到2023年12月末，分稅制改革正好滿三十年（文圖無關）。視覺中國/圖
2023年12月召開的中央經濟工作會議，提出要謀劃新一輪财稅體制改革。到月末，分稅制改革正好滿三十年。
自1994年1月1日起施行的分稅制，重構了中國的稅收制度、重新奠定了中央與地方間财政關系的基本架構。此後，央地間财力得以均等化、城鄉差距進一步縮小、民生支出逐漸增加。
而近年來，新的财政問題也逐漸顯露，如地方政府财權與事權不比對、基層“三保”壓力增大、地方債務負擔重等。如何進一步推動财政體制改革，成為社會關注的熱點議題。
溫故方能知新。在新一輪财政體制改革之際，回顧分稅制改革的台前幕後，也便于了解此輪改革的必要性。
為此，南方周末記者專訪了财政部稅政司原司長劉克崮。
1990年-1996年，他相繼擔任财政部财稅體制改革司副司長、稅政司司長，親曆了分稅制改革的全過程。之後，劉克崮曆任遼甯省副省長、國家開發銀行副行長等職務。2009年，他主編出版了《中國财稅改革三十年——親曆與回顧》一書。
财政部稅政司原司長劉克崮。受訪者供圖。
“地方多了、中央少了”
南方周末：1949年-1994年分稅制改革前，中央與地方之間的财政體制經曆了怎樣的變化？
劉克崮：1949-1978年，中國實行高度集中的計劃經濟體制，财政則實行統收統支（即中央統一上收、統一撥付）的管理體制。當時的曆史條件下，它們發揮過積極作用，但由于“統得過多”“管得過死”緣故，抑制了經濟發展活力。
1978年，十一屆三中全會拉開了中國改革開放的曆史大幕，财政體制改革也進入探索階段。
1980年-1987年，中央與地方之間經曆了兩輪“分竈吃飯、分級包幹”的财政配置設定體制變革。1988年-1993年之間，又形成了多種形式的“大包幹”财政體制。（财政包幹，指中央核定收支總額，分不同情況由地方包幹上繳收入或中央差額補貼，地方在劃定的收支範圍内自行組織收支。）
這種以“放權讓利”為主線的央地财政配置設定模式，逐漸打破了原來高度集中的管理體制。
南方周末：1978年之後的地方财政“包幹”制度，帶來了什麼影響？
劉克崮：它較大程度上調動了地方政府的積極性，促進了地方經濟快速發展，也為經濟社會其他方面的改革創造了條件。
同時，也帶來了負面影響。首先是不規範、不穩定，各地包幹形式不統一，沒有統一标準。“包幹”方案是一省一談、一省一定，沒有形成科學的收入劃分以及支出界定的方法。
其次，過度強化了地方利益，造成地區間的市場分割，阻礙了統一大市場形成，影響了經濟發展。
這一過程中，“兩個比重”（即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全國财政收入的比重）不斷下降。因地方減免稅政策的自主權過多，加上企業承包制帶來的負面作用，導緻财政收入占GDP的比重逐年下降，财政提供公共服務的能力也逐漸下降。
在财政收入的增量配置設定問題上，地方多了、中央少了。中央财政收入在全國财政收入中的比重越來越低，嚴重弱化了中央的宏觀調控能力。
上世紀80年代末到90年代初的一段時間裡，曾發生過中央财政向地方财政“借錢”的無奈之舉。
74天，溝通了17個省、直轄市、自治區
南方周末：如何了解1994年分稅制改革的主要内容？
劉克崮：分稅制改革，狹義上是中央和地方财政分稅制度；廣義上是理順中央和地方配置設定關系的改革，是解決各級政府間财政配置設定關系的制度。
分稅制改革的具體内容可用六個詞來概括：分權、分稅、分機構、返還、挂鈎、轉移支付。前三個是改革的主要内容，後三個是配套和輔助措施。
“分權”定支出，是在明确劃分中央和地方政府的事責、事權的基礎上相應确定财政支出範圍。
“分稅”定收入，是按照稅種劃分各自的财政收入範圍，将全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。
“分機構”建體系，是将原一套稅務機構分為國稅、地稅兩套稅務機構，分别負責征收中央收入和地方收入。
稅後“返還”的目的，是實作改革方案“儲存量，調增量”的原則，確定地方既得财力。
系數“挂鈎”的作用，既讓地方稅收“返還”是增長的，又逐漸提高中央收入占财政收入的比重。1994年後，稅收返還數額在1993年的基數上逐年遞增，全國增值稅和消費稅平均每增長1％，中央财政對地方的稅收返還就增長0.3％。
