作 者丨柳甯馨
編 輯丨陳潔
日前，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘推出了《空間的力量》（第三版），增加了新内容，尤其在“雙重中心—外圍”區域格局給出了具體論述，也從空間政治經濟學的角度給出了地方債、城市體系和效率扭曲等問題的解釋和政策建議。
在中國這樣一個幅員遼闊的大國，如何在集聚中走向平衡、實作人均意義上的經濟增長，是具有現實意義的問題，也是共同富裕的要求。目前中國人口流動的趨勢是怎樣的？人的城市化又有哪些進展，仍有哪些需要改革的制度阻礙？随着服務業發展，目前戶籍、土地制度又有哪些不适應？
圍繞這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了陸銘教授。在他看來，大陸人口集聚的趨勢仍在加強，在全球化和現代化的新發展階段，中國各區域的比較優勢将進一步分化，形成從沿海向内陸、從中心城市向外圍的發展梯度，呈現“雙重中心-外圍”的區域發展新格局。
陸銘認為，人口的流動、集聚有利于均衡發展，要更多強調人均的均衡，而不是總量的均衡。目前大陸戶籍制度的改革速度有所加快，但随着大陸經濟增速逐漸放緩，服務業占比日漸提高，土地、戶籍制度改革還需要加快推進，适應後工業化階段下，就業、消費、流量向中心城區集中的趨勢。
（上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘，圖檔由受訪者提供）
“雙重中心-外圍”模式
《21世紀》：你在最新版《空間的力量》中對“雙重中心—外圍”區域格局給出了具體論述，近10年來，人口流動趨勢展現怎樣的特征，相關資料如何支撐這一論述？
陸銘：如果從人口流動的方向、數量來講，這兩個次元都非常符合我講到的“雙重中心-外圍”模式，西北地區胡煥庸線西邊的少數民族地區也出現了一些人口增長，但這些地方的人口隻占全國人口總量的6%。在胡煥庸線東南側，占據中國94%這部分人口，是往沿海或者中國内陸地區的大城市周圍方向流動。（胡煥庸線即中國地理學家胡煥庸在1935年提出的劃分中國人口密度的對比線。）
在城市或者區縣層面，中國人口增長的數量主要由人口流動導緻。根據我們團隊的研究，越接近沿海、區域性大城市的地方，人口增長就越多。反之，遠離沿海又遠離大城市的區域，一開始會出現人口增長變緩，然後出現人口負增長；首先是總體城市層面的人口負增長，還伴随着中心城區的人口正增長；進一步，離沿海和大城市更遠的城市，還會出現中心城區人口負增長的情況。
其中最有代表性的是東北，在上一個人口普查周期（2010年-2020年）裡，東北人口減少一千萬，隻有三個城市人口正增長，分别是長春、沈陽和大連。在上一個人口普查周期裡，沈陽和大連人口增長相對較多，長春相對較少，而哈爾濱作為一個地區性的大城市，由于遠離沿海地區，其人口也出現了負增長。
全國範圍内的規律非常清楚，人口集聚的趨勢還是在加強，而不是緩解。上個人口普查周期（2010年-2020年）與在此之前的人口普查周期（2000年-2010年）相比，人口正增長地區的人口增長得更多，人口負增長地區的人口負增長情況加劇，同時，人口負增長城市的數量也在增加。
《21世紀》：目前來看，經濟更集聚的城市如何發揮比較優勢，又會在區域經濟中起到什麼作用？更收縮的城市又需要對産業布局、基礎設施做出哪些調整？
陸銘：一個地方的人口正增長和負增長與其地理區位有關，又跟地理區位上的産業比較優勢有關，越是靠近沿海、靠近大城市的地方，它的産業比較優勢越有利于增加制造業和服務業就業，尤其是服務業。
總體上看，目前中國的一二三産裡，隻有三産吸納就業仍然正增長。是以，如果一個地方人口集聚多，就會内生出發展服務業的比較優勢，尤其有利于發展與消費有關的服務業，成為創造就業崗位的主要地區。
從這個道理來看，一些人口多的中心城市，尤其是一線城市、部分強二線城市，包括一些省會城市，它的産業結構越來越多地向生産性服務業和消費性服務業集中。相對而言，制造業産業逐漸遷到這些大城市的遠郊地區，以及地理位置比較好的一些沿江沿海或者緊靠中心城市的都市圈内的區域。
一些地理位置更加偏遠、遠離大城市的邊遠地區，在經濟功能上會越來越傾向于承擔保障國家糧食安全、生态安全、國防安全的功能，這些地區的制造業也越來越依賴本地資源，而不是大規模産業集聚。一些地理位置偏遠但是生态、旅遊資源比較豐富的地區，主要強調生态保護和轉化旅遊資源，帶來一些旅遊産業的發展機會。
