作 者丨柳宁馨
编 辑丨陈洁
日前，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭推出了《空间的力量》（第三版），增加了新内容，尤其在“双重中心—外围”区域格局给出了具体论述，也从空间政治经济学的角度给出了地方债、城市体系和效率扭曲等问题的解释和政策建议。
在中国这样一个幅员辽阔的大国，如何在集聚中走向平衡、实现人均意义上的经济增长，是具有现实意义的问题，也是共同富裕的要求。当前中国人口流动的趋势是怎样的？人的城市化又有哪些进展，仍有哪些需要改革的制度阻碍？随着服务业发展，当前户籍、土地制度又有哪些不适应？
围绕这些问题，21世纪经济报道记者专访了陆铭教授。在他看来，大陆人口集聚的趋势仍在加强，在全球化和现代化的新发展阶段，中国各区域的比较优势将进一步分化，形成从沿海向内陆、从中心城市向外围的发展梯度，呈现“双重中心-外围”的区域发展新格局。
陆铭认为，人口的流动、集聚有利于均衡发展，要更多强调人均的均衡，而不是总量的均衡。当前大陆户籍制度的改革速度有所加快，但随着大陆经济增速逐渐放缓，服务业占比日渐提高，土地、户籍制度改革还需要加快推进，适应后工业化阶段下，就业、消费、流量向中心城区集中的趋势。
（上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭，图片由受访者提供）
“双重中心-外围”模式
《21世纪》：你在最新版《空间的力量》中对“双重中心—外围”区域格局给出了具体论述，近10年来，人口流动趋势体现怎样的特征，相关数据如何支撑这一论述？
陆铭：如果从人口流动的方向、数量来讲，这两个维度都非常符合我讲到的“双重中心-外围”模式，西北地区胡焕庸线西边的少数民族地区也出现了一些人口增长，但这些地方的人口只占全国人口总量的6%。在胡焕庸线东南侧，占据中国94%这部分人口，是往沿海或者中国内陆地区的大城市周围方向流动。（胡焕庸线即中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分中国人口密度的对比线。）
在城市或者区县层面，中国人口增长的数量主要由人口流动导致。根据我们团队的研究，越接近沿海、区域性大城市的地方，人口增长就越多。反之，远离沿海又远离大城市的区域，一开始会出现人口增长变缓，然后出现人口负增长；首先是总体城市层面的人口负增长，还伴随着中心城区的人口正增长；进一步，离沿海和大城市更远的城市，还会出现中心城区人口负增长的情况。
其中最有代表性的是东北，在上一个人口普查周期（2010年-2020年）里，东北人口减少一千万，只有三个城市人口正增长，分别是长春、沈阳和大连。在上一个人口普查周期里，沈阳和大连人口增长相对较多，长春相对较少，而哈尔滨作为一个地区性的大城市，由于远离沿海地区，其人口也出现了负增长。
全国范围内的规律非常清楚，人口集聚的趋势还是在加强，而不是缓解。上个人口普查周期（2010年-2020年）与在此之前的人口普查周期（2000年-2010年）相比，人口正增长地区的人口增长得更多，人口负增长地区的人口负增长情况加剧，同时，人口负增长城市的数量也在增加。
《21世纪》：目前来看，经济更集聚的城市如何发挥比较优势，又会在区域经济中起到什么作用？更收缩的城市又需要对产业布局、基础设施做出哪些调整？
陆铭：一个地方的人口正增长和负增长与其地理区位有关，又跟地理区位上的产业比较优势有关，越是靠近沿海、靠近大城市的地方，它的产业比较优势越有利于增加制造业和服务业就业，尤其是服务业。
总体上看，当前中国的一二三产里，只有三产吸纳就业仍然正增长。所以，如果一个地方人口集聚多，就会内生出发展服务业的比较优势，尤其有利于发展与消费有关的服务业，成为创造就业岗位的主要地区。
从这个道理来看，一些人口多的中心城市，尤其是一线城市、部分强二线城市，包括一些省会城市，它的产业结构越来越多地向生产性服务业和消费性服务业集中。相对而言，制造业产业逐渐迁到这些大城市的远郊地区，以及地理位置比较好的一些沿江沿海或者紧靠中心城市的都市圈内的区域。
一些地理位置更加偏远、远离大城市的边远地区，在经济功能上会越来越倾向于承担保障国家粮食安全、生态安全、国防安全的功能，这些地区的制造业也越来越依赖本地资源，而不是大规模产业集聚。一些地理位置偏远但是生态、旅游资源比较丰富的地区，主要强调生态保护和转化旅游资源，带来一些旅游产业的发展机会。
