总体国家安全观极大地丰富了国家安全的内涵，构建了新时代国家安全体系。目前，大陆关于危害国家安全行为的行政制裁与刑事制裁在衔接上仍存在不足，主要表现为行政制裁措施缺位、缺少专门性的国家安全行政性制裁规范。导致行政制裁和刑事制裁所规制的行为方式之间存在脱节，易形成处罚漏洞。对此，应当从积极刑法观的视角，构建国家安全领域的“二元制裁模式”，贯彻总体国家安全观的要求，面对严峻复杂的国际形势，对危害国家安全行为做全方位的认定与规制。
当前，世界正处于百年未有之大变局，人类历史进程和发展方向迎来重大调整。随着大陆进入中国特色社会主义新时代，综合国力进一步提升，面临的国际局势也日益纷繁复杂。肇因于此，大陆对于国家安全制度建设和治理能力的要求也进一步提高。近年来，大陆国家安全建设格局不断巩固，国家安全内涵进一步丰富。但与此同时，目前相关国家安全的法律制度建设仍不够完善，国家安全的行政法治与刑事法治在衔接上仍存在诸多问题，在总体国家安全观视域下国家安全法律制度建设仍有可增益之处。
一、国家安全保护的行政、刑事法律现状
自第六届全国人大决定设立国家安全部开始，国家安全部门即作为国务院组成部门具备了行政机关性质和行政执法主体资格。同时，刑事诉讼法又赋予了国家安全机关进行刑事侦查的职能。基于此，国家安全机关类似于公安机关，本身具有行政与刑事司法的双重属性，既承担了日常的反间谍与情报行政工作，又具备危害国家安全类犯罪的侦查职能。故国家安全保护问题无法绕开行政保护和刑事保护两个侧面的联系与交集，其行刑法治衔接问题本就是总体国家安全观下国家安全发展建设的题中之义。
（一）国家安全行政法律现状
从违法性的角度来说，行政违法行为处于较低位阶，故作为惩治一般性违法行为的制裁手段，行政手段适用的普遍性应远广于刑事制裁手段。但就目前的法律体系而言，虽然系统性、全面性地对国家安全作出规范的行政性法律已经陆续出台，但涉及国家安全行政制裁的条款相对数量较少。目前，较为典型的国家安全行政立法有2014年制定的反间谍法、2015年制定的国家安全法以及2017年制定的国家情报法等。其中反间谍与国家安全法对国家安全作出了较为基础与全面的规定，是大陆国家安全领域的基础性、保障性法律。其他有关国家安全的规定，散见于网络安全法、政治安全法保守国家秘密等特别领域立法特定章节之中。
然而，以国家安全法为例，虽然其作为一部综合性、全局性的法律规范，在总体国家安全观的指导下，对国家安全的各方面作出了系统、总成性的规定，但从具体内容上而言，其对于危害国家安全的违法行为并未设定具体的制裁手段，只作了部分笼统性规定，并未设定相关具体的行政处罚。与此相比，反间谍法则略有不同，其在1993年国家安全法基础上作出全面修订，突出了反间谍工作特点，在第四章“法律责任”中明确对多种涉及间谍的行为作出了行政处罚的规定。同时国家情报法亦对妨碍、泄露国家情报的相关行为规定了相关行政制裁措施。
反间谍法的规定来看，其行政制裁的设定主要包含以下几个方面：
国家情报法中规定的行政制裁措施如下：
除上述规定外，《反间谍法实施细则》第19条规定：实施危害国家安全的行为，由有关部门依法予以处分，国家安全机关也可以予以警告。另外第24条规定：对涉嫌间谍行为的人员，国家安全机关可以决定其在一定期限内不得出境。
综上，总体来看，涉及国家安全的行政制裁在法律规定上呈现出分散化的特点，国家安全法未形成总体性制裁规则，国家安全机关可行使的制裁方式不明确。相关制裁主要依靠特定国家安全领域的部门法实现，类型化特征明显，涉及领域较为单一，如反间谍法只能规制间谍相关的危害国家安全行为，国家情报法只能对涉情报类违法行为作出处罚，在其他种类的危害国家安全行为规制上力有未逮。
（二）国家安全刑事法律现状
