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石曉冬
北京市規劃和自然資源委員會黨組成員、總規劃師
北京市城市規劃設計研究院院長
黨的十八大以來，習近平總書記多次視察北京并對北京發表重要講話，為做好新時代首都工作提供了根本遵循。十年來，在黨中央堅強上司下，在習近平總書記的掌舵領航和殷切關懷下，北京市以北京城市總體規劃為抓手，嚴格落實首都城市戰略定位，堅持突出政治中心、突出人民群衆，堅持疏解提升和減量提質，堅持“五子”關聯服務和融入新發展格局，堅持以高品質生态環境支撐高品質發展，首都規劃一步步從“願景圖”變成“實景圖”。
01
發揮規劃引領作用
（一）編制實施北京城市總體規劃。為貫徹落實習近平總書記重要講話精神，系統謀劃和回答新時期“建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都”這一重大課題，北京組織編制了第七版總規，并于2017年9月經黨中央、國務院批複後正式實施。新版北京城市總體規劃重點明确了“四個中心”城市戰略定位、“建設國際一流的和諧宜居之都”的近中遠期發展目标、“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局，劃定了人口規模上限、生态控制線、城市開發邊界三條紅線，确定了減量發展的核心管控要求。總規實施以來，北京市以釘釘子精神精心組織規劃實施，首都發展方式發生了深刻轉型，首都發展格局實作了曆史性變革。
（二）高品質編制城市副中心控規和核心區控規。為堅決貫徹落實新版城市總體規劃，北京市抓緊編制北京城市副中心控規和首都功能核心區控規。2018年12月，城市副中心控規成為首個獲得黨中央、國務院批複的詳細規劃。2020年8月，核心區控規獲得黨中央、國務院批複。“一核兩翼”空間架構拉開，首都規劃體系不斷深化完善，首都規劃的“四梁八柱”建構成型。
（三）逐漸建構國土空間規劃體系。制定印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，确立了本市“三級三類四體系”的國土空間規劃總體架構，形成分級分責不分散的規劃管控體系，為持續推動總體規劃實施确定了制度架構。創新性增加分區規劃這一“承上啟下”的層次，更好發揮國土空間規劃戰略引領和剛性管控作用，進一步加強全域全類型國土空間開發保護和用途管制，確定各區規劃執行和總體規劃要求保持一緻。
（四）深化完善規劃體系逐層傳導。一是實作“十四五”重點任務街區控規全覆寫，推動規劃管理從單個地塊名額調整向街區統籌實施轉變，着力解決總量管控與落地實施之間的銜接問題。二是紮實推動120個鄉鎮國土空間規劃編制，加強鄉鎮域規劃建設引導。三是圍繞三山五園地區、南中軸地區、雁栖湖國際會都等功能區域不斷深化重點地區規劃和實施。編制教育、醫療、養老、物流、防疫、韌性等約50項專項規劃，基本實作了重點地區、重點領域的專項規劃全覆寫。同時，着力加強各專項規劃與各級各類規劃相銜接，并将剛性限制名額和規劃引導要求整合落實到街區控規，確定總體規劃任務的系統落地。
（五）完善總體規劃實施政策保障機制。推進政策法規創新，修訂《北京市城鄉規劃條例》，重新制定《北京曆史文化名城保護條例》，為總規實施奠定了堅實的法制基礎。制定《北京市生态控制線和城市開發邊界管理辦法》，優化國土空間開發保護新格局。制定《北京市戰略留白用地管理辦法》，為城市未來長遠發展預留高品質的發展空間。通過一系列政策、法規出台，總規實施的法規體系更加完備、政策聚合效應逐漸顯現。
02
體檢評估機制及首都面貌變化
我市率先建立立立了“一年一體檢、五年一評估”常态化體檢評估機制，逐年向首規委全會進行報告，并上報黨中央、國務院，已開展5次年度體檢和1次實施評估。以體檢評估機制作為總體規劃實施的重要抓手，不斷發現問題、破解難題，不斷提高規劃執行能力，更加奮發有為做好首都規劃建設管理工作。随着一系列專項行動、重大事件、配套法規和保障機制全面建構，首都規劃建設取得曆史性成就、發生曆史性變革。
案例1
北京城市總體規劃實施體檢
案例簡述：
