2024年2月4日，國務院公布了《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起實施。《條例》首次以行政法規的形式明确了碳排放權交易市場的各項基礎性制度，針對碳交易市場的覆寫範圍、納入對象、配額配置設定、資料監管、配額清繳及交易運作等内容作出清晰規定，為強化資料品質監督、完善監督管理體制、加大違法違規行為處罰力度等方面提供了政策依據，對大陸碳市場發展具有裡程碑意義。作為碳市場運作管理的基本法律依據，碳交易各相關主體需對《條例》加強分析研判，提升合規履約和碳資産管理能力；加快培育綠色新質生産力，打造綠色低碳供應鍊，不斷降低産品碳足迹，全面應對國際碳壁壘和碳風險。
《條例》為碳市場建設提供有力法律支撐
構成碳交易“1+1+3”監管政策體系。從部門規章到行政法規，《條例》的出台為碳排放權交易提供更有力的法律保障。《條例》出台前，碳排放權交易管理主要依據部門規章，整體位階較低，導緻碳排放交易規範的權威性、穩定性和透明度不足。2014年12月，國家發展改革委公布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，以規範全國碳排放權交易市場建設工作。2020年12月，生态環境部公布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，以規範全國碳排放權交易及相關活動。與部門規章相比，《條例》屬于行政法規，位階更高，行政處罰力度大幅提升，有助于強化對違法違規行為的限制，有效保障碳市場健康運作。《條例》作為大陸碳交易領域的上位法規，與生态環境部釋出的《碳排放權交易管理辦法（試行）》《碳排放權登記管理規則（試行）》《碳排放權交易管理規則（試行）》及《碳排放權結算管理規則（試行）》，共同構成大陸碳交易領域的“1+1+3”的監管政策體系。
全面防範碳市場運作風險。《條例》的出台契合碳交易自身發展的規律，有利于更好防範碳市場風險。與傳統的市場交易方式不同，碳排放權交易從碳排放配額的配置設定與登記，到交易品種、交易方式、管理規範、交易促進、監督處罰等相關配套機制的建立、優化和政策動态調整，與碳排放權交易的立法及完善均同步而行、互動影響。碳排放權交易具有政策性強的特征，市場風險、政策風險、法律風險互相作用、緊密關聯，進而會進一步放大交易風險。“雙碳”目标推動碳交易加速發展，政策激勵和市場交易規模擴張對風險管理形成新挑戰，尤其是市場分化與政策預期強化可能會加大整體風險。市場主體的逐利沖動将加大市場交易風險，不同市場的互相作用形成複雜變化的新風險，規避市場風險，加強風險管理，成為亟待破解的現實問題。《條例》堅持全流程管理，覆寫碳排放權交易各主要環節，明确界定了國家及地方政府主管部門、重點排放機關以及第三方技術服務機構三大主體在資料報送、審定核查、配額交易等環節的相關職責。加強對碳交易活動的全過程監管，并與有關部門實作資訊共享，有利于全面防範碳市場運作風險。
對違法違規行為處罰力度空前加大。《條例》針對違法違規行為處罰力度空前加大，有助于保障碳市場的持續健康發展。加大處罰力度，對重點排放機關及技術服務機構制定了一系列處罰制度，嚴格防範和懲處碳排放資料造假行為。主要從強化重點排放機關主體責任、加強對技術服務機構的管理、強化監督檢查、加大處罰力度等方面作出明确規定。此前《碳排放權交易管理辦法（試行）》，由于法律層級較低，針對違規行為處罰力度不足。全國碳市場第一個履約周期内企業資料造假、核查機構走過場等問題突出，由于違法成本低導緻部分參與主體在巨大利益面前铤而走險，《條例》的釋出填補了碳市場行政法規的空白，大幅提高了違法行為的處罰力度。
