總體國家安全觀極大地豐富了國家安全的内涵，建構了新時代國家安全體系。目前，大陸關于危害國家安全行為的行政制裁與刑事制裁在銜接上仍存在不足，主要表現為行政制裁措施缺位、缺少專門性的國家安全行政性制裁規範。導緻行政制裁和刑事制裁所規制的行為方式之間存在脫節，易形成處罰漏洞。對此，應當從積極刑法觀的視角，建構國家安全領域的“二進制制裁模式”，貫徹總體國家安全觀的要求，面對嚴峻複雜的國際形勢，對危害國家安全行為做全方位的認定與規制。
目前，世界正處于百年未有之大變局，人類曆史程序和發展方向迎來重大調整。随着大陸進入中國特色社會主義新時代，綜合國力進一步提升，面臨的國際局勢也日益紛繁複雜。肇因于此，大陸對于國家安全制度建設和治理能力的要求也進一步提高。近年來，大陸國家安全建設格局不斷鞏固，國家安全内涵進一步豐富。但與此同時，目前相關國家安全的法律制度建設仍不夠完善，國家安全的行政法治與刑事法治在銜接上仍存在諸多問題，在總體國家安全觀視域下國家安全法律制度建設仍有可增益之處。
一、國家安全保護的行政、刑事法律現狀
自第六屆全國人大決定設立國家安全部開始，國家安全部門即作為國務院組成部門具備了行政機關性質和行政執法主體資格。同時，刑事訴訟法又賦予了國家安全機關進行刑事偵查的職能。基于此，國家安全機關類似于公安機關，本身具有行政與刑事司法的雙重屬性，既承擔了日常的反間諜與情報行政工作，又具備危害國家安全類犯罪的偵查職能。故國家安全保護問題無法繞開行政保護和刑事保護兩個側面的聯系與交集，其行刑法治銜接問題本就是總體國家安全觀下國家安全發展建設的題中之義。
（一）國家安全行政法律現狀
從違法性的角度來說，行政違法行為處于較低位階，故作為懲治一般性違法行為的制裁手段，行政手段适用的普遍性應遠廣于刑事制裁手段。但就目前的法律體系而言，雖然系統性、全面性地對國家安全作出規範的行政性法律已經陸續出台，但涉及國家安全行政制裁的條款相對數量較少。目前，較為典型的國家安全行政立法有2014年制定的反間諜法、2015年制定的國家安全法以及2017年制定的國家情報法等。其中反間諜與國家安全法對國家安全作出了較為基礎與全面的規定，是大陸國家安全領域的基礎性、保障性法律。其他有關國家安全的規定，散見于網絡安全法、政治安全法保守國家秘密等特别領域立法特定章節之中。
然而，以國家安全法為例，雖然其作為一部綜合性、全局性的法律規範，在總體國家安全觀的指導下，對國家安全的各方面作出了系統、總成性的規定，但從具體内容上而言，其對于危害國家安全的違法行為并未設定具體的制裁手段，隻作了部分籠統性規定，并未設定相關具體的行政處罰。與此相比，反間諜法則略有不同，其在1993年國家安全法基礎上作出全面修訂，突出了反間諜工作特點，在第四章“法律責任”中明确對多種涉及間諜的行為作出了行政處罰的規定。同時國家情報法亦對妨礙、洩露國家情報的相關行為規定了相關行政制裁措施。
反間諜法的規定來看，其行政制裁的設定主要包含以下幾個方面：
國家情報法中規定的行政制裁措施如下：
除上述規定外，《反間諜法實施細則》第19條規定：實施危害國家安全的行為，由有關部門依法予以處分，國家安全機關也可以予以警告。另外第24條規定：對涉嫌間諜行為的人員，國家安全機關可以決定其在一定期限内不得出境。
綜上，總體來看，涉及國家安全的行政制裁在法律規定上呈現出分散化的特點，國家安全法未形成總體性制裁規則，國家安全機關可行使的制裁方式不明确。相關制裁主要依靠特定國家安全領域的部門法實作，類型化特征明顯，涉及領域較為單一，如反間諜法隻能規制間諜相關的危害國家安全行為，國家情報法隻能對涉情報類違法行為作出處罰，在其他種類的危害國家安全行為規制上力有未逮。
（二）國家安全刑事法律現狀
