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石晓冬
北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师
北京市城市规划设计研究院院长
党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并对北京发表重要讲话，为做好新时代首都工作提供了根本遵循。十年来，在党中央坚强领导下，在习近平总书记的掌舵领航和殷切关怀下，北京市以北京城市总体规划为抓手，严格落实首都城市战略定位，坚持突出政治中心、突出人民群众，坚持疏解提升和减量提质，坚持“五子”联动服务和融入新发展格局，坚持以高品质生态环境支撑高质量发展，首都规划一步步从“愿景图”变成“实景图”。
01
发挥规划引领作用
（一）编制实施北京城市总体规划。为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，系统谋划和回答新时期“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大课题，北京组织编制了第七版总规，并于2017年9月经党中央、国务院批复后正式实施。新版北京城市总体规划重点明确了“四个中心”城市战略定位、“建设国际一流的和谐宜居之都”的近中远期发展目标、“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局，划定了人口规模上限、生态控制线、城市开发边界三条红线，确定了减量发展的核心管控要求。总规实施以来，北京市以钉钉子精神精心组织规划实施，首都发展方式发生了深刻转型，首都发展格局实现了历史性变革。
（二）高质量编制城市副中心控规和核心区控规。为坚决贯彻落实新版城市总体规划，北京市抓紧编制北京城市副中心控规和首都功能核心区控规。2018年12月，城市副中心控规成为首个获得党中央、国务院批复的详细规划。2020年8月，核心区控规获得党中央、国务院批复。“一核两翼”空间框架拉开，首都规划体系不断深化完善，首都规划的“四梁八柱”构建成型。
（三）逐步构建国土空间规划体系。制定印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，确立了本市“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架，形成分级分责不分散的规划管控体系，为持续推动总体规划实施确定了制度框架。创新性增加分区规划这一“承上启下”的层次，更好发挥国土空间规划战略引领和刚性管控作用，进一步加强全域全类型国土空间开发保护和用途管制，确保各区规划执行和总体规划要求保持一致。
（四）深化完善规划体系逐层传导。一是实现“十四五”重点任务街区控规全覆盖，推动规划管理从单个地块指标调整向街区统筹实施转变，着力解决总量管控与落地实施之间的衔接问题。二是扎实推动120个乡镇国土空间规划编制，加强乡镇域规划建设引导。三是围绕三山五园地区、南中轴地区、雁栖湖国际会都等功能区域不断深化重点地区规划和实施。编制教育、医疗、养老、物流、防疫、韧性等约50项专项规划，基本实现了重点地区、重点领域的专项规划全覆盖。同时，着力加强各专项规划与各级各类规划相衔接，并将刚性约束指标和规划引导要求整合落实到街区控规，确保总体规划任务的系统落地。
（五）完善总体规划实施政策保障机制。推进政策法规创新，修订《北京市城乡规划条例》，重新制定《北京历史文化名城保护条例》，为总规实施奠定了坚实的法制基础。制定《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》，优化国土空间开发保护新格局。制定《北京市战略留白用地管理办法》，为城市未来长远发展预留高质量的发展空间。通过一系列政策、法规出台，总规实施的法规体系更加完备、政策聚合效应逐步显现。
02
体检评估机制及首都面貌变化
我市率先创新建立了“一年一体检、五年一评估”常态化体检评估机制，逐年向首规委全会进行报告，并上报党中央、国务院，已开展5次年度体检和1次实施评估。以体检评估机制作为总体规划实施的重要抓手，不断发现问题、破解难题，不断提高规划执行能力，更加奋发有为做好首都规划建设管理工作。随着一系列专项行动、重大事件、配套法规和保障机制全面构建，首都规划建设取得历史性成就、发生历史性变革。