《條例》出台之前，相關方操縱市場交易、技術服務機構既做碳資産管理又做第三方核查等亂象暴露出碳市場監管不到位，《條例》針對違規行為零容忍， 第十九條至二十八條中，分别對主管部門、重點排放機關、技術服務機構等參與方違法行為制定了嚴厲的懲處方式。重點排放機關存在對未統計排放量、年度排放報告内容及資料弄虛作假、未按照規定制作和送檢樣品等情形，将分别面臨最高200萬元罰款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核減其下一年度碳排放配額，責令停産整治。例如技術服務機構年度排放報告或者技術稽核意見弄虛作假等情形，沒收違法所得，并處違法所得5倍以上10倍以下罰款，情節嚴重的，禁止其從事年度排放報告編制和技術稽核業務，參與的責任人員也将面臨終身禁止從事相關業務。在處罰力度方面，對在溫室氣體排放相關檢驗檢測、年度排放報告編制和技術稽核中弄虛作假的，規定了罰款、責令停産整治、取消相關資質、禁止從事相應業務等嚴格的處罰，并建立信用記錄制度。
碳市場履約驅動明顯
活躍度和成熟度有待提升
大陸碳市場發展呈現六大特點。2021年7月，大陸碳市場正式啟動，目前已完成了兩個履約周期。全國市場覆寫二氧化碳排放量約51億噸/年，納入重點排放機關2257家，是全球覆寫溫室氣體排放量最大的碳市場。
一是制度體系不斷完善。國務院印發實施《碳排放權交易管理暫行條例》，生态環境部出台管理辦法和碳排放權登記、交易、結算3個管理規則，對注冊登記、排放核算、報告、核查、配額配置設定等碳排放權交易各環節作出了明确要求，初步形成了擁有行政法規、部門規章、标準規範以及注冊登記機構和交易機構業務規則組成的全國碳排放權交易市場法律制度體系和工作機制。
二是交易基礎設施基本健全。基本建成了“一網、兩機構、三平台”的支撐體系，建成了“全國碳市場資訊網”，集中釋出全國碳市場權威資訊資訊。成立了全國碳排放權注冊登記機構、交易機構，對配額登記、發放、清繳、交易等相關活動進行管理。建成全國碳排放權注冊登記系統、交易系統、管理平台三大基礎設施，實作了全流程線上管理，全國碳排放權交易市場基礎設施支撐體系基本形成。
三是碳排放核算和管理能力明顯提高。建立碳排放資料品質常态化長效監管機制，實施“國家—省—市”三級聯審，運用大資料、區塊鍊等資訊化技術智能預警，建立立立履約風險動态監管機制，督促企業按時足額完成清繳。參與碳市場的企業碳排放管理能力和核算能力顯著提升。
四是碳市場表現整體平穩向好。截至2023年底，全國碳排放權交易市場累計成交量達4.4億噸，成交額約249億元。碳價整體呈現平穩上漲态勢，企業參與交易積極性明顯提升，配額成交均價從第一個履約周期的42.85元/噸上漲到68.15元/噸，
五是全國碳市場的有效運作，為推動重點排放行業綠色轉型發揮了重要作用。全國碳市場通過完善配額配置設定、強化違規處罰等措施，碳減排激勵限制機制初顯。納入全國碳市場的發電企業，通過實施配額管理降低企業發電碳排放強度。2022年，全國6000千瓦及以上火電廠供電标準煤耗為300.7克/千瓦時，較2020年降低1克/千瓦時。全國機關發電量二氧化碳排放541克/千瓦時，較2005年降低36.9%，電力碳減排取得顯著成效。
六是全社會綠色低碳發展參與能力明顯增強，為實作“雙碳”目标奠定了基礎。2023年，全國超過6000家重點排放機關組織編制企業溫室氣體排放報告。企業更加重視碳資産管理，強化人才隊伍建設，積極開發相關碳金融業務。全國碳市場引入核證自願減排量用于抵消配額清繳，通過配額清繳抵消機制為189個CCER項目的業主或相關市場主體帶來收益9.8億元，極大鼓勵了社會資本投資水電、風電、甲烷利用、光伏發電等自願減排項目。
全國碳市場履約驅動的特點明顯，市場活躍度和成熟度有待提升。全國碳排放權交易市場換手率約3%，大宗協定交易是目前主要的交易方式，占比約83%。歐盟碳市場是全球交易最活躍的碳市場，碳市場換手率417%，與歐盟相比，中國碳市場活躍度還有較大的提升空間。