從刑事法律規制的角度而言，涉及國家安全的刑法制裁手段主要規定在了刑法第一章“危害國家安全罪”之中。該章從第102條到113條，通過十餘個條文對颠覆國家政權、間諜、洩露情報以及叛逃等行為做出了刑法規制，對危害國家安全的犯罪行為作出了較為類型化的區分。除此之外，2001年1月，最高人民法院釋出了《關于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應用法律若幹問題的解釋》，對相關行為的認定有指導性作用，但總體而言，涉及危害國家安全罪的司法檔案數量較少，主要依刑法中各獨立類型的罪名加以規制。
二、總體國家安全觀下行刑銜接的挑戰
（一）總體國家安全觀下行刑銜接的内涵
理論上的所謂行刑銜接問題，既可指行政執法機關與刑事司法機關之間的辦案協調機制，亦指刑法與行政法在實體方面對相關行為規制上的互相銜接。
從程式銜接上而言，一方面，由于國家安全部門的涉密性，為了維護國家安全，其相關處理制裁過程往往不予公開，導緻對該問題的研究尚不清晰。另一方面，由于國家安全相關行政法律的欠缺，雖然涉及國家安全犯罪問題可以刑事訴訟法進行解決，但國家安全部門始終未出台一部類似于公安部門的《公安機關辦理行政案件程式規定》的程式性檔案，導緻國家安全行政制裁處于無法可依的狀态，由此也造成了其刑法銜接的程式難題。但客觀來說，由于國家安全執法的固有保密性，其在行刑銜接的程式方面難以達到一般化的常态法律模式，這是國家安全領域的特殊性的必然結果。而相比于程式問題，實體問題更能凸顯國家安全領域行刑銜接的主要痛點，也是本文論述的主要方面。
（二）國家安全法律體系中行政制裁的缺位
如前所述，目前系統規定了危害國家安全行為的行政處罰的隻有反間諜法和國家情報法，但以上諸多行政處罰手段所針對的對象，由于受到規制領域的限制，均具備明顯的種類化特征，例如反間諜法和國家情報法中的處罰手段主要是針對間諜行為和涉及國家情報行為，無法系統涵蓋國家安全工作的各個方面。若想要對危害國家安全尋找系統性規範，則隻能借助于行政處罰法第9條規定的一般性行政處罰。
2015年新頒布的國家安全法雖然在廣度上有所覆寫，但卻未規定任何具體的行政處罰措施，造成了國家安全領域系統性行政處罰措施的缺位。總體而言，大陸的國安安全特色行政處罰基本均是以反間諜法為基本依據，但對于非間諜的危害國家安全的行為仍舊力有未逮。如果适用行政處罰法的一般規定，則在處罰範圍和程度上都需要重新進行個案考量，不利于國家安全機關執法。而治安管理處罰法中極少出現與國家安全相關的制裁條款，從法律需求上而言，國家安全機關需要系統性、全面性的行政制裁規則。
（三）刑事規制與行政規制之間處罰漏洞的存在
刑法危害國家安全犯罪一章中，犯罪的類型化十分明顯，反間諜法與國家情報法的相關規定，事實上隻對應着刑法中第110條的間諜罪和第111條的為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報罪。諸如第107條的資助危害國家安全犯罪活動罪、第103條的煽動分裂國家罪，雖有刑法規定，但卻難以找到相對應的行政制裁手段。從罪名分類上而言，刑法中的罪名可以分為重罪和輕罪，而刑法中關于危害國家安全一章，由于保護法益的特殊性，總體上而言屬于偏重罪名。基于此，對于構成危害國家安全的刑法重罪罪名的入罪标準要把握地極其嚴格，在罪刑法定原則的基礎上加以判斷。