北京市按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，将體檢評估機制作為總體規劃實施的重要抓手，不斷發現問題、破解難題，以“政府組織上司、名額全面監測、部門自檢與各區體檢、第三方獨立體檢”相結合的方式開展2022年度總體規劃實施體檢，在此基礎上編制《北京城市總體規劃實施體檢報告公衆讀本（2022年度）》。
創新亮點：
北京城市總體規劃實施體檢緊密圍繞首都“四個中心”功能定位，以不斷提升城市治理水準、促進城市高品質發展、更好滿足人民群衆對美好生活的需要為目标，重點對城市發展階段特征及總體規劃實施效果定期進行分析評價，探索完善規劃實施的閉環體系。
實施成效：
北京城市總體規劃實施體檢聚焦首都功能、規模結構、空間布局、底線管控、城市治理、安全韌性、區域協同7大核心内容，在總規的引領下，體檢結果彰顯了首都城市建設治理的成效：①疏解非首都功能，“四個中心”城市戰略定位進一步強化；②堅持減量雙控與存量更新，堅決守住戰略留白；③優化城市空間布局，完善軌道交通支撐；科學配置資源要素，提升生态空間規模品質；④加強城市精細化治理，聚焦民生實事發力；⑤持續推進韌性城市建設，首都安全水準不斷提升；⑥功能疏解承接取得積極成效，京津冀協同發展戰略格局日漸清晰。
公衆回報：
“通過學習北京總規實施體檢報告公衆讀本，我們普通人也能更加了解新的北京城市總體規劃如何改變了你我的生活，原來城市建設治理與我們每個人的生活都息息相關。”——北京市民
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圖檔來源：北京規劃自然資源
落實城市戰略定位，首都功能持續提升。始終把服務保障政治中心擺在首要位置，以核心區建設為重點不斷增強政務服務保障能力；以中軸線申遺帶動老城整體保護，重點文物騰退保護利用取得标志性成果；國際交往中心功能顯著提升，亞投行等國際機構落戶；加快“三城一區”建設，國際科技創新中心建設取得明顯成效。
案例2
崇雍大街城市設計與更新實施示範項目
案例簡述：
崇雍大街位于天壇、地壇之間，沿線文物史迹衆多，是元代以來北京内城的重要南北通衢和商業中心，是北京老城的文化精華地段。為落實北京老城街區更新總體安排，2018年啟動崇雍大街更新示範項目。
創新亮點：
①開展全過程、全内容的公衆參與，設計微信小程式便于公衆獻計獻策，提出“統規自建”的理念，采用“菜單式選擇”的方式邀請居民參與設計；②明确街道特色，彰顯文化價值，充分采集大資料，從文化格局、曆史業态、現狀業态、交通系統、建築風貌視角研判和支撐“文風京韻、大市銀街”的總體特色；③“導則+示範”指導長效管控，編制院落、立面、景觀多元度的城市設計導則，有效傳導設計意圖，形成一套可推廣的街區更新方法體系。
實施成效：
①整體保護曆史風貌，建設“雍和八景”“東四八景”景觀節點，對大街兩側建築開展精細評價，修繕和恢複56處老建築；②改善人居環境品質，改造更新從“立面”走向“院落”，大修多處危房，試點改造傳統院落，通過多杆合一，有效減少大街的杆件。③完善與提升街道功能，永安堂、同日升糧行等老字号迎來“老店新生”，增設了“崇雍客廳”社群中心等便民文化服務設施。
公衆回報：
“這裡的設計既有北京曆史文化特色，又有現代時尚魅力，是老城改造的優秀之作。”——遊客
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圖檔來源：北京規劃自然資源
案例3
“三城一區”規劃建設——懷柔科學城
案例簡述：
懷柔科學城是北京建設國際科技創新中心的核心支撐，是引領全球科學發現和重大前沿技術突破的新引擎，是與國家戰略需要相比對的世界級原始創新承載區。
創新亮點：
①尊重自然本底條件和城市組團格局特點，按照核心聚焦、學科集中、職住平衡、關聯發展的理念，在懷柔科學城内建構“一芯聚核，懷密關聯，一帶潤城，林田交融”的空間結構，形成山巒環抱、碧水繞城、組團鑲嵌、疏密有緻的整體布局；②以資源環境承載能力為硬限制，堅持前瞻謀劃、近遠結合、集約高效，規劃到2035年的人口、用地、建築規模，形成适宜的人口密度與合理的建設強度；③着力突出北京懷柔綜合性國家科學中心的源頭優勢、國家重大科技基礎設施布局的強度優勢、首都生态涵養區的自然人文優勢，圍繞“1+3”的總體思路，建構“創新生态體系”與“自然生态體系”高度融合的整體格局；④建構完善的城市支撐體系，建構通達暢行的交通和軌道系統，提升市政基礎設施支撐保障能力，加強防災減災和綜合應急能力，提高公共安全水準。