未來碳市場将進一步擴大行業覆寫範圍、加強資料品質管理。全國碳市場行業擴容與加強資料品質管理将成為下一階段的重點工作。2023年10月，生态環境部釋出《關于做好2023—2025年部分重點行業企業溫室氣體排放報告與核查工作的通知》，針對水泥、鋁冶煉、鋼鐵行業，完善排放核算與報告填報說明。預計“十四五”期間全國碳市場将進一步擴大行業覆寫範圍，或将納入水泥、電解鋁和民航等行業，全國碳市場配額規模将擴大至70億～80億噸。鋼鐵、造紙、玻璃、石化和化工等行業也将逐漸納入。碳市場運作初期平穩度過後，配額配置設定會逐漸收緊，有償配置設定比例增加，推動碳價穩步上漲。未來碳市場可引入多元化投資者，碳交易品種和交易方式将多元化，基于碳排放權衍生的碳金融産品将趨于多樣化。未來允許碳資産公司、金融機構等進場交易，進一步提高市場活躍度和碳資産流動性。
碳市場抵消機制重新開機，有利于提升碳市場的流動性。碳市場抵消機制是碳市場的重要組成部分，為控排主體提供低成本履約，也有助于擴大碳交易涵蓋範圍，個人或者公司、機構組織都能參與其中。同時，促進碳金融産品的多樣化，目前全國碳市場配額交易（CEA）全是現貨交易，國家核證自願減排量（CCER）的金融屬性較強，既可用于全國碳市場重點排放機關履約，也可用于試點碳市場重點排放機關履約，還可以用于企業碳中和以及大型活動碳中和等。2023年10月19日，生态環境部和國家市場監管總局聯合釋出《溫室氣體自願減排交易管理辦法（試行）》；10月24日，生态環境部出台包含造林碳彙、并網光熱發電、并網海上風力發電和紅樹林營造在内的首批4項CCER項目方法學，标志着暫停6年的CCER交易迎來重新開機。預期碳市場整體對于CCER需求将進一步提高，今後将有更多方法學得到修訂并釋出，生物質能、甲烷利用、甲烷減排等相關項目有望受益。但對于減排量交易，國際經驗表明，可能會對環境完整性産生負面影響，不利于促進企業加大綠色低碳投資，是以國際上通常采用品質和數量雙重标準來防範潛在風險。從碳交易試點經驗來看，目前CCER市場缺乏價格發現機制，交易價格與碳配額價格相差較大，未來全國碳市場需進一步完善CCER交易機制與定價标準，同時開發出更多項目類型，充分發揮減排潛力，明确市場準入條件，完善抵消流程，加強風險防範。
連結國際碳市場
加強碳足迹管理與碳壁壘應對
加快推進全國碳市場與國際碳市場連結。習近平總書記在主持二十屆中共中央政治局第十一次集體學習時指出：“綠色發展是高品質發展的底色，新質生産力本身就是綠色生産力。”碳市場是助力“雙碳”目标的重要工具，有利于激發綠色低碳新質生産力迅速發展。從外部環境看，在碳關稅的推動下，各國碳交易市場體系之間的連結将加速，碳關稅促使全球碳價趨于一緻。全球主要碳排放權交易系統日趨完善，各國碳交易市場連結加速。2023年歐盟碳邊境調節機制（CBAM）生效實施，按照歐盟碳價與進口國碳價的內插補點征收碳關稅，國際碳市場有望未來實作逐漸連通，各國碳價有望走向趨同。預計中國将加快推進全國碳市場與國際碳市場連結，提高中國碳市場的國際影響力，有效應對歐盟碳關稅。在碳信用市場方面，CCER作為國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）履約使用的合格排放機關，有望走出國門與國際碳信用市場形成連結。