由于國家安全法益的特殊性，國家安全犯罪在構成要件上與普通犯罪有所差別。一般而言，行為人實施危害國家安全的行為，造成危害國家安全的抽象危險或者具體危險即可構成犯罪，不要求造成現實的結果。問題在于，造成危害國家安全的抽象或具體危險，本身的法益侵害性也确實達到了相當程度，但社會生活中必然大量存在着部分較為輕微的危害國家安全的行為，其法益侵害程度不足以産生危害國家安全的抽象或具體危險，僅具有輕微的違法性，将其納入刑法打擊範圍有悖于罪刑法定原則和罪責刑相适應的原理，對于此類行為，我們不能坐視不理。誠然，危害國家安全犯罪所保護的法益十分重要，但如果僅以重器治重行為，忽視了部分刑法無法顧及的角落，則必然會形成處罰漏洞。
三、建構國家安全領域二進制制裁模式
（一）傳統治安行為的二進制制裁模式
大陸在違法犯罪治理上，采取了以罪量因素作為考量的二進制交叉制裁體系和立法模式，由行政機關與司法機關通過“行政處罰+刑事處罰”共同分擔社會治安處罰任務。行政違法行為與犯罪行為形成的二進制制裁格局，本質上取決于行政違法行為與犯罪行為在構成要件、規制領域等方面的關聯性，其中的典型代表是治安管理處罰法與刑法之間的制裁聯系。治安管理處罰法對擾亂公共秩序、妨礙公共安全、侵犯人身權利、财産權利等行為作出了行政處罰規定，故意傷害他人身體，可處五日以上十日以下拘留，如果達到刑法的罪量要求，則應當以故意傷害罪定罪處罰。在這樣的二進制制裁模式之下，非法傷害行為的處罰實作了周延。
同時，在二進制制裁體系中，行政違法與刑事違法形成動态制衡的關系，在行政處罰的視角下，對廣義犯罪予以必要規制有利于社會治安的穩定，而在刑事制裁視角下，僅對廣義犯罪中的部分社會危害性更嚴重的行為，做有罪評價，有利于限制入罪規模，保持刑法的謙抑性。
（二）國家安全領域二進制制裁模式的建構
值得注意的是，在大陸的二進制制裁模式中，國家安全相關制裁處于缺位模式。刑法在專門章節規定危害國家安全的刑事制裁手段，但由于規制領域不同，在與刑法關聯最緊密的治安管理處罰法中不存在有關于國家安全的行政制裁模式，與其他多數違法犯罪行為形成了不同的格局。從刑法與行政違法的對應角度來看，刑法中隻有部分罪名與行政法律之間存在對應關系，如第110條的間諜罪，如不符合參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務等要件，僅是具備間諜行為的可能與預備，則完全可以反間諜法第32條規定的，非法持有的屬于國家秘密的檔案、資料和其他物品的行為予以處罰，并對其非法持有、使用的專用間諜器材予以沒收，把間諜行為扼殺在初期。基于同理，刑法第111條規定了為境外的機構非法提供國家情報類罪名，但從構成要件上而言，隻有洩露後會使國家安全遭受損害的，才可能構成本罪，洩露後僅會使國家安全以外的國家利益遭受損害的，不宜以此罪定罪處罰。若行為人處在洩露秘密的準備階段，或所洩露秘密僅與國家情報具有關聯而不具有刑法所要求的秘密性質時，則可依照國家情報法第29條的規定，對行為人處警告或者十五日以下拘留。
以上處罰模式，通過“行政制裁”與“刑事制裁”的二進制違法模式，全面性地對于可能危害國家安全的行為予以了處罰。在國家安全層面采用二進制制裁的益處有二。首先，刑法作為保障性法律，在制裁路徑中發揮着底線作用，基于謙抑性原則，其規則範圍隻能是少數部分法益侵害較為嚴重的行為。同時，前文提及，刑法中涉及危害國家安全的罪名在性質上常表現為重罪，故在對行為人的行為進行定罪量刑時，對于入罪要件的把握應當做嚴格限制，不能肆意認定。這樣的制裁邏輯也就意味着即使是在國家安全領域，危害國家安全類犯罪所規制範圍也極其有限，隻能對于符合構成要件的較重危害社會安全行為施以刑事制裁，對剩下的諸多法益侵害性未達到犯罪程度的行為力有未逮。此時，建立健全系統性的國家安全行刑銜接制度則有利于差別國家安全的刑事處罰和行政處罰，針對性地把無法受到刑法規制的危害國家安全利益的行為納入全面的制裁系統之中。
