積極探索工業網際網路、智能制造等新模式，推動生産方式變革，實作資源循環利用和節能減排，同時推廣生态農業技術，如生态種植、生态養殖等，減少化肥、農藥施用量，緩解生産用地和生态用地沖突。

　　助力生活與生态功能協調。黃河流域水資源存在供需沖突，随着人口增長和經濟發展速度加快，生活用水和用地不斷增加。未來應優先保障生态用水，確定主要支流水量的合理配置設定；實行嚴格的水資源管理制度，確定水資源在生活和生态之間的合理配置設定和高效利用。着力改善居住環境，綜合考慮人口規模與分布，建構“廊道繞城、綠楔引入、公園鑲嵌、多廊連接配接”的網絡化生态景觀格局，形成完整、均質的生态系統，在此基礎上完善公共服務設施與基礎設施，實作生活與生态功能協調發展。

　　二、降低國土碳排放，厚植綠色發展底色

　　推動改革創新，助力可持續發展。黃河流域經濟總體呈現“東強西弱”“下（遊）強上（遊）弱”的格局。上遊主導産業多為能源資源開采和初級加工産業，環境保護壓力較大。中下遊城市依托城市區位優勢、工業基礎和人才優勢，積極發展先進制造業，但新舊動能轉換仍有較大壓力。未來應根據不同區域資源禀賦與區位差異科學設定發展路徑，上遊地區應通過優化産業結構、推動水資源集約化利用、推廣綠色農業技術、加強生态環境保護、發展循環經濟、強化政策引導和支援等措施，促進經濟可持續發展。中下遊地區應該增加綠色創新投入，鼓勵企業持續增強綠色創新能力，推動黃河流域實作新跨越。

　　強化宣傳力度，推動全民參與保護。黃河流域上遊地區生态環境相對敏感脆弱，并且伴随着生态退化問題日益嚴重，導緻水源涵養能力下降。應強化生态文明宣傳教育，更加深刻地認識到水源保護對于整個流域乃至國家生态安全的重要性，以至于在國土空間保護上會更加傾向于保持自然生态系統的原真性和完整性。黃河流域中遊流經黃土高原地區，地形破碎，地面坡度大，且具有降雨量大且多暴雨、植被覆寫率低等特點，水土流失問題較為突出。應推廣成功治理水土流失的案例和經驗，如陝西省延安市吳起縣、米脂縣高西溝村等地的治理成效，通過執行個體展示治理水土流失帶來的積極變化，激發群衆的參與熱情。

　　三、健全管理制度，保障發展空間協調

　　明确規劃層次和定位。黃河流域流經九省區，從西到東橫跨青藏高原、内蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原四個地貌單元，不同省份（城市）國土空間規劃關系不清晰，可能導緻目标沖突、政策重疊或空白，影響黃河流域空間規劃的有效實施和區域整體發展。應以國家級發展規劃為統領，專項規劃、區域規劃為支撐，沿黃城市各級地方政府相應層級的空間規劃體系為基礎，在水利部黃委會的協調統籌下，明确在流域國土空間治理和保護中的具體任務和職責，并充分利用數字化手段建立流域内資訊共享平台，實作流域内優化國土空間等方面的資訊共享。

　　統一規劃原則和目标。黃河流域作為一個完整的自然地理單元，其水資源開發利用、生态環境保護修複等都具有較強的整體性、系統性、協同性。隻有確定不同流域段生産、生活、生态空間規劃在目标上保持一緻，方可確定最終目标的實作。在規劃原則上，要遵循生态優先、綠色發展等原則，確定國土空間規劃科學可持續。在規劃目标上，建立保護和恢複黃河流域的生态環境，提高流域生态服務功能的生态目标，優化産業結構布局和促進産業更新和轉型的生産目标，加強流域内社會管理和公共服務體系建設的生活目标，最終實作黃河流域生态保護和高品質發展的雙赢局面。

　　明晰規劃邊界和内容。加強黃河流域空間治理并提高土地利用效率是一個複雜系統的工程，受到不同流域段和城市自然和人文等多方面的影響。應科學劃定生産、生活、生态用地邊界，確定整體布局主要功能突出，其他功能兼顧。首先，根據流域内生态系統的結構和功能進行區劃，明确不同區域的生态主導功能，将具有重要生态功能的區域劃定為生态用地，并優先予以保護。其次，對流域内資源環境承載力進行科學評價，明确各區域的生産、生活和生态承載能力。最後，在確定各項規劃在用地邊界劃定上的一緻性和協調性基礎上，組織專家進行論證和評審，提高用地邊界劃定的科學性和合理性。

　　“黃河甯，天下平。”黃河流域國土空間作為承載沿黃九省區國民生存和發展的空間，發揮着重要的生産、生活以及生态功能。要實作黃河流域高品質發展，不僅需要對國土空間進行協調有序的開發和優化，而且需要政府、企業、社會各界形成合力，政府應明确國土空間開發保護的目标、任務和措施，編制黃河流域國土空間專項規劃，確定規劃的科學性和合理性；企業應嚴格遵守國家和地方關于生态環境保護、水資源管理等方面的法律法規；社會各界應積極參與，共同推動生态保護和社會均衡發展。沿黃九省區正沿着習近平總書記指引的方向，再接再厲、久久為功，書寫新時代美麗中國黃河流域生态保護和高品質發展新篇章。

　　【作者：陳昱，鄭州輕工業大學經濟與管理學院、博士、副教授；劉爽爽，鄭州輕工業大學經濟與管理學院碩士研究所學生 本文系河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目：黃河流域三生空間沖突診斷及優化調控研究（2022-YYZD-27）研究成果】