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· 本文來源：劉勝軍大局觀（劉勝軍微财經出品）
文/ 劉勝軍
對地方政府而言，地方融資平台不啻是一個“偉大發明”。
一些地方政府，一方面連“保工資、保運轉、保基本民生”都舉步維艱，另一方面卻大手大腳搞“資本招商”，真可謂一半海水、一半火焰。這背後，是一場複雜的利益博弈。
I
外國人來華做生意，最早學會的詞彙之一就是：招商引資。
的确，改革開放以來，地方政府在經濟活動中扮演着重要角色，而且與日俱增，以至于經濟學家張五常将縣域經濟之間的競争稱作是中國經濟奇迹最重要的底層密碼。
網紅氣質經濟學家張五常
如今，中國經濟正在經曆一場深刻的轉型，力圖實作高品質發展。這種轉型夾雜着機遇、陣痛和洗牌，也不可避免地投射在地方政府的行為方式中。
最近幾年，有幾個大事變都和地方政府有關。
變局一：海水退潮時，一些地方政府項目像鲸魚一樣擱淺在沙灘上。
天下武功，唯快不破。一些地方官員盲目上項目，心裡的小算盤就是“快速出政績”，引起上級關注，然後提拔走人。不料這幾年，中央大力防風險，以霹靂手段力推金融回歸本源，連海航、恒大這樣的巨無霸都被“出清”，一些地方“政績工程”、“形象工程”可想而知。最先被曝光的是貴州獨山縣的“天下第一水司樓”。
最近，中紀委又曝光了兩個典型：
1）曾任貴州副省長、政協副主席的李再勇，在擔任六盤水市委書記期間，推動興建了23個旅遊項目，其中有16個項目已被貴州省列入低效閑置項目。他主政六盤水的三年多裡，當地新增債務達1500億餘元，相當于當地25年的稅收收入！不久前引發全國關注女企業家讨工程款陷“尋釁滋事”被批捕事件，就發生在六盤水市水城區（）。
2）曹炯芳在擔任湖南湘潭市委書記期間，号令屬下官員全力舉債，緻使湘潭違規新增舉債435億元（約為當地稅收收入的5倍），形成33個爛尾工程，造成惡劣社會影響和重大經濟損失（）。
變局二：房地産市場冰封，地方政府苦不堪言
這是一個公開的秘密：房地産是地方政府的命門。以房地産“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2019年房地産稅收及土地出讓金收入占地方财政收入比重達53%。不僅如此，地方政府本身也有不少國企從事房地産或建築業務。在房地産火爆的時候，地方融資平台也可以輕松地獲得各類以土地或地産抵押的融資。與一二線城市相比，三四線城市由于實體經濟弱，對房地産的依賴就更為嚴重。
2020年房地産“三條紅線”橫空出世，地方政府“掙快錢”的美好生活結束了。由于房地産上下遊牽連度高，房地産停擺，對地方經濟的沖擊是全方位的。由于疫情期間支出大增而稅收收入下降，疊加土地出讓金銳減，不僅一些項目被迫擱淺，基層政府保工資、保運轉壓力确實在加大，部分縣市出現了資金周轉困難問題。對長袖善舞的地方政府而言，蓋子太少、茶壺太多，蓋不住了。中國财政科學研究院原副院長白景明2022年指出：
• 地方财政困難的呼聲卻漸隆，部分地區甚至一些财力大省内的個别市縣也出現了工資、運轉和基本民生三項支出保障困難逐漸加劇的情況，而且波及面和程度都在擴大。中央在2019年提出要下大力氣解決“三保”（保工資、保運轉、保基本民生）問題，落實“三保”成為宏觀調控的主要任務之一，2020年中央提出的“六保”中也包括保基層運轉。2021年12月，黑龍江省鶴崗市實施财政重整計劃的資訊在社會上廣為流傳，地方财政困難問題關注度再次升溫，人們普遍擔心地方财政總體上陷入危機狀态。
一些地方政府拖欠民企資金，在我看來，大部分情況不是不想還錢，而是地方政府确實也沒錢。
看來，地方政府不“過緊日子”是不行了。
事後來看，世界銀行與國研中心在十八大前的“383”方案中建議的“改政府賣地為國有土地資産經營……明确國有土地資産經營收益不得當期使用，其用途和績效由人大審議監督”是富有遠見的。如果不加限制，地方官員在任期内誰不想多賣地、多花錢？管他日後洪水滔天，這種行為短期化的後果已經呼嘯而至。
