編者按：12月20日，廣東省釋出了廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈發展規劃（以下簡稱“規劃”）。規劃期為2023—2030年，展望至2035年，為五大都市圈明确發展“路線圖”。
近年來，都市圈建設如火如荼，成為推進城鄉協調發展、加快新型城鎮化的重要載體。
作為一種超越城市的空間形态，都市圈為我們建構了一種什麼樣的關于城市未來發展圖景？南方财經全媒體、21世紀經濟報道記者獨家對話了上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘。
南方财經全媒體記者 陳思琦 深圳報道
“人從農村集聚到城市，從小城市集聚到大城市，從城市的外圍集聚到中心城區。”
這是上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘在《向心城市》一書中總結的人口流動三大趨勢。
在中國的城市化程序中，“都市圈”的設定尤為特殊。都市圈，簡單意義上是指以超大特大城市或輻射、帶動功能性強的大城市為中心，以“一小時通勤圈”為基本範圍的城鎮化空間形态。
從形态上看，都市圈似乎涵蓋陸銘總結的三個趨勢的全部程序，又超越了單純的人員流動範疇，納入了産業、交通、教育等多個次元，顯現出更為複雜多樣的特點。
陸銘認為，都市圈中心城市和外圍中小城市，就像太陽系裡的太陽和行星。“太陽”越大，越有利于外圍“行星”接收到它的能量。而“太陽”對“行星”的輻射帶動作用，取決于軌道交通等實體層面的聯通性，以及城市間體制機制的協調對接程度。
12月20日，廣東省印發廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈發展規劃。
都市圈建設提速，應如何協調城市間的産業、人才等要素競争，理順發展思路？南方财經全媒體、21世紀經濟報道記者約訪了知名學者陸銘。
（陸銘/受訪者供圖）
都市圈内“隐性壁壘”如何打破
——探索在都市圈層面設定協調機構
南方财經：目前，全國各地都有都市圈的相關規劃，效果顯現各不相同。都市圈有什麼成功的經驗和教訓？
陸銘：都市圈是指以核心大城市為中心，聯合外圍的中小城市形成一體化發展态勢。有一個标志性的判斷标準，就是“一小時通勤圈”，住在外圍的人可以便捷地到中心來就業和消費，在中心的人或企業為了某種功能，也可以便捷地往返外圍地區。
比如，在粵港澳大灣區，廣佛、深莞等都市圈。廣佛地理位置上接近，不管是實體形态上的聯通性，比如廣佛線的開通，還是管理層面上的對接程度，都比較高。我經常打個比方，不考慮行政邊界的話，廣州和佛山就相當于上海的浦東和浦西。深莞的一體化程度也非常高，但軌道交通的建設相比廣佛，在聯通性和密度上還有一些差距。
從全國來看，其他都市圈要麼是中心城市對周邊的輻射帶動作用不夠強勁，要麼是都市圈的規劃面積太大。從“一小時通勤圈”的角度講，都市圈的面積應該在1-2萬平方公裡，但有的都市圈規劃到了6萬平方公裡。這也導緻有些都市圈不僅跨越城市邊界，還跨越省級邊界。
在《向心城市》裡有一組測算：若跨省的兩個城市的距離是200公裡,兩個城市的車流相當于同省兩個城市之間相隔302公裡的車流。這意味着，省級邊界把城市距離拉遠了大約102公裡。
行政邊界很大程度上阻礙了都市圈一體化發展，這是未來要着重解決的問題。
南方财經：大灣區城市密集，廣州都市圈、深圳都市圈在地理位置上相當接近，在優勢産業上也有相似之處。都市圈的設立是否會讓灣區城市間的競争更加激烈？如何打破競争大于協同的怪圈？
陸銘：這個問題的背後是政府和市場的關系問題。企業選擇在哪裡落地，更多考慮的是盈利。盈利目标滿足後，企業的上下遊自然就會集聚，形成産業鍊。
而縱觀各個城市的産業規劃，地方政府為了最大化GDP和稅收，不光是市與市之間，市内的區和區之間都在互相競争，産業趨同，“你要的東西我也要”，造成了重複建設和産能過剩。