案例1
北京城市总体规划实施体检
案例简述：
北京市按照“一年一体检、五年一评估”的要求，将体检评估机制作为总体规划实施的重要抓手，不断发现问题、破解难题，以“政府组织领导、指标全面监测、部门自检与各区体检、第三方独立体检”相结合的方式开展2022年度总体规划实施体检，在此基础上编制《北京城市总体规划实施体检报告公众读本（2022年度）》。
创新亮点：
北京城市总体规划实施体检紧密围绕首都“四个中心”功能定位，以不断提升城市治理水平、促进城市高质量发展、更好满足人民群众对美好生活的需要为目标，重点对城市发展阶段特征及总体规划实施效果定期进行分析评价，探索完善规划实施的闭环体系。
实施成效：
北京城市总体规划实施体检聚焦首都功能、规模结构、空间布局、底线管控、城市治理、安全韧性、区域协同7大核心内容，在总规的引领下，体检结果彰显了首都城市建设治理的成效：①疏解非首都功能，“四个中心”城市战略定位进一步强化；②坚持减量双控与存量更新，坚决守住战略留白；③优化城市空间布局，完善轨道交通支撑；科学配置资源要素，提升生态空间规模质量；④加强城市精细化治理，聚焦民生实事发力；⑤持续推进韧性城市建设，首都安全水平不断提升；⑥功能疏解承接取得积极成效，京津冀协同发展战略格局日渐清晰。
公众反馈：
“通过学习北京总规实施体检报告公众读本，我们普通人也能更加了解新的北京城市总体规划如何改变了你我的生活，原来城市建设治理与我们每个人的生活都息息相关。”——北京市民
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图片来源：北京规划自然资源
落实城市战略定位，首都功能持续提升。始终把服务保障政治中心摆在首要位置，以核心区建设为重点不断增强政务服务保障能力；以中轴线申遗带动老城整体保护，重点文物腾退保护利用取得标志性成果；国际交往中心功能显著提升，亚投行等国际机构落户；加快“三城一区”建设，国际科技创新中心建设取得明显成效。
案例2
崇雍大街城市设计与更新实施示范项目
案例简述：
崇雍大街位于天坛、地坛之间，沿线文物史迹众多，是元代以来北京内城的重要南北通衢和商业中心，是北京老城的文化精华地段。为落实北京老城街区更新总体安排，2018年启动崇雍大街更新示范项目。
创新亮点：
①开展全过程、全内容的公众参与，设计微信小程序便于公众献计献策，提出“统规自建”的理念，采用“菜单式选择”的方式邀请居民参与设计；②明确街道特色，彰显文化价值，充分采集大数据，从文化格局、历史业态、现状业态、交通系统、建筑风貌视角研判和支撑“文风京韵、大市银街”的总体特色；③“导则+示范”指导长效管控，编制院落、立面、景观多维度的城市设计导则，有效传导设计意图，形成一套可推广的街区更新方法体系。
实施成效：
①整体保护历史风貌，建设“雍和八景”“东四八景”景观节点，对大街两侧建筑开展精细评价，修缮和恢复56处老建筑；②改善人居环境品质，改造更新从“立面”走向“院落”，大修多处危房，试点改造传统院落，通过多杆合一，有效减少大街的杆件。③完善与提升街道功能，永安堂、同日升粮行等老字号迎来“老店新生”，增设了“崇雍客厅”社区中心等便民文化服务设施。
公众反馈：
“这里的设计既有北京历史文化特色，又有现代时尚魅力，是老城改造的优秀之作。”——游客
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图片来源：北京规划自然资源
案例3
“三城一区”规划建设——怀柔科学城
案例简述：
怀柔科学城是北京建设国际科技创新中心的核心支撑，是引领全球科学发现和重大前沿技术突破的新引擎，是与国家战略需要相匹配的世界级原始创新承载区。
创新亮点：
①尊重自然本底条件和城市组团格局特点，按照核心聚焦、学科集中、职住平衡、联动发展的理念，在怀柔科学城内构建“一芯聚核，怀密联动，一带润城，林田交融”的空间结构，形成山峦环抱、碧水绕城、组团镶嵌、疏密有致的整体布局；②以资源环境承载能力为硬约束，坚持前瞻谋划、近远结合、集约高效，规划到2035年的人口、用地、建筑规模，形成适宜的人口密度与合理的建设强度；③着力突出北京怀柔综合性国家科学中心的源头优势、国家重大科技基础设施布局的强度优势、首都生态涵养区的自然人文优势，围绕“1+3”的总体思路，构建“创新生态体系”与“自然生态体系”高度融合的整体格局；④构建完善的城市支撑体系，构建通达畅行的交通和轨道系统，提升市政基础设施支撑保障能力，加强防灾减灾和综合应急能力，提高公共安全水平。