从刑事法律规制的角度而言，涉及国家安全的刑法制裁手段主要规定在了刑法第一章“危害国家安全罪”之中。该章从第102条到113条，通过十余个条文对颠覆国家政权、间谍、泄露情报以及叛逃等行为做出了刑法规制，对危害国家安全的犯罪行为作出了较为类型化的区分。除此之外，2001年1月，最高人民法院发布了《关于审理为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报案件具体应用法律若干问题的解释》，对相关行为的认定有指导性作用，但总体而言，涉及危害国家安全罪的司法文件数量较少，主要依刑法中各独立类型的罪名加以规制。
二、总体国家安全观下行刑衔接的挑战
（一）总体国家安全观下行刑衔接的内涵
理论上的所谓行刑衔接问题，既可指行政执法机关与刑事司法机关之间的办案协调机制，亦指刑法与行政法在实体方面对相关行为规制上的相互衔接。
从程序衔接上而言，一方面，由于国家安全部门的涉密性，为了维护国家安全，其相关处理制裁过程往往不予公开，导致对该问题的研究尚不清晰。另一方面，由于国家安全相关行政法律的欠缺，虽然涉及国家安全犯罪问题可以刑事诉讼法进行解决，但国家安全部门始终未出台一部类似于公安部门的《公安机关办理行政案件程序规定》的程序性文件，导致国家安全行政制裁处于无法可依的状态，由此也造成了其刑法衔接的程序难题。但客观来说，由于国家安全执法的固有保密性，其在行刑衔接的程序方面难以达到一般化的常态法律模式，这是国家安全领域的特殊性的必然结果。而相比于程序问题，实体问题更能凸显国家安全领域行刑衔接的主要痛点，也是本文论述的主要方面。
（二）国家安全法律体系中行政制裁的缺位
如前所述，目前系统规定了危害国家安全行为的行政处罚的只有反间谍法和国家情报法，但以上诸多行政处罚手段所针对的对象，由于受到规制领域的限制，均具备明显的种类化特征，例如反间谍法和国家情报法中的处罚手段主要是针对间谍行为和涉及国家情报行为，无法系统涵盖国家安全工作的各个方面。若想要对危害国家安全寻找系统性规范，则只能借助于行政处罚法第9条规定的一般性行政处罚。
2015年新颁布的国家安全法虽然在广度上有所覆盖，但却未规定任何具体的行政处罚措施，造成了国家安全领域系统性行政处罚措施的缺位。总体而言，大陆的国安安全特色行政处罚基本均是以反间谍法为基本依据，但对于非间谍的危害国家安全的行为仍旧力有未逮。如果适用行政处罚法的一般规定，则在处罚范围和程度上都需要重新进行个案考量，不利于国家安全机关执法。而治安管理处罚法中极少出现与国家安全相关的制裁条款，从法律需求上而言，国家安全机关需要系统性、全面性的行政制裁规则。
（三）刑事规制与行政规制之间处罚漏洞的存在
刑法危害国家安全犯罪一章中，犯罪的类型化十分明显，反间谍法与国家情报法的相关规定，事实上只对应着刑法中第110条的间谍罪和第111条的为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪。诸如第107条的资助危害国家安全犯罪活动罪、第103条的煽动分裂国家罪，虽有刑法规定，但却难以找到相对应的行政制裁手段。从罪名分类上而言，刑法中的罪名可以分为重罪和轻罪，而刑法中关于危害国家安全一章，由于保护法益的特殊性，总体上而言属于偏重罪名。基于此，对于构成危害国家安全的刑法重罪罪名的入罪标准要把握地极其严格，在罪刑法定原则的基础上加以判断。