實施成效：
懷柔科學城城市架構全面紮實起步，29個科學設施平台建設有序推進。保障科研項目供地，完成科學城重點項目劃撥供地。同步推進城市服務功能完善，加快建設高品質配套設施，綜合管廊有序實施，住房保障體系逐漸健全。
公衆回報：
“在懷柔科學城，有許多世界頂級的科學家取得科研上的突破，而我們青少年也可以在這裡參加科普活動，用科技之光點亮夢想。”——北京市民
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圖檔來源：北京規劃自然資源
堅持減量雙控推動集約高效發展，城市發展方式實作曆史性變革。2022年常住人口約2184.3萬人，守住了2300萬人口的天花闆。城鄉建設用地穩步下降，與此同時，地均産出、機關建築面積産出、全員勞動生産率均大幅提升，不斷探索減量背景下的高品質發展路徑。
案例4
首鋼老工業區（北區）更新
案例簡述：
首鋼始建于1919年，為支援2008年北京奧運會做出搬遷決定，主廠區于2010年全面停産。随着2015年底北京冬奧組委宣布落戶首鋼，首鋼北區成為新首鋼地區先期啟動區域，開始全面更新轉型發展，統籌解決土地資源利用、環境污染治理、工業遺存保護、員工就業安置、轉型發展動力等多重問題。該項目以打造“新時代首都城市複興新地标”為目标，推動文化、生态、産業和活力的全面複興。
創新亮點：
①抓住奧運機遇帶動工業基地複興，北京冬奧組委辦公區、首鋼滑雪大跳台、冬訓中心等一批重大冬奧工程投入使用；②尊重活化工業遺存，形成整體特色風貌，鋼鐵工業園化身“網紅”打卡地；③逐漸聚焦“體育+”“科技+”等産業，區域轉型勢能加速集聚，老工業區功能轉型的内生動力逐漸形成；④永定河首鋼段、石景山景觀公園修複完成，城市西部山水景觀展現全新面貌，改善區域生态環境；⑤妥善安置數萬留守職工再就業，通過産業轉型創造大量就業機會，取得了良好的社會影響。
實施成效：
首鋼老工業區（北區）更新落實了京津冀協同發展規劃綱要和北京城市總體規劃賦予的時代使命，服務保障首都功能建設，“新時代首都城市複興的新地标”建設取得階段性成果，已成為北京城市深度轉型的重要标志和具有國際影響力的城市更新項目。在推動城市轉型、塑造城市公共空間格局、改善區域生态環境、提升群衆幸福感和獲得感等方面取得了良好成效。
公衆回報：
“首鋼園現在是一個‘網紅’打卡地，餐廳、書店、運動場、藝術館多起來了，市民遊客都願意來這兒休閑娛樂，園區越來越有活力，我們這些‘老首鋼’打心眼兒裡驕傲自豪。” ——首鋼園從業人員
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圖檔來源：北京規劃自然資源
案例5
亮馬河國際風情水岸
案例簡述：
亮馬河此前存在污水直排現象，岸上空間分割管理，上空電線雜亂，兩岸企業背對河道經營，市民常繞行河道。朝陽區啟動亮馬河濱水空間更新改造後，實施岸線整治、橋梁改造、慢行連通、景觀亮化、河湖貫通、旅遊通航等六大工程，實作東三環至紅領巾湖6公裡旅遊通航，貫通18公裡高品質濱水綠道，實作“橫向串聯、縱向通達”，建成“1河2湖24橋18景”古都京韻風格的亮馬河國際風情水岸，赢得群衆和社會各界認可，如今已成為朝陽國際化新地标、北京城市新名片。
創新亮點：
①建立政府主導、公衆參與的“共商機制”，組織市民、企業和外國友人等各類利益相關主體，召開開放式方案會，形成各方滿意的方案；②堅持公共利益主導設計新空間，聚焦社群公共服務，精心求“變”；③提升城市治理精細度與城市文化底蘊，提煉亮馬河品質标準，以橋形和橋名為載體，融合展示中國傳統文化、朝陽地域文化和國際化氣質；④堅持全生命周期規劃管控，堅持功能疏解整治促提升與水生态文明建設同步推進；⑤實施“水岸共治”，治水、修岸、綠化、修複和亮化建築外立面，打開河道生态空間，拆除各種形式隔離，城市藍線、綠線、紅線“三線融合”，實作“建築—綠地—水面”無縫銜接。
實施成效：
2019年以來，朝陽區對亮馬河實施綜合治理、系統治理和科學治理，以河道複興帶動城市更新，成為“宜居、宜業、宜商、宜學、宜遊”的“五宜朝陽”樣闆，走出了水城共融的新路子，打造了營商環境的新優勢，激活了經濟發展的新引擎。
公衆回報：
“在亮馬河，既可以親近自然水岸，又不乏都市情調，燈光、遊船、餐廳都是亮點，在這裡每個人都可以是主角。”——周邊社群居民