在這樣的産業和空間的互相關聯的格局裡，就能實作地區和地區之間、城市和城市之間、中心和外圍之間的分工協作、優勢互補的發展格局。這樣的發展格局下，居住在不同地區的人除了在本地享受當地的服務，還可以跨地區去享受其他地區提供的服務。
例如，中心城市的文化娛樂、體育餐飲等消費性服務業供給的品質、多樣性水準高，不僅滿足本地居民的需求，還滿足居住在大城市周圍都市圈和城市群内居民的需求。偏遠的地方如果擁有豐富的特色旅遊資源，也能滿足全國甚至全世界人民的旅遊需求，例如具有季節特色的東北、海南，具有獨特自然風光的内蒙古、新疆等。
人口流動、集聚有利于均衡發展
《21世紀》：目前大陸戶籍制度改革呈現什麼局面？
陸銘：最近這段時間，大陸戶籍制度的改革速度有所加快，尤其2023年七月份以來，在國家主導之下，一些特大和超大城市加快戶籍制度改革，在大城市增加積分落戶的名額，有一些地方例如浙江、江蘇，率先在杭州、南京、蘇州中心城區之外的地方放開落戶。
在這一節點上，回溯過去，為什麼曾經戶籍制度改革比較猶豫？主要有三個原因，一是思想觀念上，我們在相當長一段時間内對人口跨城鄉、跨地區的流動不太了解，社會各界比較片面地把均衡發展了解為：人的集聚不利于均衡發展，而忽視了均衡發展應該更多強調人均的均衡，而不是總量的均衡。
二是我們就算在觀念上了解了人口增長和人口流動的趨勢，客觀上也沒有做好人口流動的準備。例如，即便到現在戶籍制度很大程度上加快改革了，但在人口流入較多地區的學校、醫院、養老院、交通基礎設施等也尚未做好供應的充分準備。如果短時期突然放開落戶，完全實作人口自由流動，對這些供給側設施的短缺會形成更大的壓力。
三是經濟增長的形勢變化，在經濟增長形勢比較好時，人們還未意識到放松人口流動的管制那麼重要，現在随着經濟增長的動力放緩，人口特别是勞動年齡人口出現負增長，就更需要強調人口和勞動力資源在不同地區之間，尤其在農村和城市之間進行更加有效的配置，來改善經濟增長的動力。有效的資源配置，實際上建立在人口更加自由流動的基礎上。
《21世紀》：具體而言，如何認識集聚和平衡的關系？哪些固有觀念需要更新、厘清？
陸銘：從資料和理論分析的角度看，人口的流動、集聚有利于城鄉之間、地區之間、南北之間、東中西之間及省内不同城市之間人均GDP差距的縮小。有觀點認為，有些地方人口負增長是一種衰敗，但沒有看到那些地方收入水準、人均GDP增長其實很快。
對一些人口增長地區，我們往往從行政區劃的角度去了解人口規模，導緻了很多誤解。實際上，一個城市的人口規模在現代經濟意義上不是按照轄區，而是按照通勤圈來統計，一些大城市周圍的都市圈，其實人口并不是那麼多。
也有觀點認為，大城市人口流入和增長帶來了城市房價上漲，實際上大陸一些人口流入地區的房價上漲，主要是供給不足導緻的，住房的供應沒有适應人口增長趨勢。
還有公平性的原因。長期以來，由于我們的戶籍制度沒有進行有效的改革，事實上在城市裡有大約1/3的人口，尤其在一些特大和超大城市的常住人口，沒辦法均等化享有本地的公共服務，尤其是在流動人口的居住、子女教育方面，流動人口很難享受本地的廉租房、公租房，子女無法在城市接受教育，這些社會問題也亟需通過戶籍制度的改革來改善。
《21世紀》：在人口自由流動縮小區域差距方面，有哪些階段式的總結經驗？
陸銘：人口自由流動還有一個非常重要的功能，就是縮小城鄉間、地區間的收入差距，即便目前戶籍制度改革有所放松，我們的城鄉間收入差距還是人均2.5倍，中國地區間人均GDP最高的和最低的差距仍然是4倍多。
如果不進行戶籍制度改革來實作人口自由流動，收入差距就很難得到有效緩解。現在大家對放開戶籍制度的共識越來越強，不管是從經濟效率、增長動力，還是從公平性角度來講，共識都越來越強。
關于收入差距方面，曾經有一段時間，很多人認為隻要把資源轉向一些地理位置不好的地區，就可以幫助他們發展，通過給予建設用地名額，甚至允許政府借債去發展，做了不少嘗試。
由于地理區位對于一個地方經濟增長的影響很強，是以在較偏遠地區的大量資源投入，并沒有帶來充分的經濟增長，實際上很多建成的工業園、基礎設施産生了大量的閑置，部分住房庫存賣不出去。與此同時，還出現了大量的地方政府債務問題，因為曾經的投入沒有帶來有效增長。
服務業發展亟需土地、戶籍制度改革