由于国家安全法益的特殊性，国家安全犯罪在构成要件上与普通犯罪有所区别。一般而言，行为人实施危害国家安全的行为，造成危害国家安全的抽象危险或者具体危险即可构成犯罪，不要求造成现实的结果。问题在于，造成危害国家安全的抽象或具体危险，本身的法益侵害性也确实达到了相当程度，但社会生活中必然大量存在着部分较为轻微的危害国家安全的行为，其法益侵害程度不足以产生危害国家安全的抽象或具体危险，仅具有轻微的违法性，将其纳入刑法打击范围有悖于罪刑法定原则和罪责刑相适应的原理，对于此类行为，我们不能坐视不理。诚然，危害国家安全犯罪所保护的法益十分重要，但如果仅以重器治重行为，忽视了部分刑法无法顾及的角落，则必然会形成处罚漏洞。
三、构建国家安全领域二元制裁模式
（一）传统治安行为的二元制裁模式
大陆在违法犯罪治理上，采取了以罪量因素作为考量的二元交叉制裁体系和立法模式，由行政机关与司法机关通过“行政处罚+刑事处罚”共同分担社会治安处罚任务。行政违法行为与犯罪行为形成的二元制裁格局，本质上取决于行政违法行为与犯罪行为在构成要件、规制领域等方面的关联性，其中的典型代表是治安管理处罚法与刑法之间的制裁联系。治安管理处罚法对扰乱公共秩序、妨碍公共安全、侵犯人身权利、财产权利等行为作出了行政处罚规定，故意伤害他人身体，可处五日以上十日以下拘留，如果达到刑法的罪量要求，则应当以故意伤害罪定罪处罚。在这样的二元制裁模式之下，非法伤害行为的处罚实现了周延。
同时，在二元制裁体系中，行政违法与刑事违法形成动态制衡的关系，在行政处罚的视角下，对广义犯罪予以必要规制有利于社会治安的稳定，而在刑事制裁视角下，仅对广义犯罪中的部分社会危害性更严重的行为，做有罪评价，有利于限制入罪规模，保持刑法的谦抑性。
（二）国家安全领域二元制裁模式的构建
值得注意的是，在大陆的二元制裁模式中，国家安全相关制裁处于缺位模式。刑法在专门章节规定危害国家安全的刑事制裁手段，但由于规制领域不同，在与刑法关联最紧密的治安管理处罚法中不存在有关于国家安全的行政制裁模式，与其他多数违法犯罪行为形成了不同的格局。从刑法与行政违法的对应角度来看，刑法中只有部分罪名与行政法律之间存在对应关系，如第110条的间谍罪，如不符合参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务等要件，仅是具备间谍行为的可能与预备，则完全可以反间谍法第32条规定的，非法持有的属于国家秘密的文件、资料和其他物品的行为予以处罚，并对其非法持有、使用的专用间谍器材予以没收，把间谍行为扼杀在初期。基于同理，刑法第111条规定了为境外的机构非法提供国家情报类罪名，但从构成要件上而言，只有泄露后会使国家安全遭受损害的，才可能构成本罪，泄露后仅会使国家安全以外的国家利益遭受损害的，不宜以此罪定罪处罚。若行为人处在泄露秘密的准备阶段，或所泄露秘密仅与国家情报具有关联而不具有刑法所要求的秘密性质时，则可依照国家情报法第29条的规定，对行为人处警告或者十五日以下拘留。
以上处罚模式，通过“行政制裁”与“刑事制裁”的二元违法模式，全面性地对于可能危害国家安全的行为予以了处罚。在国家安全层面采用二元制裁的益处有二。首先，刑法作为保障性法律，在制裁路径中发挥着底线作用，基于谦抑性原则，其规则范围只能是少数部分法益侵害较为严重的行为。同时，前文提及，刑法中涉及危害国家安全的罪名在性质上常表现为重罪，故在对行为人的行为进行定罪量刑时，对于入罪要件的把握应当做严格限制，不能肆意认定。这样的制裁逻辑也就意味着即使是在国家安全领域，危害国家安全类犯罪所规制范围也极其有限，只能对于符合构成要件的较重危害社会安全行为施以刑事制裁，对剩下的诸多法益侵害性未达到犯罪程度的行为力有未逮。此时，建立健全系统性的国家安全行刑衔接制度则有利于区别国家安全的刑事处罚和行政处罚，针对性地把无法受到刑法规制的危害国家安全利益的行为纳入全面的制裁系统之中。
