到2023年12月末，分税制改革正好满三十年（文图无关）。视觉中国/图
2023年12月召开的中央经济工作会议，提出要谋划新一轮财税体制改革。到月末，分税制改革正好满三十年。
自1994年1月1日起施行的分税制，重构了中国的税收制度、重新奠定了中央与地方间财政关系的基本框架。此后，央地间财力得以均等化、城乡差距进一步缩小、民生支出逐渐增加。
而近年来，新的财政问题也逐渐显露，如地方政府财权与事权不匹配、基层“三保”压力增大、地方债务负担重等。如何进一步推动财政体制改革，成为社会关注的热点议题。
温故方能知新。在新一轮财政体制改革之际，回顾分税制改革的台前幕后，也便于理解此轮改革的必要性。
为此，南方周末记者专访了财政部税政司原司长刘克崮。
1990年-1996年，他相继担任财政部财税体制改革司副司长、税政司司长，亲历了分税制改革的全过程。之后，刘克崮历任辽宁省副省长、国家开发银行副行长等职务。2009年，他主编出版了《中国财税改革三十年——亲历与回顾》一书。
财政部税政司原司长刘克崮。受访者供图。
“地方多了、中央少了”
南方周末：1949年-1994年分税制改革前，中央与地方之间的财政体制经历了怎样的变化？
刘克崮：1949-1978年，中国实行高度集中的计划经济体制，财政则实行统收统支（即中央统一上收、统一拨付）的管理体制。当时的历史条件下，它们发挥过积极作用，但由于“统得过多”“管得过死”缘故，抑制了经济发展活力。
1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的历史大幕，财政体制改革也进入探索阶段。
1980年-1987年，中央与地方之间经历了两轮“分灶吃饭、分级包干”的财政分配体制变革。1988年-1993年之间，又形成了多种形式的“大包干”财政体制。（财政包干，指中央核定收支总额，分不同情况由地方包干上缴收入或中央差额补贴，地方在划定的收支范围内自行组织收支。）
这种以“放权让利”为主线的央地财政分配模式，逐步打破了原来高度集中的管理体制。
南方周末：1978年之后的地方财政“包干”制度，带来了什么影响？
刘克崮：它较大程度上调动了地方政府的积极性，促进了地方经济快速发展，也为经济社会其他方面的改革创造了条件。
同时，也带来了负面影响。首先是不规范、不稳定，各地包干形式不统一，没有统一标准。“包干”方案是一省一谈、一省一定，没有形成科学的收入划分以及支出界定的方法。
其次，过度强化了地方利益，造成地区间的市场分割，阻碍了统一大市场形成，影响了经济发展。
这一过程中，“两个比重”（即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）不断下降。因地方减免税政策的自主权过多，加上企业承包制带来的负面作用，导致财政收入占GDP的比重逐年下降，财政提供公共服务的能力也逐步下降。
在财政收入的增量分配问题上，地方多了、中央少了。中央财政收入在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。
上世纪80年代末到90年代初的一段时间里，曾发生过中央财政向地方财政“借钱”的无奈之举。
74天，沟通了17个省、直辖市、自治区
南方周末：如何理解1994年分税制改革的主要内容？
刘克崮：分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度；广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，是解决各级政府间财政分配关系的制度。
分税制改革的具体内容可用六个词来概括：分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付。前三个是改革的主要内容，后三个是配套和辅助措施。
“分权”定支出，是在明确划分中央和地方政府的事责、事权的基础上相应确定财政支出范围。
“分税”定收入，是按照税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。
“分机构”建体系，是将原一套税务机构分为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入。
税后“返还”的目的，是实现改革方案“保存量，调增量”的原则，确保地方既得财力。
系数“挂钩”的作用，既让地方税收“返还”是增长的，又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后，税收返还数额在1993年的基数上逐年递增，全国增值税和消费税平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还就增长0.3％。