实施成效：
怀柔科学城城市框架全面扎实起步，29个科学设施平台建设有序推进。保障科研项目供地，完成科学城重点项目划拨供地。同步推进城市服务功能完善，加快建设高品质配套设施，综合管廊有序实施，住房保障体系逐步健全。
公众反馈：
“在怀柔科学城，有许多世界顶级的科学家取得科研上的突破，而我们青少年也可以在这里参加科普活动，用科技之光点亮梦想。”——北京市民
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图片来源：北京规划自然资源
坚持减量双控推动集约高效发展，城市发展方式实现历史性变革。2022年常住人口约2184.3万人，守住了2300万人口的天花板。城乡建设用地稳步下降，与此同时，地均产出、单位建筑面积产出、全员劳动生产率均大幅提升，不断探索减量背景下的高质量发展路径。
案例4
首钢老工业区（北区）更新
案例简述：
首钢始建于1919年，为支持2008年北京奥运会做出搬迁决定，主厂区于2010年全面停产。随着2015年底北京冬奥组委宣布落户首钢，首钢北区成为新首钢地区先期启动区域，开始全面更新转型发展，统筹解决土地资源利用、环境污染治理、工业遗存保护、员工就业安置、转型发展动力等多重问题。该项目以打造“新时代首都城市复兴新地标”为目标，推动文化、生态、产业和活力的全面复兴。
创新亮点：
①抓住奥运机遇带动工业基地复兴，北京冬奥组委办公区、首钢滑雪大跳台、冬训中心等一批重大冬奥工程投入使用；②尊重活化工业遗存，形成整体特色风貌，钢铁工业园化身“网红”打卡地；③逐步聚焦“体育+”“科技+”等产业，区域转型势能加速集聚，老工业区功能转型的内生动力逐步形成；④永定河首钢段、石景山景观公园修复完成，城市西部山水景观展现全新面貌，改善区域生态环境；⑤妥善安置数万留守职工再就业，通过产业转型创造大量就业机会，取得了良好的社会影响。
实施成效：
首钢老工业区（北区）更新落实了京津冀协同发展规划纲要和北京城市总体规划赋予的时代使命，服务保障首都功能建设，“新时代首都城市复兴的新地标”建设取得阶段性成果，已成为北京城市深度转型的重要标志和具有国际影响力的城市更新项目。在推动城市转型、塑造城市公共空间格局、改善区域生态环境、提升群众幸福感和获得感等方面取得了良好成效。
公众反馈：
“首钢园现在是一个‘网红’打卡地，餐厅、书店、运动场、艺术馆多起来了，市民游客都愿意来这儿休闲娱乐，园区越来越有活力，我们这些‘老首钢’打心眼儿里骄傲自豪。” ——首钢园工作人员
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图片来源：北京规划自然资源
案例5
亮马河国际风情水岸
案例简述：
亮马河此前存在污水直排现象，岸上空间分割管理，上空电线杂乱，两岸企业背对河道经营，市民常绕行河道。朝阳区启动亮马河滨水空间更新改造后，实施岸线整治、桥梁改造、慢行连通、景观亮化、河湖贯通、旅游通航等六大工程，实现东三环至红领巾湖6公里旅游通航，贯通18公里高品质滨水绿道，实现“横向串联、纵向通达”，建成“1河2湖24桥18景”古都京韵风格的亮马河国际风情水岸，赢得群众和社会各界认可，如今已成为朝阳国际化新地标、北京城市新名片。
创新亮点：
①建立政府主导、公众参与的“共商机制”，组织市民、企业和外国友人等各类利益相关主体，召开开放式方案会，形成各方满意的方案；②坚持公共利益主导设计新空间，聚焦社区公共服务，精心求“变”；③提升城市治理精细度与城市文化底蕴，提炼亮马河质量标准，以桥形和桥名为载体，融合展示中国传统文化、朝阳地域文化和国际化气质；④坚持全生命周期规划管控，坚持功能疏解整治促提升与水生态文明建设同步推进；⑤实施“水岸共治”，治水、修岸、绿化、修复和亮化建筑外立面，打开河道生态空间，拆除各种形式隔离，城市蓝线、绿线、红线“三线融合”，实现“建筑—绿地—水面”无缝衔接。
实施成效：
2019年以来，朝阳区对亮马河实施综合治理、系统治理和科学治理，以河道复兴带动城市更新，成为“宜居、宜业、宜商、宜学、宜游”的“五宜朝阳”样板，走出了水城共融的新路子，打造了营商环境的新优势，激活了经济发展的新引擎。