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圖檔來源：北京規劃自然資源
單中心集聚、“攤大餅”式蔓延趨勢得以扭轉，城市空間結構進一步優化。核心區“四個密度”明顯下降，中心城區功能疏解穩步推進，城市副中心建設架構全面拉開，多點一區梯次承接。城市南部地區發展提速，京西地區加快轉型，生态涵養區不斷加大生态保護和綠色發展力度，城鄉結合部建設穩步推進，城市發展更加均衡。軌道交通支撐拓展城市空間格局骨架，城市運作效率得到提升。
案例6
副中心城市綠心森林公園
案例簡述：
城市綠心是城市副中心“一帶一軸多組團”規劃空間結構的重要組成部分，是城市副中心控規獲得中共中央、國務院批複以來，作為規劃實施建設的标志性工程和第一個建成的面向市民開放的大型綠色公共空間，由中心的東方化工廠和環繞周邊的小聖廟村、上碼頭村、張辛莊村三個現狀村莊及造紙七廠等停産的老舊廠區等場地構成。北運河故道遺址、小聖廟遺址及工業遺存是場地的重要的文脈印迹，但同時也存在着局部污染遺留。城市綠心的規劃本着生态優先、科學審慎、文脈傳承、人本共享的原則，建設最具亮點的市民活力中心。
創新亮點：
①确立了城市與生态并重的“城市綠心”發展方向；②将尊重科學審慎設計作為規劃工作的前提；③傳承中華文脈，融合傳統造園理念，圍繞運河文化和工業文化兩條文化脈絡進行發掘、重塑和升華；④提出複合化、一體化和精細化的設計理念，以人的需求研究空間供給。
實施成效：
城市綠心森林公園于2020年9月開園，包括園林景觀工程和廠房改造工程，成為副中心建設以來第一個面向市民開放的大型綠色公共空間，實作了從現狀城市邊緣地區向市民活力中心的蛻變，更成為北京市及周邊地區市民休閑體驗的新目的地，取得了良好的實施效果。
公衆回報：
“城市綠心公園如今已經成了北京市民最喜歡的大型公園之一，這裡面積大、項目豐富，可謂老少皆宜，每個人都能在這裡找到自己适合的玩法。”——遊客
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圖檔來源：北京規劃自然資源
建構全域全要素國土空間開發保護新格局，綠色空間和生态容量持續擴大。嚴守150萬畝永久基本農田和生态保護紅線，生态控制區占比超全市75%。超額完成新一輪百萬畝造林綠化工程，全市森林覆寫率達44.8%。國家級和市級考核斷面劣五類水體全面消除，五大河流全部貫通入海。
案例7
房山區災後評估及提升規劃
案例簡述：
2023年7月遭遇特大暴雨災害後，房山區以系統增強韌性水準為目标，着力提升防災減災救災能力，組織編制《房山區災後恢複重建整體規劃（2023年—2035年）》（暨房山區災後評估及提升規劃），形成指導災後村莊重建與安置、市政交通基礎設施、綜合防災與韌性城市建設、文旅産業發展等領域的專項規劃。
創新亮點：
①防災體系方面，建構“兩帶三廊、三團多點”的防災空間格局，實作溝域穩固串聯、村莊有機輻射。形成“雙系統、雙通道、平急兩用、多向集散”的生命通道體系，并進一步強化避難場所與生命通道分級耦合。②抗災體系方面，分批次整治影響居民點的地質災害點，重要工程提高抗震措施，重建建築采取防洪加強措施。③救災體系方面，建立區、鄉鎮（街道）兩級應急指揮部，建構多層次應急救災隊伍，完善平急結合基層社群網格。鼓勵存量設施“平急兩用”更新改造，提升應急救援能力。
實施成效：
至2024年汛期前，房山區各項設施保障能力恢複到災前水準，基本恢複正常生産生活秩序。至2026年，全區韌性發展水準和産業發展動能得到有效提升，群衆生産生活條件和經濟社會發展水準持續提升。至2035年，綜合防災能力顯著增強、自然生态系統效益凸顯、居民生活品質持續改善、産業發展優勢逐漸展現，全區社會經濟全面發展。
公衆回報：
“現在我們都正常生活了，家裡比以前還好呢！”——房山區村民
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圖檔來源：北京房山、北京日報