另外，國家安全法益具有自身的特殊性。财産法益的侵害，大多可以通過事後彌補的形式加以補正，社會秩序、經濟秩序法益的侵害也可以通過合理的調整方法加以轉變。但國家安全法益具有典型的秘密性和不可挽回性，國家安全法益的被侵害将直接或間接地導緻國家政治安全、軍事安全、經濟安全等一系列利益的損害，刑事制裁在此的作用展現了極度的滞後性，即使對相關行為人科以刑罰，國家安全利益的損失也已經成為既有事實，極易造成無法挽回的局面。是以，基于總體國家安全觀的要求，以維護國家安全利益為出發點，對于危害國家安全行為的制裁，應把思路從懲治理念轉向預防理念。換言之，在目前國際局勢複雜，國家安全形勢嚴峻的情況下，刑事制裁在國家安全中起到的作用實效甚少，對行為人事後的制裁，隻能是一種盡力式的彌補。是以，我們的立法和執法不能回避行政制裁，行政制裁所規制的行為往往法益侵害程度未達刑事犯罪，造成後果不甚嚴重，或僅在準備階段，刑事手段尚不能介入，通過行政制裁的方式将危害性未達到刑事規制程度的危害國家安全的行為遏制在初期，從本質上而言其效果要遠大于在危害國家安全的刑事犯罪發生後對行為人科以刑事處罰的路徑。通過完備的國家安全行政刑事銜接制度，合理區分調整危害國家安全行為的制裁手段，既是打擊危害行為的需要，在更深層次的意義上，也是發現、預防、規範遏制危害國家安全早期行為的重要手段，于國家安全保護的最終目的意義深遠。
（三）國家安全二進制制裁模式的建構路徑
如要從根本上解決國家安全的行刑銜接問題，則非法解釋學力所能及。雖然在法教義學的思想立場下，執法困境不能任意訴諸立法，但在整體格局尚不完善的情況下，适當地立法補充實屬必要。就建構國家安全二進制制裁模式的路徑選擇上，應當采取“适時立法，全面解釋”的方法加以完善。
1.适時立法之進路
目前，大陸已經形成以國家安全法為主體，各具體部門安全法輔之的“一體多翼”類立法模式，其中反間諜法和國家情報法等具體法律中行政制裁規定已經趨于完善，但總體性、系統性的行政制裁規範仍然不夠完全。對此，應當在國家安全法中增設國家安全機關系統性行政制裁權利。
首先，應當增設總則式規定，明确權利的存在例如，增設明确國家安全機關行政制裁權的規定——“行為人實施危害國家安全行為，尚不構成犯罪的，由國家安全機關給予行政處罰。”
其次，還應當在國家安全法中明确列明國家安全機關可以實施的制裁權限，如“國家安全機關針對危害國家安全行為，有權實施以下種類的行政處罰（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法财物；（三）限制開展相關活動、責令停止相關行為；（四）行政拘留；（五）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”從種類上對國家安全機關可以實施的行政制裁種類加以明确。
再次，應當與刑事規範中的行為相對應，對無須單獨立法，但尚未明确有行政制裁後果的可能的危害國家安全的行為在國家安全法中加以規定，填補處罰漏洞。如增設規定：“資助危害國家安全行為，情節較輕，尚不夠犯罪的，由國家安全機關處15日以下行政拘留或與其情節相适應的罰款。”這對應刑法第107條所規定的資助危害國家安全犯罪活動罪。
值得注意是，即便反間諜法作出了多條行政處罰規定，但卻未對資助行為的相關行政制裁，客觀上存在處罰漏洞。對于此類已經有相關專門法律予以規定的行為，或須補充，或須解釋，在具體的法律中進行完善即可，無須上升到全面性法律的角度。
2.全面解釋之平衡
除适時對國家安全法及部分做出修改外，在建構國家安全二進制制裁體系的過程中，還需要對行刑邊界作出全面解釋。行政的歸行政，刑事的歸刑事，在對行政違法與刑事違法進行區分時，嚴格把握構成要件這一認定原則，準确做出判斷。同時，可以适時推出指導性案例，對國家安全案件的規制界限形成全方面的研究與指導，平衡行政制裁與刑事制裁。