變局三：“資本招商”風風火火闖九州
一個極為反常的現象是：雖然地方政府資金窘迫，但地方政府在“招商引資”方面卻是出手闊綽。經濟越來越“卷”，招商引資也不會例外。随着招商引資的“進化”，近年來“資本招商”大行其道。所謂資本招商，就是地方政府成立各種基金，作為誘餌來釣魚。如果企業想拿到地方政府的投資，就要承諾去當地投資建廠。
廣州産投副總經理姚樸解釋說：
• 傳統的招商模式是給政策、給補貼，但資本招商新模式是通過市場化機制引入優質項目，通過地方融資平台、産業基金等方式入股企業，以基金撬動資本，以資本導入産業，進而引進一批優秀企業，對區域經濟和産業發展起到帶動作用。
廣州産業投資母基金規模達1500億元，廣州創新投資母基金規模達500億元。近兩年，廣州産投圍繞半導體與內建電路、新能源汽車、生物醫藥與健康等領域，與上百家頭部機構、龍頭企業、大院大所、優秀團隊合作，累計投資94個基金及項目（其中超百億項目9個、超十億項目22個）、簽約投資額超350億元，為廣州引入重大産業項目20餘個，撬動社會資本超千億元。
不僅是廣州，很多地方财政困難的縣市，在資本招商方面也是風風火火。事出反常必有妖。“資本招商”帶來的風險不可小觑：
1）對地方官員而言，将“資本招商”目标集中于晶片、生物醫藥、新能源汽車等熱門賽道的“政治風險”最低。但如果全國各地政府都這麼做，就會出現“合成謬誤”，導緻過度投資。當年光伏産業迅速走向過剩，與地方政府的助推不無幹系。
“江西賽維”的悲劇必須引以為戒。2005年，彭小峰被招商引資來到江西新餘投資，測算投入需要5億元，但彭小峰賬戶上隻有3億元。他當時提了兩個條件：一是要求新餘24小時供電；二是要求新餘市政府支援2億元。新餘市政府不僅答應了這兩個條件，每年還以各種方式對其進行大金額的補貼和優惠。2007年6月，賽維LDK在紐交所上市，并創下中國企業在美IPO的募資紀錄。彭小峰以30億美元的身家位列福布斯中國富豪榜第六名、新能源富豪榜第一名。賽維成為江西省第一家在美國上市的公司和全省第二大納稅企業。
好景不長。在各地大幹快上的背景下，光伏産業2011年境遇急轉直下。賽維投資120億元興建的全球最大的多晶矽廠，待到項目完工時，矽料價格已跌去近九成。最後彭小峰離開賽維，留下一地雞毛。在賽維LDK天文數字的債務包中，有供應商的欠款、工程商的欠款，巨額的電費、水費、氣費以及其他機關及個人的各種欠款，而最為龐大的則是12家銀行高達270億元的債務。
2）資本招商加劇“競争扭曲”。在一般的風投中，投資人關注的是項目本身的發展前景，失敗了要承擔風險，成功了則可以分享收益。而地方政府基金的目标卻不同：隻要你來我們這裡投資建廠就行。如此一來，風險投資的目标就出現了“異化”。最近幾年，由于市場化募資困難，不少市場化基金隻能投靠地方政府，結果地方政府成了最大的LP（出資人）。
創業服務機構清科的資料顯示，2023年上半年國有控股和國有參股LP的合計披露出資金額占比達71.2%。 梅花創投創始人吳世春在脫口秀視訊中調侃私募股權基金的現狀：
• 為了搶項目學會了喝酒，為了去政府募資學會了掼蛋……
2024年1月，上海市掼蛋運動協會高調成立。
場面宏大的掼蛋大賽
2024年兩會，全國政協委員、民革中央經濟委員會副主任、深圳市人大常委會副秘書長何傑痛陳：
• 市場化資金募集困難。2023年前三季度共有77隻外币基金完成新一輪募集，募資規模同比降幅達到了56.4%。隻有少數投資機構LP複投率可以達到50%以上，多數投資機構LP複投率極低。
• 目前創投行業出資人結構以政府引導基金和國企為主，國資背景資金占比超七成，整個資金募集市場來源多元化受到挑戰。 大額基金多為國資背景管理人管理。10億元以上的人民币基金有半數以上由國資背景管理人所管理，而超百億元的人民币基金則全部由國資背景管理人管理。