公众反馈：
“在亮马河，既可以亲近自然水岸，又不乏都市情调，灯光、游船、餐厅都是亮点，在这里每个人都可以是主角。”——周边社区居民
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图片来源：北京规划自然资源
单中心集聚、“摊大饼”式蔓延趋势得以扭转，城市空间结构进一步优化。核心区“四个密度”明显下降，中心城区功能疏解稳步推进，城市副中心建设框架全面拉开，多点一区梯次承接。城市南部地区发展提速，京西地区加快转型，生态涵养区不断加大生态保护和绿色发展力度，城乡结合部建设稳步推进，城市发展更加均衡。轨道交通支撑拓展城市空间格局骨架，城市运行效率得到提升。
案例6
副中心城市绿心森林公园
案例简述：
城市绿心是城市副中心“一带一轴多组团”规划空间结构的重要组成部分，是城市副中心控规获得中共中央、国务院批复以来，作为规划实施建设的标志性工程和第一个建成的面向市民开放的大型绿色公共空间，由中心的东方化工厂和环绕周边的小圣庙村、上码头村、张辛庄村三个现状村庄及造纸七厂等停产的老旧厂区等场地构成。北运河故道遗址、小圣庙遗址及工业遗存是场地的重要的文脉印迹，但同时也存在着局部污染遗留。城市绿心的规划本着生态优先、科学审慎、文脉传承、人本共享的原则，建设最具亮点的市民活力中心。
创新亮点：
①确立了城市与生态并重的“城市绿心”发展方向；②将尊重科学审慎设计作为规划工作的前提；③传承中华文脉，融合传统造园理念，围绕运河文化和工业文化两条文化脉络进行发掘、重塑和升华；④提出复合化、一体化和精细化的设计理念，以人的需求研究空间供给。
实施成效：
城市绿心森林公园于2020年9月开园，包括园林景观工程和厂房改造工程，成为副中心建设以来第一个面向市民开放的大型绿色公共空间，实现了从现状城市边缘地区向市民活力中心的蜕变，更成为北京市及周边地区市民休闲体验的新目的地，取得了良好的实施效果。
公众反馈：
“城市绿心公园如今已经成了北京市民最喜欢的大型公园之一，这里面积大、项目丰富，可谓老少皆宜，每个人都能在这里找到自己适合的玩法。”——游客
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图片来源：北京规划自然资源
构建全域全要素国土空间开发保护新格局，绿色空间和生态容量持续扩大。严守150万亩永久基本农田和生态保护红线，生态控制区占比超全市75%。超额完成新一轮百万亩造林绿化工程，全市森林覆盖率达44.8%。国家级和市级考核断面劣五类水体全面消除，五大河流全部贯通入海。
案例7
房山区灾后评估及提升规划
案例简述：
2023年7月遭遇特大暴雨灾害后，房山区以系统增强韧性水平为目标，着力提升防灾减灾救灾能力，组织编制《房山区灾后恢复重建整体规划（2023年—2035年）》（暨房山区灾后评估及提升规划），形成指导灾后村庄重建与安置、市政交通基础设施、综合防灾与韧性城市建设、文旅产业发展等领域的专项规划。
创新亮点：
①防灾体系方面，构建“两带三廊、三团多点”的防灾空间格局，实现沟域稳固串联、村庄有机辐射。形成“双系统、双通道、平急两用、多向集散”的生命通道体系，并进一步强化避难场所与生命通道分级耦合。②抗灾体系方面，分批次整治影响居民点的地质灾害点，重要工程提高抗震措施，重建建筑采取防洪加固措施。③救灾体系方面，建立区、乡镇（街道）两级应急指挥部，构建多层次应急救灾队伍，完善平急结合基层社区网格。鼓励存量设施“平急两用”升级改造，提升应急救援能力。
实施成效：
至2024年汛期前，房山区各项设施保障能力恢复到灾前水平，基本恢复正常生产生活秩序。至2026年，全区韧性发展水平和产业发展动能得到有效提升，群众生产生活条件和经济社会发展水平持续提升。至2035年，综合防灾能力显著增强、自然生态系统效益凸显、居民生活品质持续改善、产业发展优势逐步展现，全区社会经济全面发展。
公众反馈：
“现在我们都正常生活了，家里比以前还好呢！”——房山区村民
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图片来源：北京房山、北京日报