四、積極刑法觀下的二進制制裁
就傳統社會治安二進制制裁而言，基于行為的常發性和行政法規的全面性，在傳統二進制制裁中應着重對入罪規模的限制，盡可能地擴大行政處罰的規制範圍，二進制制裁體系的限制功能得到較大發揮。而在國家安全的二進制制裁模式下，行刑界限需要重新劃定，二進制制裁模式的主要功能應當轉向填補漏洞而非限制入罪。
即便是在風險社會日益發展的今天，全盤肯定積極刑法觀的主張也常有诟病，但針對具體問題和不同領域，适當秉持積極刑法觀的态度則有利于社會治理與立法目的的實作。
積極刑法觀具有多層次的含義，在理念上，積極刑法觀主張刑法應廣泛地參與社會治理；在立法層面，主張增設新罪，擴張處罰範圍；在司法層面，主張積極、能動地解釋法律，發揮擴張解釋的功能。本文認為，在危害國家安全行為的行刑銜接之中，應在司法上秉持積極刑法觀，适當地發揮刑法的主觀能動性，對相關行為進行懲處。目前，國内外安全形勢仍複雜多變，維護國家安全任務艱巨，在總體國家安全觀的指導下，無論是刑事制裁還是行政制裁，都需要對危害國家安全行為有新的認識。在總體國家安全觀的指導下，刑事制裁應當發揮一定的能動性，對危害國家安全犯罪予以積極打擊。但需要注意的是，秉持司法意義上的積極刑法觀并不意味着可以違背罪刑法定原則，肆意認定犯罪，更不意味着可以突破法律解釋的界限，進行類推解釋。
本文認為，在國家安全治理中秉持積極刑法觀，主要有以下幾個方面的内容：
一是要順應國際形勢發展，擴大手段認定的标準。刑法條文的表述常具有時代局限性，基于法律的穩定性考慮，亦不能頻繁進行修改。近年來，國内外間諜行為手段逐漸豐富，形式愈發多樣，僞裝技術與法律逃避意識顯著增強。是以，在對相關行為進行定罪量刑時，須基于法律本身，結合立法目的，特别注意對多樣化危害國家安全手段的認定，适當地在法解釋的限度内擴大解釋，對相關危害行為實施有效的制裁與打擊。
二是要重視對未遂犯的刑事處罰。在刑事法治語境下，由于未遂犯尚未達到危害結果，造成的法益侵害性未達到嚴重程度，故在量刑時予以從輕或減輕。對于有些輕罪的未遂犯罪，甚至于在大多數情況下不予處罰，如司法實踐中對于盜竊罪未遂通常不予處罰。
在通常的二進制處罰體系下，部分沒有結果的過失和僅具有抽象危險的行為，常作為行政處罰的對象。但是，基于國家安全法益保護的預防性要求，作為保障法的刑法不斷将其評價半徑前移，是積極刑法觀能動性的展現。國家安全法益直接關系到國家的發展和國計民生，需要特别加以重視與預防。故在對危害國家安全行為進行刑事制裁時，應秉持積極刑法觀，刑法的評價半徑要前移，即使是未遂行為，即使沒有造成較為嚴重的構成要件結果，也應當予以果斷處罰，遏制任何可能危害國家安全的行為。
三是要在刑罰上秉持積極刑法觀。危害國家安全的行為不僅具有現實後果，還具有潛在後果。國家秘密、情報的洩漏，對群眾的煽動行為等一系列危害國家安全的手段所造成的結果往往可能會在未來的某時刻顯現，有着不可估量的安全隐患，是以對于危害國家安全行為的定罪量刑，不能僅考慮行為時造成的結果，要綜合其手段行為，結合相關影響，全面性地考量其行為結果。對于可能造成嚴重國家安全威脅的行為，要果斷地予以從重處罰，既做到罪責刑相适應，又能達到國家安全的一般預防效果。
結語
總體國家安全觀極大地豐富了國家安全的内涵，為國家安全法律體系建設提供了切實有效的指引。鑒于大陸傳統的二進制制裁模式，在世界正處于百年未有之大變局，國際形勢日益複雜的今天，以積極刑法觀建構國家安全領域的二進制制裁模式，有利于區分行政違法與刑事違法，精準打擊危害國家安全行為。同時将有利于完善國家安全違法行為的規制體系，貫徹總體國家安全觀，填補處罰漏洞，保障國家安全，為中國特色社會主義建設提供強有力的保障。