地方債務問題的風險與管理

本文轉自作者 | 王倩

建議地方政府成立一個預備違約的防範資金池，當其顯性債務發生風險時，啟動防範資金池，作為償還顯性債務的資金來源，降低違約風險事件的發生。

近年來，積極财政持續發力，地方債大幅擴容。據同花順資料顯示，截至2023年6月，中國地方政府債務餘額接近38萬億元人民币，其中地方政府一般債務餘額為14.8萬億元，地方政府專項債務餘額22.9萬億元，地方政府債券餘額37.6萬億元。

化解地方債務風險需要各方加強統籌協調。近期召開的中央政治局會議強調，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。中國人民銀行、國家外彙管理局下半年工作會議提出，統籌協調金融支援地方債務風險化解工作。

近年來，地方債券保持較大發行力度，債券餘額持續擴大。目前，中國地方政府債券規模在國際水準上應屬可控形勢。

截至上個月，中國新增專項債的發行規模仍屬于可控的區間。例如，2023年月，地方債的發行為7553.54億元。與去年同期相比，這個水準低于去年同期約4500億元。以2018年為例，中國地方政府發行了一批5年期的新增專項債務，今年剛好是兌付期。絕大部分的此類債務，需要地方政府舉新債還舊債。這無疑對地方政府的财政形成了較大的壓力。

從債務率及債務餘額增速的角度觀察，顯性債務相對較突出的地區有青海省、天津市等地方政府，其發債的規模、負債的程度較大。

經濟增長放緩、房地産市場深度調整之下，一些地方綜合财力弱化，疊加顯性債務餘額擴張，還本付息壓力似乎已難以回避。地方政府顯性債務壓力及其變化趨勢不斷增大，不容忽視。

正如我們前面所提及的，地方政府顯性債務的擴張，使得其償付本息的壓力增大，這促使各個地方政府舉新債、還舊債。目前，中國債務市場的信用風險高企，從2021年始，就有大規模的債務違約發生，重新舉債、發行新債務的壓力在增大。從各個不同的角度來看，地方顯性債務，如專項債都面臨着較高的金融風險壓力。結合最近兩年中國信用市場的信用風險來看，其風險程度與規模呈現風險漸強的趨勢。

那麼，專項債一般化可能帶來哪些問題和隐患呢？一般情況下，政府投融資平台所蘊含的信用風險種類有：債券類的産品為投資者所帶來信用風險；貸款類的信用風險；以及交易對家領域的信用風險。目前的趨勢是，地方政府在擴大使用專項債的發行，用以保障地方财政。這裡需要注意的是，要将地方債務的發行控制在地方财政能力的範圍内，防止舉債過度，防止地方債大規模的違約發生，防止地方政府的信用度受到負面影響。

從中國目前存量的專項來看，由其引發的潛在金融市場傳染風險機率較高。一方面，中國目前金融市場波動率高企，金融市場、金融機構等面臨結構性經營問題；同時另一方面，地方政府本身的負債并不局限于發行我們這裡提及的專項債領域。一旦金融市場有金融風險觸發，地方政府各種形式的負債，不但會直接對自身領域的風險狀态産生負面影響，它同時也會借助風險傳染的管道，蔓延到宏觀經濟領域，政府财政領域，并繼而延至整個的國民經濟、金融體。如果地方專項債問題處理不恰當，在目前金融風險高企的環境下，它将對整個宏觀經濟、金融市場等産生風險觸發效應。

關于更好發揮地方債支援經濟建設的作用，以及防範地方顯性債務風險、促進地方債市場高品質發展，筆者建議，就目前中國金融市場的風險狀況來看，就目前地方顯性債務風險來看，我們需要将信用風險、金融傳染風險等提到警示線。這就要求地方政府有效地控制債務水準，嚴格控制債務規模，同時加強對債務領域的風險管理工作，尤其遇到信用風險、集中度風險與金融傳染風險等的出現時，預備好應對措施，嚴格防止違約的出現，将違約等風險可控在安全領域。我們建議地方政府，現在開始成立一個預備違約的防範資金池，當其顯性債務發生風險時，啟動該防範資金池，作為償還顯性債務的資金來源，降低違約風險事件的發生。同時需要注意的是，從現在開始，嚴格減少與控制顯性債務的繼續發行。

近期，有專家提到，土地财政承壓之下，城投公司資金緊張，由此引發地方三角債問題卷土重來。參考曆史經驗，地方三角債可能對區域經濟金融運作造成一些不利影響。三角債對區域經濟金融運作的危害是非常顯著的。它核心的危害就是金融傳染風險，即一個企業的信用違約導緻了關聯企業的信用違約。尤其當信用違約規模大到一定程度的時候，金融傳染風險對金融系統有毀滅性的負面影響。2008年席卷全球的金融危機，就是金融傳染風險惹的禍。隻不過一個是在金融衍生品領域，而我們這裡提及的是在債務領域，在國民經濟領域。後者的不利影響更加顯著與嚴重。

作為上述問題的應對措施，筆者建議，管理金融傳染風險的幾個核心辦法是嚴格控制各個單環節不發生信用風險，不發生金融風險。其次，存儲防範風險的儲備金系統，當要發生金融風險損失的時候，借助儲備金系統防止違約的發生，防止金融風險破壞規模的擴大。再者，我們建議成立一個防範風險發生的預警系統，設定門檻值，警示風險發生的不同階段，例如不同的門檻值空間，警示、預警、防範金融風險的發生，風險達到每個預警程度時，根據預警的程度，做出相适應的應對措施。最後，是要防止此類三角債風險的集中發生，從現在開始，有效地分散化目前三角債的風險等。