《21世紀》：随着大陸經濟中服務業占比日漸提高，戶籍制度是否應該進一步改革以适應這一局面？
陸銘：目前中國的經濟發展水準不斷提高，我們即将跨越從中等收入國家到國際标準的高收入國家的人均GDP标準。到了這個階段，經濟會逐漸出現所謂後工業化的特征，服務業比重會持續上升，一個來源是生産性服務業例如金融貿易、法律咨詢、物流商業等，能提高制造業的勞動生産率和競争力，另一個來源是消費性服務業，展現在人們對于服務需求的提升。這兩個驅動力會導緻随着經濟發展水準提高，服務業占比持續上升。
這對當下讨論戶籍和土地制度改革有什麼重要意義？服務業需要供給和需求面對面，服務業的生産和消費在時間和空間上不能分離，這就導緻服務業，尤其是需要有強大人口規模作為規模經濟基礎的服務業，其發展需要依賴于本地的人口數量、人口密度和人口流量，不僅影響服務的供給數量，還會影響服務的品質和服務的多樣性。
大城市更有利于提高人民對多樣性的生活和服務品質的需求，也因為這一點，如果從創造就業的角度看，人口持續向大城市集中正是因為服務業創造的就業是在大城市。在大城市内部，由于中心城區具有更多的人口規模、人口密度和人口流量，又使人口會出現向中心城區集中的趨勢。而戶籍制度阻礙人口在城市之間的流動，對适應服務業發展趨勢産生不利影響。
《21世紀》：大陸深化與服務業發展相應的戶籍制度改革，其緊迫性如何？
陸銘：目前深化改革的緊迫性主要來自于，服務業對人的要求進一步提高了，服務業需要人跟人之間打交道，需要的很多知識和技能不是學校教育訓練的，而需要在生活裡逐漸積累起來。
我們的一項研究發現，對于一個外來人口而言，較早進城比晚進城更有利于進入到服務業就業，獲得在城市生活的經驗，這對于獲得服務業的就業機會和收入提升非常重要。
是以，如果我們的戶籍制度能早點改革，早點發生外來人口市民化，讓他們的孩子能夠盡早進城與父母待在一起，就能在自己的年輕時期，甚至孩童時期盡早地融入城市生活，更有利于他們未來在服務業中找到工作并提升收入。
同時，從服務業需求端看，如果流動人口的工作流動性強，很難讓服務業從業者在一個城市比較穩定地發展。從社群層面看，如果服務業中從業人員不穩定，會導緻每一次調整服務業從業人員時，需要與服務的對象之間重建立立交往、信任關系，交易成本特别大，不利于整體服務業的提升。
《21世紀》：從戶籍制度改革來看，針對人口流入地、人口流出地分别可以采取哪些措施？
陸銘：目前最重要的相關改革就是讓服務資源，特别是公共服務資源的投放與人口流動方向保持一緻，其中最重要的是醫療和教育，尤其是教育，流動人口随着戶籍制度的改革，會逐漸在人口流入地定居下來，但是目前的中國小，尤其是高中對人口流入的準備非常不足。
未來，針對醫療和教育的财政轉移支付要更多與人口流動方向保持一緻，或者把這種财政轉移支付變成流動人口可攜帶的一種資源，他住在哪裡就在哪裡加大财政投入。
對于人口流入地，目前出現醫療和教育資源不足，包括基礎設施、住房不足等問題，需要更多發揮市場的力量增加供應，把民間的資金充分利用起來。
對于人口流出地，尤其目前有些已出現明顯人口負增長的地方，要對未來的人口趨勢性的減少以及在不同空間區位上的人口減少做科學判斷，避免今天的投入産生浪費。對已經存在的公共服務，尤其是醫療、教育、養老，要順應人口空間分布的變化，在人口流出地适當向中心城區集中，提高公共服務的效率和品質。尤其在農村或者人口流失地區，人口已經減少到一定數量的時候，集中供應要比零散供應更有利于提高服務的品質。
《21世紀》：随着服務業快速發展，土地制度是否應該進行一定調整？
陸銘：土地配置相對來說更加複雜。從建設用地名額的角度看，土地配置曾經在相當長一段時間是向中小城市和中國中西部和東北配置，現在這些地方大量存在人口流出，尤其比較偏遠的中小城市出現人口流出，建設用地出現大量閑置，包括農村建設用地、宅基地也出現大量閑置，這與人口流出的趨勢不比對。
而在人口流入地，我們曾經大量出現對建設用地供給的限制，産業用地和居住用地出現緊張關系，尤其出現居住用地緊張，産生了高房價問題。未來，需要在這些人口大量流入的地方，增加土地供應和住宅供應，尤其需要大量供應适應新市民和剛畢業學生群體的租賃住房。
SFC
本期編輯 黎雨桐 實習生陶陶
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