大陸出口行業碳壁壘和碳風險加劇。2023年，歐盟正式啟動實施碳關稅，目前屬于過渡階段。歐盟将于2026年正式開始對進口貨物的碳排放含量征稅。歐盟碳關稅産生了示範效應和外溢影響，2023年12月，英國宣布将自2027年起實施碳關稅，以保護企業免受來自氣候政策不嚴格國家的廉價進口影響，征稅對象是鋁、水泥、陶瓷、化肥、玻璃、氫氣、鋼鐵行業的進口商品碳排放，英國将于2024年就碳關稅商品清單與碳市場的協同性展開磋商。此外，澳洲、日本、美國也在推動采用類似機制，以防範碳洩漏風險，碳關稅聯盟已初現雛形。全球綠色低碳供應鍊産業鍊也在加快重構，美國、日本等國家相繼提出制造業回流計劃，美國《通脹削減法案》通過提供補貼促進清潔能源産業發展，降低對國外清潔能源産業鍊供應鍊依賴；歐盟《碳邊境調節機制法案》将重塑全球貿易與産業格局。對于中國來說，可以預見相關行業産品出口新型綠色貿易壁壘增多，面臨市場準入風險加大。全球貿易呈現綠色化、“脫碳化”發展趨勢加快，由于各國綠色低碳發展水準不一，在碳排放計量标準、低碳技術及綠色産業認定、碳市場交易制度、環境資訊披露、綠色金融市場規則等方面标準不統一。各國圍繞碳邊境調節機制與WTO規則的相容性、國家碳排放成本的可比性以及國際貿易碳排放責任歸屬等問題博弈将更加激烈，為實作氣候目标采取的減排措施可能會形成新型貿易保護主義壁壘，部分國家通過征收碳關稅、要求購買碳配額、設定綠色技術标準等手段，對進口産品服務貿易和投資設定更高标準，進而影響大陸貿易出口，加劇國際經貿摩擦。
産品碳足迹将成為新型貿易壁壘。産品碳足迹将成為大陸貿易出口需要關注的重點風險，尤其是在國際市場上占有優勢的新能源汽車、锂電池、光伏産品的出口。2023年10月，歐盟委員會對原産于中國的新型電池電動汽車進口産品啟動反補貼調查。國際貿易規則與區域貿易協定中“綠色”條款日益增多，釋出碳足迹聲明、開展碳核查、認證碳标簽等成為國際通行做法，碳标簽日益成為國際貿易中的“綠色通行證”。碳足迹管理涵蓋整個産業鍊，涵蓋的範圍更廣、造成的影響更大，比碳市場針對企業層級的管控更加嚴格，直接關系到市場準入問題。但是，好處在于有利于帶動整體産業鍊減排，通過挖掘産品全生命周期内的減排潛力，可以實作由企業減排向産業鍊減排的過渡，具體效果取決于産業鍊的結構以及鍊主企業對上下遊的掌控程度。2024年7月1日起實施的《歐盟電池和廢電池法規》，強制要求電動汽車電池和容量超過2千瓦時的工業電池必須在“電池護照”中印制唯一的序列号，申報産品碳足迹，并設定碳足迹準入門檻。按照新版電池法要求，電池産業鍊從原材料的開采、采購和生産加工，到電池産品生産，再到廢舊電池的回收與再利用，都要受産品全生命周期碳足迹限額标準管控。國内相關行業碳足迹管理仍處于探索階段，中國動力電池産能占全球70%以上，面臨的外部壓力傳導和市場準入限制顯著，需要系統謀劃、積極應對，加快打造綠色低碳供應鍊，推動相關行業綠色低碳轉型。2023年11月，國家發展改革委等五部門聯合印發《關于加快建立産品碳足迹管理體系的意見》，聚焦大陸産品碳足迹管理政策的短闆弱項，提出了5個方面重點任務。一是制定産品碳足迹核算規則标準，二是加強産品碳足迹背景資料庫建設，三是建立産品碳辨別認證制度，四是豐富産品碳足迹應用場景，五是推動碳足迹國際銜接互認。2023年12月，中央經濟工作會議提出要加快建構綠色低碳供應鍊。産業鍊供應鍊鍊主企業應發揮示範引領作用，主動對标國際高标準經貿規則，帶動上下遊供應鍊企業共同減碳。通過技術創新、管理優化和國際合作等方式，加快打造綠色低碳供應鍊，發展新質生産力。通過碳普惠等方式提升社會公衆的低碳意識，優先選擇低碳足迹的産品，有效發揮需求對供給的牽引作用，推動經濟社會發展的全面系統綠色轉型。
作者機關：國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心
聯系方式：010-64523406投稿郵箱：[email protected]
編輯：張蕊
校對：蔣伊湉
稽核：常斐 盧向前
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