另外，国家安全法益具有自身的特殊性。财产法益的侵害，大多可以通过事后弥补的形式加以补正，社会秩序、经济秩序法益的侵害也可以通过合理的调整方法加以转变。但国家安全法益具有典型的秘密性和不可挽回性，国家安全法益的被侵害将直接或间接地导致国家政治安全、军事安全、经济安全等一系列利益的损害，刑事制裁在此的作用体现了极度的滞后性，即使对相关行为人科以刑罚，国家安全利益的损失也已经成为既有事实，极易造成无法挽回的局面。因此，基于总体国家安全观的要求，以维护国家安全利益为出发点，对于危害国家安全行为的制裁，应把思路从惩治理念转向预防理念。换言之，在当前国际局势复杂，国家安全形势严峻的情况下，刑事制裁在国家安全中起到的作用实效甚少，对行为人事后的制裁，只能是一种尽力式的弥补。因此，我们的立法和执法不能回避行政制裁，行政制裁所规制的行为往往法益侵害程度未达刑事犯罪，造成后果不甚严重，或仅在准备阶段，刑事手段尚不能介入，通过行政制裁的方式将危害性未达到刑事规制程度的危害国家安全的行为遏制在初期，从本质上而言其效果要远大于在危害国家安全的刑事犯罪发生后对行为人科以刑事处罚的路径。通过完备的国家安全行政刑事衔接制度，合理区分调整危害国家安全行为的制裁手段，既是打击危害行为的需要，在更深层次的意义上，也是发现、预防、规范遏制危害国家安全早期行为的重要手段，于国家安全保护的最终目的意义深远。
（三）国家安全二元制裁模式的构建路径
如要从根本上解决国家安全的行刑衔接问题，则非法解释学力所能及。虽然在法教义学的思想立场下，执法困境不能任意诉诸立法，但在整体格局尚不完善的情况下，适当地立法补充实属必要。就构建国家安全二元制裁模式的路径选择上，应当采取“适时立法，全面解释”的方法加以完善。
1.适时立法之进路
目前，大陆已经形成以国家安全法为主体，各具体部门安全法辅之的“一体多翼”类立法模式，其中反间谍法和国家情报法等具体法律中行政制裁规定已经趋于完善，但总体性、系统性的行政制裁规范仍然不够完全。对此，应当在国家安全法中增设国家安全机关系统性行政制裁权利。
首先，应当增设总则式规定，明确权利的存在例如，增设明确国家安全机关行政制裁权的规定——“行为人实施危害国家安全行为，尚不构成犯罪的，由国家安全机关给予行政处罚。”
其次，还应当在国家安全法中明确列明国家安全机关可以实施的制裁权限，如“国家安全机关针对危害国家安全行为，有权实施以下种类的行政处罚（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）限制开展相关活动、责令停止相关行为；（四）行政拘留；（五）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”从种类上对国家安全机关可以实施的行政制裁种类加以明确。
再次，应当与刑事规范中的行为相对应，对无须单独立法，但尚未明确有行政制裁后果的可能的危害国家安全的行为在国家安全法中加以规定，填补处罚漏洞。如增设规定：“资助危害国家安全行为，情节较轻，尚不够犯罪的，由国家安全机关处15日以下行政拘留或与其情节相适应的罚款。”这对应刑法第107条所规定的资助危害国家安全犯罪活动罪。
值得注意是，即便反间谍法作出了多条行政处罚规定，但却未对资助行为的相关行政制裁，客观上存在处罚漏洞。对于此类已经有相关专门法律予以规定的行为，或须补充，或须解释，在具体的法律中进行完善即可，无须上升到全面性法律的角度。
2.全面解释之平衡
除适时对国家安全法及部分做出修改外，在构建国家安全二元制裁体系的过程中，还需要对行刑边界作出全面解释。行政的归行政，刑事的归刑事，在对行政违法与刑事违法进行区分时，严格把握构成要件这一认定原则，准确做出判断。同时，可以适时推出指导性案例，对国家安全案件的规制界限形成全方面的研究与指导，平衡行政制裁与刑事制裁。