分散的決策會導緻區域協調效果較差，未來可以探索在市級之上，在都市圈層面設定一級協調機構。
政府的招商引資機制也可進行探索，比如在都市圈層面，以參股的形式成立政府引導基金，每個城市的稅收多少就按比例參股多少，讓基金的投向超越城市的本位利益。
雖然體制機制障礙仍然存在，但目前來看，市場經濟的力量是強大的。比如，随着生産要素價格的提高和資源的緊缺，深圳的服務業比重越來越高，制造業外溢到外圍城市，這是符合市場規律的。政府應負責出面協調，提高周邊城市的工業用地供給，順應這種趨勢。有些與創新聯系更緊密，且占地不多的企業，仍然可以留在中心城市，甚至有些工業還可以“上樓”。
南方财經：深圳與香港僅一河之隔，也符合“一小時通勤圈”的标準。在深圳都市圈建設過程中，香港處于什麼位置？
陸銘：我們講“一小時通勤圈”，而香港到深圳最快就十幾分鐘，大量的人在香港上學、上班，住在深圳，深港在空間、流量上已經符合都市圈概念，在基礎設施、人員往來、産業互動等方面的融合程度正在不斷提高。
至于叫不叫“都市圈”，我認為名字不重要，推進實實在在的優勢互補才是重要的：香港提供高端服務，深圳提供科創、應用場景和産業基礎。
未來，深港協同發展還有很大的空間。比如金融、法律服務等方面，香港的優勢仍然很強，深圳可以成為橋梁，讓内地與香港英美法系有效對接。
此外，香港在會展、文化娛樂等方面有引領作用，是東西方文化的交融之地，境外人士在香港居住更容易适應。而短期内，外國人在深圳的居住和生活還是會碰到語言、宗教、子女教育等方面體系的不對接。
如果香港能更好地發揮作用，就可以彌補内地城市在海外人才吸引力、宜居性等方面的不足，提高大陸的人才競争力，合力“搶”國際上的尖端人才。
“環都市圈貧困帶”如何破局
——從看總量到看人均
南方财經：有觀點認為，都市圈的中心城市會“虹吸”圈内中小城市的資源，剝奪其發展機會，從“環城市貧困帶”發展為“環都市圈貧困帶”。你如何看待這種說法？都市圈内的中小城市如何自處？
陸銘：地方政府主體都希望最大化本地的GDP、稅收，幾乎都在做增長型規劃，而人口卻不斷地從小城市向大城市遷移。
都市圈内的城市首先要認清，是否有必要做增長型規劃，要看自身條件。有些城市的經濟體量對人口的吸引力太大了，原來的體制機制反而限制了它的增長型規劃，比如上海限制人口、深圳限制土地等。
還有一類城市，産業結構對人口的吸引力沒那麼強，做增長型規劃會導緻工業園區、各項基礎設施閑置，引發政府投資效率低下、負債率高企，這是不可持續的。
前一類，政策需要做“松綁”，後一類則要做“收縮”。
都市圈中心城市和外圍中小城市的關系，就像太陽系裡的太陽和行星。太陽大一點，更有利于外圍的行星接收到它的能量。
在以服務業為主的中心城市，人們往中心集聚，産生更高的勞動生産率，能産生對外圍更強的輻射帶動作用。外圍的“行星”如果離“太陽”越遠，接收的能量越小，似乎就成為所謂“環都市圈貧困帶”。但這樣的看法是很片面的。
對中小城市來說，這背後需要做一個思維的轉變，經濟發展看總量還是看人均？發展是一個綜合概念，而我們有非常強的“總量”概念和動機，因為地方政府稅收與GDP總量挂鈎。如果看總量，就會看到“虹吸”；看人均，就會看到“輻射”。因為人口減少的另一面，人均GDP和個人所得其實是與中心同步增長的，尤其是當外圍中小城市更注重生活品質的時候，人均概念更重要。
南方财經：從看總量到看人均，除了思維上的轉變，還應如何幫助都市圈中的欠發達地區？
陸銘：現在的大多數規劃是按“市”來做，不是按“都市圈”來做。
例如土地，上海和江蘇昆山雖然有公路、軌道交通等基礎設施連接配接，但中間隔着大量的農田，甚至有的地方一出地鐵站不遠就是農田，而上海又有保留一定農業用地的要求。核心大城市的郊區是以形成了發展窪地，在上海青浦區，當地人看對面的昆山在發展工業和房地産，這邊卻是農田，這肯定是不合理的。