在这样的产业和空间的相互关联的格局里，就能实现地区和地区之间、城市和城市之间、中心和外围之间的分工协作、优势互补的发展格局。这样的发展格局下，居住在不同地区的人除了在本地享受当地的服务，还可以跨地区去享受其他地区提供的服务。
例如，中心城市的文化娱乐、体育餐饮等消费性服务业供给的质量、多样性水平高，不仅满足本地居民的需求，还满足居住在大城市周围都市圈和城市群内居民的需求。偏远的地方如果拥有丰富的特色旅游资源，也能满足全国甚至全世界人民的旅游需求，例如具有季节特色的东北、海南，具有独特自然风光的内蒙古、新疆等。
人口流动、集聚有利于均衡发展
《21世纪》：目前大陆户籍制度改革呈现什么局面？
陆铭：最近这段时间，大陆户籍制度的改革速度有所加快，尤其2023年七月份以来，在国家主导之下，一些特大和超大城市加快户籍制度改革，在大城市增加积分落户的名额，有一些地方例如浙江、江苏，率先在杭州、南京、苏州中心城区之外的地方放开落户。
在这一节点上，回溯过去，为什么曾经户籍制度改革比较犹豫？主要有三个原因，一是思想观念上，我们在相当长一段时间内对人口跨城乡、跨地区的流动不太理解，社会各界比较片面地把均衡发展理解为：人的集聚不利于均衡发展，而忽视了均衡发展应该更多强调人均的均衡，而不是总量的均衡。
二是我们就算在观念上理解了人口增长和人口流动的趋势，客观上也没有做好人口流动的准备。例如，即便到现在户籍制度很大程度上加快改革了，但在人口流入较多地区的学校、医院、养老院、交通基础设施等也尚未做好供应的充分准备。如果短时期突然放开落户，完全实现人口自由流动，对这些供给侧设施的短缺会形成更大的压力。
三是经济增长的形势变化，在经济增长形势比较好时，人们还未意识到放松人口流动的管制那么重要，现在随着经济增长的动力放缓，人口特别是劳动年龄人口出现负增长，就更需要强调人口和劳动力资源在不同地区之间，尤其在农村和城市之间进行更加有效的配置，来改善经济增长的动力。有效的资源配置，实际上建立在人口更加自由流动的基础上。
《21世纪》：具体而言，如何认识集聚和平衡的关系？哪些固有观念需要更新、厘清？
陆铭：从数据和理论分析的角度看，人口的流动、集聚有利于城乡之间、地区之间、南北之间、东中西之间及省内不同城市之间人均GDP差距的缩小。有观点认为，有些地方人口负增长是一种衰败，但没有看到那些地方收入水平、人均GDP增长其实很快。
对一些人口增长地区，我们往往从行政区划的角度去理解人口规模，导致了很多误解。实际上，一个城市的人口规模在现代经济意义上不是按照辖区，而是按照通勤圈来统计，一些大城市周围的都市圈，其实人口并不是那么多。
也有观点认为，大城市人口流入和增长带来了城市房价上涨，实际上大陆一些人口流入地区的房价上涨，主要是供给不足导致的，住房的供应没有适应人口增长趋势。
还有公平性的原因。长期以来，由于我们的户籍制度没有进行有效的改革，事实上在城市里有大约1/3的人口，尤其在一些特大和超大城市的常住人口，没办法均等化享有本地的公共服务，尤其是在流动人口的居住、子女教育方面，流动人口很难享受本地的廉租房、公租房，子女无法在城市接受教育，这些社会问题也亟需通过户籍制度的改革来改善。
《21世纪》：在人口自由流动缩小区域差距方面，有哪些阶段式的总结经验？
陆铭：人口自由流动还有一个非常重要的功能，就是缩小城乡间、地区间的收入差距，即便当前户籍制度改革有所放松，我们的城乡间收入差距还是人均2.5倍，中国地区间人均GDP最高的和最低的差距仍然是4倍多。
如果不进行户籍制度改革来实现人口自由流动，收入差距就很难得到有效缓解。现在大家对放开户籍制度的共识越来越强，不管是从经济效率、增长动力，还是从公平性角度来讲，共识都越来越强。
关于收入差距方面，曾经有一段时间，很多人认为只要把资源转向一些地理位置不好的地区，就可以帮助他们发展，通过给予建设用地指标，甚至允许政府借债去发展，做了不少尝试。
由于地理区位对于一个地方经济增长的影响很强，因此在较偏远地区的大量资源投入，并没有带来充分的经济增长，实际上很多建成的工业园、基础设施产生了大量的闲置，部分住房库存卖不出去。与此同时，还出现了大量的地方政府债务问题，因为曾经的投入没有带来有效增长。
服务业发展亟需土地、户籍制度改革