阿彌陀佛！長此以往，風險投資行業的“市場化屬性”将被逐漸稀釋。當風險投資不再是真正的風險投資，談何促進創新？
《瞭望新聞周刊》2023年的報道指出：
• 江西省一名縣委書記說，現在招商引資幾乎每個部門都在參與，但個别幹部沒有招商經驗，對産業的認知度、了解力有限，無法真正了解企業需求，造成資訊不對稱，最後隻能拼政策。廣西一名縣委書記說，由于招商不夠精準，有的項目引進後，發展後勁不足，隻能靠政府補貼度日，“有的甚至引進了利用财稅獎補套利的企業”。“跟風式招商，容易導緻産業高度趨同。”湖南省一名市委書記說，在招引企業、培育産業過程中，城市之間缺乏協同，尤其是新興高科技項目是多地争相引進的重點，“招商的時候看似熱鬧，實質千園一面”。個别地方大搞“全員招商”，發檔案、攤名額、搞排名，一些不合理的招商名額和做法，挫傷了基層幹部的工作積極性，還有可能引發弄虛作假。個别地方為了完成招商任務，不設門檻，不論良莠，“撿到籃子裡都是菜”。有的招來“李鬼”企業。
II
大家會疑問：高喊“過緊日子”的地方政府搞“資本招商”，錢從何來？
答案是：地方國企和地方融資平台。
對地方政府而言，地方融資平台是一個“偉大發明”。大家都知道，地方政府是有預算的，而預算内的每筆支出不僅都有限制，而且釘是釘鉚是鉚，騰挪空間幾乎為0。
活人還能給尿憋死？于是，“地方融資平台”被創造了出來。這個東西的确很高明：一方面，地方融資平台，不屬于預算範圍，收支都不受限制；另一方面，雖然中央三令五申不得給地方融資平台擔保，但是市場主體都是明白人，知道地方融資平台就是地方政府的“連體”。即使地方政府無法公開為地方融資平台擔保，但地方政府與金融機構之間不是一錘子買賣，而是“重複博弈”，地方政府如果耍賴，以後就沒人和你打交道了，是以地方政府不會跟自己不過去。
地方國企、地方融資平台的資金，用于“資本招商”沒問題，但卻不可能挪來給公務員發工資。于是就出現了這樣的奇特局面：一方面運轉困難，一方面卻在資本招商方面出手闊綽。
III
其實，早在2009-2010年“四萬億”刺激期間，地方融資平台債務失控已經上演過了，但後來隻是通過“債務置換”渡過了短期難關，機制卻沒有變化。于是，每隔幾年，此種現象就會卷土重來。
如何終結此種亂象？
最重要的是：一要敬畏規律，二要靠制度限制。
什麼是規律？。
既然是規律和人性使然，就不能靠道德教育和語重心長來解決問題。必須靠制度：
1、通過考核機制将“高品質發展”轉化成官員的“緊箍咒”，從機制設計上消除GDP競賽和政績工程的土壤。從“淄博燒烤”到“哈爾濱冰雪”出圈，充分表明：創新和營商環境才是真正的競争力，官員們追求政績時要“解放思想”，不要隻盯着工程項目；
2、要從考核機制上讓地方主政官員為任期内的地方債務（包括地方融資平台債務）真正承擔責任，嚴厲問責，讓官員們知道“地方債務不是免費的午餐”；
3、地方政府可以做市場化風投機構的LP，但嚴禁與招商引資綁定，切斷“資本招商”的根子；
4、地方政府要有所為有所不為，錢要用在刀刃上。如何確定？一要提高地方政府支出的透明度，接受社會監督；二要做實人大的制約機制；三要在全國層面明确地方政府的不可以做的“負面清單”。
當然，這些改革非一日之功。就當下而言，還是要先穩住房地産市場，修複地方政府的正常資金周轉，穩定是硬道理。擺脫房地産依賴的必要性毋庸置疑。但給定房地産的巨大體量，必須一步一步來，指望“畢其功于一役”是不現實的（）。
電視劇《雍正王朝》中，康熙臨終交給雍正一串佛珠，送給雍正四個字：
戒急用忍
這是康熙大帝一生的智慧總結，大有學問。
劉勝軍@神仙居
堅持講真話的經濟學家
政治經濟學+大曆史觀
2014 年參加總理經濟座談會
劉勝軍微财經創始人
緻公黨上海市經濟委員會委員
山東省人力資源發展促進會首席專家
著有《下一個十年》
山東·菏澤·定陶人