“轉移支付”是確定分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過分稅制集中的财力，不斷加大對落後地區的轉移支付，緩解區域經濟社會發展不均衡的情況，促進地區間協調發展。
南方周末：1994年分稅制改革前，中央與地方談判時，阻力在哪裡？
劉克崮：1993年9月9日-11月21日的74天裡，時任國務院常務副總理朱镕基同志親自帶隊，時任财政部長劉仲藜、常務副部長項懷誠同時或分别陪同，我和姜永華同志（時任财政部地方預算司副司長）全程參加了與17個省（直轄市、自治區）的溝通工作。
關鍵的一站是廣東。廣東的财政包幹體制一直開展得不錯，獲益也很大，他們提出了兩個特殊要求。
一是基數問題，分稅制的計劃方案是以1992年為稅收返還的基數年，但廣東提出要用1993年為基數，主要原因是1993年全省經濟和财政增長快，符合中央保護既得财力的原則。第二個問題，廣東希望此前對企業的減免稅政策取消後，增加的稅收不參與收入配置設定，在5年内留在地方。
為最大限度地争取地方對分稅制改革的支援，中央最終決定将分稅制改革的基數定為1993年。
南方周末：如何應對1993年高基數帶來的問題？
劉克崮：确定以1993年為基數後，帶來了各地與中央在1993年後4個月争基數和1994年保基數的“博弈”。
1993年最後4個月，地方财政收入急劇上漲，與1992年同期相比，分别增長60%、90%、110%和150%，帶動1993年全年地方稅收增長超過50%。
1994年1月，稅收同比增長60%，随後幾個月增速不斷下滑。為防止全年稅收出現負增長，财政部在1994年春天緊急召開會議，研究對策。在1993年“查基數擠水分”與“同心同德向前看”兩種對策之中，選擇了後者。
最終，确定以各省1993年“兩稅”（增值稅、消費稅）增幅的1/3，作為本省1994年“兩稅”增長目标。完不成任務的扣減返還基數，完成的按1:0.3正常返還，超額完成的按1:0.6獎勵返還。
也就是說，如果1994年地方上劃中央“兩稅”增加1萬元，中央财政就返還地方0.3萬元。通過這種方式，财政部緩解了“超常基數”帶來的後遺症。事後想來，我認為讓基數、保改革是完全正确的，但也确實付出了一定代價。
“這是令人興奮的數字”
南方周末：分稅制改革期間，還進行了哪些财稅體制的改革？
劉克崮：1994年前後進行的财稅體制改革，是改革開放以來财稅體制改革的高峰期，同期有三大改革舉措。一是分稅制改革，這是1994年改革中心及疑難事項。
二是國家與企業配置設定關系改革。重點是國有企業利潤配置設定問題，1994年1月1日起，所有内資企業依法統一按33%所得稅率繳納企業所得稅，取消各種包稅做法，企業固定資産貸款的利息列入成本，本金一律用企業流動資金歸還。
此外，取消對國有企業征收的能源交通重點建設基金和預算調節基金，逐漸建立規範的國有資産稅後分利制度，對1993年以前注冊的多數國有全資老企業，實行稅後利潤不上繳的辦法。此項改革是理順和規範國家與企業配置設定關系的基礎制度，是分稅制改革的配套改革。
三是工商稅收制度改革。1994年1月1日起，中國全面推行以新型增值稅為主體的流轉稅體系，統一全國内資企業所得稅制度。與此同時，實行國稅和地稅兩套稅務征管機構的運作機制。此項改革是建立中國新型政府收入體系的基礎制度。
三項重大改革互相銜接、并行推進，基本建立起符合中國國情的新型财稅體制架構。
南方周末：1994年财稅改革特别是分稅制改革的第一年效果如何？
劉克崮：1994年1月1日開始，财稅改革大幕拉開。準備時間确實太短，大家有許多擔心，特别是對增值稅和分稅制的實際操作情況，以及1994年1月的财政收入狀況沒有底。
财政部上司最揪心的事，還是财政收入問題，這關系到各部門基本支出能否得到保障。當時分管預算工作的項懷誠副部長說，他是“憂心忡忡、寐不安席”。
為了以防萬一，時任财政部部長劉仲藜請朱镕基同志“破例”準許，财政部向中國人民銀行臨時借款120億元。1994年2月8日資料出來了，1月份财政收入增長率為61%，這是令人興奮的數字。
劉仲藜部長第二天就向朱镕基同志報告了情況，接着就把借的120億元還了。财政收入資料還顯示，1994年，每個月财政收入都實作同比增長，全年增加了869億元，這是以前曆史上少有的，也說明改革得到了實踐的檢驗。
南方周末記者 吳超
責編 張玥