政府在加緊建設軌道交通的同時，要考慮地鐵沿線的土地怎麼開發。“站城融合”是比較理想的模式，在地鐵站一至二平方公裡範圍内布局足量住宅，尤其是廉租房、公租房，讓城市裡收入不高的群體，地鐵一小時内也可以到中心城區工作。
從看總量到看人均，需要在财稅體制上有激勵機制。中國的稅收體系以增值稅為主，增值稅又與本地生産挂鈎，是以各地都想增加GDP總量。未來有必要将稅收結構向财産稅、消費稅等方向轉變。
同時，欠發達地區人口流出以後，财政資金應更多來自中央的财政轉移支付，這恰恰是全國統一大市場建設要解決的問題。
南方财經：在财稅制度上，目前是否有一些探索？
陸銘：縱向的财政轉移支付是有的，比如國家對欠發達省份有轉移支付，省内對欠發達的地市有轉移支付，市裡對相對偏遠的區域有轉移支付。
我們也有橫向的轉移支付機制。比如，省市之間的“結對幫扶”制度。
未來要将轉移支付與人口流向對應起來，如今已有一些積極的探索。以前轉移支付是按照戶籍人口來轉移，現在逐漸按常住人口來轉移，能夠讓轉移支付所帶來的經濟資源與人口流動的方向保持一緻。
此外還有“飛地經濟”。這種跨地區的合作也有點像橫向财政轉移支付，發達地區出錢、出技術、出管理，欠發達地區出地，産生的稅收有共享機制，深圳和汕尾合作建設的深汕合作區就是典型。
“搶人大戰”如何占得先手
——補貼是一時，就業和消費才作用長久
南方财經：都市圈建設涉及經濟資源的重新配置。這其中，人才是最受關注的要素之一，各地“搶人大戰”日益激烈。一座城市能否“搶”到人才，關鍵看哪些因素？
陸銘：人到一座城市去，主要是實作兩個目的，一是就業，二是消費。
就業方面，有些城市有産業發展的機遇，搶人是搶得來的。有些城市地理條件不好，産業發展空間小，搶人就搶不來。
先有了産業，才會有人來。隻有與當地經濟發展比較優勢相吻合的人才，才會最終留下來。還有一種情況：給他一點優惠補貼就來，補貼領完他就走，否則就要持續給他各種各樣的補貼，但“羊毛出在羊身上”，這是不可持續的。
另一方面要看到，年輕人現在越來越重視生活品質，城市需要提供更好的綜合營商環境、更齊全的吃喝玩樂等消費配套，還有公共服務品質，以生活留人。
南方财經：縱觀各地的人才補貼政策，似乎多以學曆為門檻，以吸引高技能勞動力為主。抑制低技能勞動力的供給，可能有哪些負面影響？如何兼顧二者？
陸銘：高技能勞動力、低技能勞動力是經濟學用詞，是根據受教育水準劃分的。補貼高技能勞動力的理論基礎在于，這些人才在一座城市的集聚會産生大量的正外部性。如果其創造的價值完全展現在個人收入上，政府是不需要給補貼的。
問題在于，一座城市如果隻有大學生，是否運轉得過來？城市的發展需要有不同技能人口的互補性，既需要高技能勞動力引領創新，也需要配套足夠的技術勞工，或提供公共服務、生活服務的人。
從短期看，低教育程度的這部分人如果離開了城市，會造成服務業從業人員短缺、價格提高，影響整個城市的高效運轉和生活品質。
長期來講，中國已經面臨人口老齡化、少子化的問題。作為一個創新驅動的國家，我們需要不斷提升國民教育水準，而目前的短闆是農村戶籍孩子的教育水準。是以，我們要考慮降低外來人口的市民化門檻，這些潛在的“二代”可能成為未來創新人才的來源。
我認為，對高技能人才可以提供補貼，公共服務則應更向低收入者傾斜。大城市的收入差距較大，但又要保持創新，是以要通過公共服務的均等化，使人與人的收入差距不會直接轉化為生活品質的差距。
按照現在常見的做法，搶人才與戶籍挂鈎，戶籍與公共服務挂鈎，最後反而起到了補貼高收入者（或潛在的高收入者）的作用。
吸引高技能人才，應該從稅收、産業創投基金、生活便利性等方面的政策上發力，而公共服務政策應該是普惠的、偏向低收入者的，還要面向常住人口，與戶籍身份脫鈎。如果搞反了，對共同富裕是不利的。
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