《21世纪》：随着大陆经济中服务业占比日渐提高，户籍制度是否应该进一步改革以适应这一局面？
陆铭：当前中国的经济发展水平不断提高，我们即将跨越从中等收入国家到国际标准的高收入国家的人均GDP标准。到了这个阶段，经济会逐渐出现所谓后工业化的特征，服务业比重会持续上升，一个来源是生产性服务业例如金融贸易、法律咨询、物流商业等，能提高制造业的劳动生产率和竞争力，另一个来源是消费性服务业，体现在人们对于服务需求的提升。这两个驱动力会导致随着经济发展水平提高，服务业占比持续上升。
这对当下讨论户籍和土地制度改革有什么重要意义？服务业需要供给和需求面对面，服务业的生产和消费在时间和空间上不能分离，这就导致服务业，尤其是需要有强大人口规模作为规模经济基础的服务业，其发展需要依赖于本地的人口数量、人口密度和人口流量，不仅影响服务的供给数量，还会影响服务的质量和服务的多样性。
大城市更有利于提高人民对多样性的生活和服务质量的需求，也因为这一点，如果从创造就业的角度看，人口持续向大城市集中正是因为服务业创造的就业是在大城市。在大城市内部，由于中心城区具有更多的人口规模、人口密度和人口流量，又使人口会出现向中心城区集中的趋势。而户籍制度阻碍人口在城市之间的流动，对适应服务业发展趋势产生不利影响。
《21世纪》：大陆深化与服务业发展相应的户籍制度改革，其紧迫性如何？
陆铭：当前深化改革的紧迫性主要来自于，服务业对人的要求进一步提高了，服务业需要人跟人之间打交道，需要的很多知识和技能不是学校培训的，而需要在生活里逐渐积累起来。
我们的一项研究发现，对于一个外来人口而言，较早进城比晚进城更有利于进入到服务业就业，获得在城市生活的经验，这对于获得服务业的就业机会和收入提升非常重要。
因此，如果我们的户籍制度能早点改革，早点发生外来人口市民化，让他们的孩子能够尽早进城与父母待在一起，就能在自己的年轻时期，甚至孩童时期尽早地融入城市生活，更有利于他们未来在服务业中找到工作并提升收入。
同时，从服务业需求端看，如果流动人口的工作流动性强，很难让服务业从业者在一个城市比较稳定地发展。从社区层面看，如果服务业中从业人员不稳定，会导致每一次调整服务业从业人员时，需要与服务的对象之间重新建立交往、信任关系，交易成本特别大，不利于整体服务业的提升。
《21世纪》：从户籍制度改革来看，针对人口流入地、人口流出地分别可以采取哪些措施？
陆铭：当前最重要的相关改革就是让服务资源，特别是公共服务资源的投放与人口流动方向保持一致，其中最重要的是医疗和教育，尤其是教育，流动人口随着户籍制度的改革，会逐渐在人口流入地定居下来，但是当前的中小学，尤其是高中对人口流入的准备非常不足。
未来，针对医疗和教育的财政转移支付要更多与人口流动方向保持一致，或者把这种财政转移支付变成流动人口可携带的一种资源，他住在哪里就在哪里加大财政投入。
对于人口流入地，当前出现医疗和教育资源不足，包括基础设施、住房不足等问题，需要更多发挥市场的力量增加供应，把民间的资金充分利用起来。
对于人口流出地，尤其当前有些已出现明显人口负增长的地方，要对未来的人口趋势性的减少以及在不同空间区位上的人口减少做科学判断，避免今天的投入产生浪费。对已经存在的公共服务，尤其是医疗、教育、养老，要顺应人口空间分布的变化，在人口流出地适当向中心城区集中，提高公共服务的效率和质量。尤其在农村或者人口流失地区，人口已经减少到一定数量的时候，集中供应要比零散供应更有利于提高服务的质量。
《21世纪》：随着服务业快速发展，土地制度是否应该进行一定调整？
陆铭：土地配置相对来说更加复杂。从建设用地指标的角度看，土地配置曾经在相当长一段时间是向中小城市和中国中西部和东北配置，现在这些地方大量存在人口流出，尤其比较偏远的中小城市出现人口流出，建设用地出现大量闲置，包括农村建设用地、宅基地也出现大量闲置，这与人口流出的趋势不匹配。
而在人口流入地，我们曾经大量出现对建设用地供给的限制，产业用地和居住用地出现紧张关系，尤其出现居住用地紧张，产生了高房价问题。未来，需要在这些人口大量流入的地方，增加土地供应和住宅供应，尤其需要大量供应适应新市民和刚毕业学生群体的租赁住房。
SFC
本期编辑 黎雨桐 实习生陶陶
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