“转移支付”是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，缓解区域经济社会发展不均衡的情况，促进地区间协调发展。
南方周末：1994年分税制改革前，中央与地方谈判时，阻力在哪里？
刘克崮：1993年9月9日-11月21日的74天里，时任国务院常务副总理朱镕基同志亲自带队，时任财政部长刘仲藜、常务副部长项怀诚同时或分别陪同，我和姜永华同志（时任财政部地方预算司副司长）全程参加了与17个省（直辖市、自治区）的沟通工作。
关键的一站是广东。广东的财政包干体制一直开展得不错，获益也很大，他们提出了两个特殊要求。
一是基数问题，分税制的计划方案是以1992年为税收返还的基数年，但广东提出要用1993年为基数，主要原因是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保护既得财力的原则。第二个问题，广东希望此前对企业的减免税政策取消后，增加的税收不参与收入分配，在5年内留在地方。
为最大限度地争取地方对分税制改革的支持，中央最终决定将分税制改革的基数定为1993年。
南方周末：如何应对1993年高基数带来的问题？
刘克崮：确定以1993年为基数后，带来了各地与中央在1993年后4个月争基数和1994年保基数的“博弈”。
1993年最后4个月，地方财政收入急剧上涨，与1992年同期相比，分别增长60%、90%、110%和150%，带动1993年全年地方税收增长超过50%。
1994年1月，税收同比增长60%，随后几个月增速不断下滑。为防止全年税收出现负增长，财政部在1994年春天紧急召开会议，研究对策。在1993年“查基数挤水分”与“同心同德向前看”两种对策之中，选择了后者。
最终，确定以各省1993年“两税”（增值税、消费税）增幅的1/3，作为本省1994年“两税”增长目标。完不成任务的扣减返还基数，完成的按1:0.3正常返还，超额完成的按1:0.6奖励返还。
也就是说，如果1994年地方上划中央“两税”增加1万元，中央财政就返还地方0.3万元。通过这种方式，财政部缓解了“超常基数”带来的后遗症。事后想来，我认为让基数、保改革是完全正确的，但也确实付出了一定代价。
“这是令人兴奋的数字”
南方周末：分税制改革期间，还进行了哪些财税体制的改革？
刘克崮：1994年前后进行的财税体制改革，是改革开放以来财税体制改革的高峰期，同期有三大改革举措。一是分税制改革，这是1994年改革中心及疑难事项。
二是国家与企业分配关系改革。重点是国有企业利润分配问题，1994年1月1日起，所有内资企业依法统一按33%所得税率缴纳企业所得税，取消各种包税做法，企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业流动资金归还。
此外，取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金，逐步建立规范的国有资产税后分利制度，对1993年以前注册的多数国有全资老企业，实行税后利润不上缴的办法。此项改革是理顺和规范国家与企业分配关系的基础制度，是分税制改革的配套改革。
三是工商税收制度改革。1994年1月1日起，中国全面推行以新型增值税为主体的流转税体系，统一全国内资企业所得税制度。与此同时，实行国税和地税两套税务征管机构的运行机制。此项改革是建立中国新型政府收入体系的基础制度。
三项重大改革相互衔接、并行推进，基本建立起符合中国国情的新型财税体制框架。
南方周末：1994年财税改革特别是分税制改革的第一年效果如何？
刘克崮：1994年1月1日开始，财税改革大幕拉开。准备时间确实太短，大家有许多担心，特别是对增值税和分税制的实际操作情况，以及1994年1月的财政收入状况没有底。
财政部领导最揪心的事，还是财政收入问题，这关系到各部门基本支出能否得到保障。当时分管预算工作的项怀诚副部长说，他是“忧心忡忡、寐不安席”。
为了以防万一，时任财政部部长刘仲藜请朱镕基同志“破例”批准，财政部向中国人民银行临时借款120亿元。1994年2月8日数据出来了，1月份财政收入增长率为61%，这是令人兴奋的数字。
刘仲藜部长第二天就向朱镕基同志报告了情况，接着就把借的120亿元还了。财政收入数据还显示，1994年，每个月财政收入都实现同比增长，全年增加了869亿元，这是以前历史上少有的，也说明改革得到了实践的检验。
南方周末记者 吴超
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