深度聚焦“大城市病”治理，治拥堵、还蓝天成效显著。标本兼治缓解交通拥堵，中心城区自行车、步行出行比例由2015年39.3%提升至2022年47.8%。蓝天保卫战取得瞩目成效，生态环境质量稳步向好，细颗粒物年均浓度从2015年80.6微克/立方米降至2022年30微克/立方米。持续优化公共服务供给，民生福祉全方位改善，回天地区探索形成大型社区治理样本。全市开展党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，制定实施《关于加强新时代街道工作的意见》，建立街乡责任规划师制度，约300个团队、逾千名从业人员扎根基层实现陪伴式服务。
案例8
《北京昌平区回龙观、天通苑地区CP02-0101～0602街区控制性详细规划（街区层面）（2020年—2035年）》
案例简述：
回天地区自20世纪90年代规划建设以来，为满足北京快速城镇化过程中的住房需求做出了突出贡献，但因地区功能较为单一、规模较大而带来的“城市病”问题日益突出，民生设施缺口高达50%。《回天地区控规》获批后，整体策划了交通改善、公服增补、基础保障、品质提升、职住优化、精治共治六大策略36要点，补充民生短板，织补城市功能。
创新亮点：
“回天36计”引领地区针灸式渐进式更新，用少量新增带动整合存量资源，补短板、强弱项、优功能、提质量。通过以新促老、错时共享、利用闲置、扩容设施、开放屋顶、盘活地下等策略，推动渐进式小微更新，补充公共服务设施短板。
实施成效：
《回天地区控规》编制突出过程引导和实施引导，有效支撑回天行动计划及轨道微中心等重点项目的实施，推动中小学校、养老院、社区卫生服务中心等一系列公共服务设施项目落地建成。目前，《回天地区控规》已梳理出635项任务，综合考虑居民需求紧迫度等要素，统筹生成近期项目130个，纳入按年度滚动实施的项目清单。近期项目中包含和谐社区卫生服务中心、华龙苑南里幼儿园、北京积水潭医院回龙观院区二期等公服增补类项目50余项。
公众反馈：
“这些切实的行动，让我们老百姓看到了生活的希望，社区环境有了很大的改善，就近能看病就诊、有地儿下棋聊天、有地儿跑步遛弯、有地儿停车不再是奢望，而是看得见的改变。”——回龙观社区居民
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图片来源：北京规划自然资源
以疏解非首都功能为“牛鼻子”，京津冀重点领域和重点地区建设取得显著进展。落实京津冀党政主要领导座谈会精神，京津冀三地协同工作机制进一步完善。高质量规划建设城市副中心，主动支持河北雄安新区建设，“两翼”格局加快构建。北京大兴国际机场建成通航，形成航空“双枢纽”格局。“轨道上的京津冀”加快建设，交通、环境、产业等重点领域进一步融合发展。加快实施“三校一院”交钥匙项目、雄安新区中关村科技园等重点事项。进一步将京津冀协同发展国家战略进行空间落实，共绘现代化首都都市圈“一张蓝图”。
案例9
大兴国际机场临空经济区
案例简述：
大兴国际机场临空经济区是党中央、国务院决策的国家重大标志性工程，以保障机场建设为契机，以区域协调发展为主线，以生态空间保障为前提，承接中心城区非首都功能疏解和人口转移，提升首都国际交往中心功能，加强对雄安新区的服务，辐射带动河北地区发展，促进地区的整体可持续发展。
创新亮点：
①坚持顶层设计，搭建“3+3+N”规划体系，积极构建林水相宜、绿色秀美、融合一体的生态格局，打造首都新国门形象和国际交往新窗口。②坚持国际标准与中国特色和谐交融，完善城市设计功能，积极开展临空经济区城市设计方案国际征集，着力打造产城融合、蓝绿相拥、活力高效的城市形象。③坚持标准先行，创新建立综合指标体系，以量化标准引领临空经济区规划编制及建设发展。
实施成效：
大兴机场作为国家发展新的动力源，正在不断释放新动能。截至2023年底，59家中外航司入驻运营，开通30余条国际及港澳台地区航线，“天上一张网”日臻完善。“地上一张网”也加紧铺开，目前，“五纵两横”外围综合交通体系已基本建成，实现大兴机场与雄安新区、北京中心城区30分钟通达，与天津中心城区1小时通达。
公众反馈：
“大兴机场地跨京津两地，也享受两地的自贸政策，临空区的政策性优势为企业发展创造了非常好的土壤和环境。”——大兴机场临空经济区落地的企业负责人
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图片来源：人民日报、这里是大兴
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