四、积极刑法观下的二元制裁
就传统社会治安二元制裁而言，基于行为的常发性和行政法规的全面性，在传统二元制裁中应着重对入罪规模的限制，尽可能地扩大行政处罚的规制范围，二元制裁体系的限制功能得到较大发挥。而在国家安全的二元制裁模式下，行刑界限需要重新划定，二元制裁模式的主要功能应当转向填补漏洞而非限制入罪。
即便是在风险社会日益发展的今天，全盘肯定积极刑法观的主张也常有诟病，但针对具体问题和不同领域，适当秉持积极刑法观的态度则有利于社会治理与立法目的的实现。
积极刑法观具有多层次的含义，在理念上，积极刑法观主张刑法应广泛地参与社会治理；在立法层面，主张增设新罪，扩张处罚范围；在司法层面，主张积极、能动地解释法律，发挥扩张解释的功能。本文认为，在危害国家安全行为的行刑衔接之中，应在司法上秉持积极刑法观，适当地发挥刑法的主观能动性，对相关行为进行惩处。当前，国内外安全形势仍复杂多变，维护国家安全任务艰巨，在总体国家安全观的指导下，无论是刑事制裁还是行政制裁，都需要对危害国家安全行为有新的认识。在总体国家安全观的指导下，刑事制裁应当发挥一定的能动性，对危害国家安全犯罪予以积极打击。但需要注意的是，秉持司法意义上的积极刑法观并不意味着可以违背罪刑法定原则，肆意认定犯罪，更不意味着可以突破法律解释的界限，进行类推解释。
本文认为，在国家安全治理中秉持积极刑法观，主要有以下几个方面的内容：
一是要顺应国际形势发展，扩大手段认定的标准。刑法条文的表述常具有时代局限性，基于法律的稳定性考虑，亦不能频繁进行修改。近年来，国内外间谍行为手段逐渐丰富，形式愈发多样，伪装技术与法律逃避意识显著增强。因此，在对相关行为进行定罪量刑时，须基于法律本身，结合立法目的，特别注意对多样化危害国家安全手段的认定，适当地在法解释的限度内扩大解释，对相关危害行为实施有效的制裁与打击。
二是要重视对未遂犯的刑事处罚。在刑事法治语境下，由于未遂犯尚未达到危害结果，造成的法益侵害性未达到严重程度，故在量刑时予以从轻或减轻。对于有些轻罪的未遂犯罪，甚至于在大多数情况下不予处罚，如司法实践中对于盗窃罪未遂通常不予处罚。
在通常的二元处罚体系下，部分没有结果的过失和仅具有抽象危险的行为，常作为行政处罚的对象。但是，基于国家安全法益保护的预防性要求，作为保障法的刑法不断将其评价半径前移，是积极刑法观能动性的体现。国家安全法益直接关系到国家的发展和国计民生，需要特别加以重视与预防。故在对危害国家安全行为进行刑事制裁时，应秉持积极刑法观，刑法的评价半径要前移，即使是未遂行为，即使没有造成较为严重的构成要件结果，也应当予以果断处罚，遏制任何可能危害国家安全的行为。
三是要在刑罚上秉持积极刑法观。危害国家安全的行为不仅具有现实后果，还具有潜在后果。国家秘密、情报的泄漏，对民众的煽动行为等一系列危害国家安全的手段所造成的结果往往可能会在未来的某时刻显现，有着不可估量的安全隐患，因此对于危害国家安全行为的定罪量刑，不能仅考虑行为时造成的结果，要综合其手段行为，结合相关影响，全面性地考量其行为结果。对于可能造成严重国家安全威胁的行为，要果断地予以从重处罚，既做到罪责刑相适应，又能达到国家安全的一般预防效果。
结语
总体国家安全观极大地丰富了国家安全的内涵，为国家安全法律体系建设提供了切实有效的指引。鉴于大陆传统的二元制裁模式，在世界正处于百年未有之大变局，国际形势日益复杂的今天，以积极刑法观构建国家安全领域的二元制裁模式，有利于区分行政违法与刑事违法，精准打击危害国家安全行为。同时将有利于完善国家安全违法行为的规制体系，贯彻总体国家安全观，填补处罚漏洞，保障国家安全，为中国特色社会主义建设提供强有力的保障。