深度聚焦“大城市病”治理，治擁堵、還藍天成效顯著。标本兼治緩解交通擁堵，中心城區自行車、步行出行比例由2015年39.3%提升至2022年47.8%。藍天保衛戰取得矚目成效，生态環境品質穩步向好，細顆粒物年均濃度從2015年80.6微克/立方米降至2022年30微克/立方米。持續優化公共服務供給，民生福祉全方位改善，回天地區探索形成大型社群治理樣本。全市開展黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革，制定實施《關于加強新時代街道工作的意見》，建立街鄉責任規劃師制度，約300個團隊、逾千名從業人員紮根基層實作陪伴式服務。
案例8
《北京昌平區回龍觀、天通苑地區CP02-0101～0602街區控制性詳細規劃（街區層面）（2020年—2035年）》
案例簡述：
回天地區自20世紀90年代規劃建設以來，為滿足北京快速城鎮化過程中的住房需求做出了突出貢獻，但因地區功能較為單一、規模較大而帶來的“城市病”問題日益突出，民生設施缺口高達50%。《回天地區控規》獲批後，整體策劃了交通改善、公服增補、基礎保障、品質提升、職住優化、精治共治六大政策36要點，補充民生短闆，織補城市功能。
創新亮點：
“回天36計”引領地區針灸式漸進式更新，用少量新增帶動整合存量資源，補短闆、強弱項、優功能、提品質。通過以新促老、錯時共享、利用閑置、擴容設施、開放屋頂、盤活地下等政策，推動漸進式小微更新，補充公共服務設施短闆。
實施成效：
《回天地區控規》編制突出過程引導和實施引導，有效支撐回天行動計劃及軌道微中心等重點項目的實施，推動中國小校、養老院、社群衛生服務中心等一系列公共服務設施項目落地建成。目前，《回天地區控規》已梳理出635項任務，綜合考慮居民需求緊迫度等要素，統籌生成近期項目130個，納入按年度滾動實施的項目清單。近期項目中包含和諧社群衛生服務中心、華龍苑南裡幼稚園、北京積水潭醫院回龍觀院區二期等公服增補類項目50餘項。
公衆回報：
“這些切實的行動，讓我們老百姓看到了生活的希望，社群環境有了很大的改善，就近能看病就診、有地兒下棋聊天、有地兒跑步遛彎、有地兒停車不再是奢望，而是看得見的改變。”——回龍觀社群居民
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圖檔來源：北京規劃自然資源
以疏解非首都功能為“牛鼻子”，京津冀重點領域和重點地區建設取得顯著進展。落實京津冀黨政主要上司座談會精神，京津冀三地協同工作機制進一步完善。高品質規劃建設城市副中心，主動支援河北雄安新區建設，“兩翼”格局加快建構。北京大興國際機場建成通航，形成航空“雙樞紐”格局。“軌道上的京津冀”加快建設，交通、環境、産業等重點領域進一步融合發展。加快實施“三校一院”交鑰匙項目、雄安新區中關村科技園等重點事項。進一步将京津冀協同發展國家戰略進行空間落實，共繪現代化首都都市圈“一張藍圖”。
案例9
大興國際機場臨空經濟區
案例簡述：
大興國際機場臨空經濟區是黨中央、國務院決策的國家重大标志性工程，以保障機場建設為契機，以區域協調發展為主線，以生态空間保障為前提，承接中心城區非首都功能疏解和人口轉移，提升首都國際交往中心功能，加強對雄安新區的服務，輻射帶動河北地區發展，促進地區的整體可持續發展。
創新亮點：
①堅持頂層設計，搭建“3+3+N”規劃體系，積極建構林水相宜、綠色秀美、融合一體的生态格局，打造首都新國門形象和國際交往新視窗。②堅持國際标準與中國特色和諧交融，完善城市設計功能，積極開展臨空經濟區城市設計方案國際征集，着力打造産城融合、藍綠相擁、活力高效的城市形象。③堅持标準先行，建立立立綜合名額體系，以量化标準引領臨空經濟區規劃編制及建設發展。
實施成效：
大興機場作為國家發展新的動力源，正在不斷釋放新動能。截至2023年底，59家中外航司入駐營運，開通30餘條國際及港澳台地區航線，“天上一張網”日臻完善。“地上一張網”也加緊鋪開，目前，“五縱兩橫”外圍綜合交通體系已基本建成，實作大興機場與雄安新區、北京中心城區30分鐘通達，與天津中心城區1小時通達。
公衆回報：
“大興機場地跨京津兩地，也享受兩地的自貿政策，臨空區的政策性優勢為企業發展創造了非常好的土壤和環境。”——大興機場臨空經濟區落地的企業負責人
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圖檔來源：人民日報、這裡是大興
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