文｜常金乾
來源｜《國企》雜志2022年4月号
城投公司起源于1991年的政府投融資體制改革，要求地方政府不再負責基礎設施建設，而是将其公司化運作，承擔相應的政府職能，主要由财政部門、建委共同組建成立城投公司，資本金和項目資本金由财政撥款，其餘以财政擔保向銀行貸款。城投公司的成立往往是由地方政府劃撥資産（尤其是土地資産）組建，最核心的功能就是為地方的建設進行投融資。
一直以來，城投公司作為一類特殊的國有企業，承擔政府投融資平台功能，為政府功能的延伸和地方的建設起到了巨大的作用。
但是現在，随着改革開放的進一步深入和社會主義市場經濟的進一步發展，諸多城投公司無不面臨巨大的債務壓力和轉型發展壓力。中央推出國企改革三年行動。借助三年行動的視窗期，城投公司能否突破自身的發展瓶頸，成功實作市場化轉型？
實踐中，我們發現相當一部分城投公司對于抓住國企改革三年行動的契機助力企業市場化轉型存在着認識不充分、定位不清晰、行動不出力的問題。是以，本文循着城投公司的發展背景，分析其現狀存在的問題，進而為城投公司這類企業的改革轉型出謀劃策。
城投公司面臨的現狀
1.資産負債率高企，隐形債務問題突出
根據中國城市發展研究會城市建設投融資研究專業委員會在2021年最新研究的資料，資産負債率在60%以上的城投公司有97家，其中70%以上的有13家。這些數字還僅僅是統計了公開資訊的企業。實際上，大多數城投公司的資産負債率都高出了企業正常經營水準。在這些巨額的債務背後，有一大部分是政府隐性債務，也就是說這些債務是為了幫政府融資。而隐性債務的産生，也與城投公司借助政府信用融資分不開。一直以來，城投公司為地方基礎設施建設籌集了大量資金，支援地方建設和産業發展。而地方政府往往就是利用城投公司解決資金問題。怎麼可能很快把這些債務還上呢？是以，發新債，還舊債，一直滾下去才是生存之道。隐性債務的不可确定性，加重了城投公司的債務包袱。
2.管理體制僵化，内部行政化嚴重
城投公司的管理體制是所有國企裡面最接近政府的。作為政府機關，這樣的管理體制無可厚非。但是作為市場主體，就難以有所作為了。事實上，體制的僵化大大限制了城投公司的市場化轉型。
城投公司作為功能性企業，以完成政府任務為重要工作内容。在人員、資金、事務上受到政府多部門的交叉監管。好處是能夠確定政府的指令上傳下達，壞處則是讓它不像是一個市場主體，沒法參與市場競争。我們發現，城投公司的上司幹部隊伍多來自地方政府機關，他們多沒有企業任職經曆，不熟悉業務甚至不懂業務，很難在企業發展上有所作為。更麻煩的是，他們中很多人任職結束又回到政府去了，短短的任期内很難為企業謀求長遠發展。
3.要市場化轉型，也要承擔政府功能性任務
随着大陸政府“放管服”改革的進一步到位，政府對市場經濟的幹預會原來越少。而金融監管的政策和要求，會促使政府和城投公司進一步脫鈎。城投公司已經到了不得不轉型的時候，必須成為真正的市場化企業，去市場中謀求發展。
然而，在相當長一段時間内，政府的一部分功能還是要通過城投公司去實作，不會那麼快直接脫鈎。也就形成了城投公司一方面要進行市場化轉型，一方面仍然要承擔政府的功能性任務，再加上沉重的負債包袱，未來如何走是擺在所有城投公司面前的一個難題。
城投公司改革的未來
城投公司的淵源讓它背負了一般市場主體沒有的包袱，也讓其擁有了其他公司不可能有的資産和信用。城投公司有兩面。一面是企業，它要開展業務，取得收入和利潤來養活自己。另一面是政府，承擔着地方基建和公用事業的職能，這些事情可能是不賺錢的，甚至是虧錢的。功能性的任務産生了巨額負債，但是也擁有了大量的資産。債務需要還本付息，資産可以增值變現。
國企改革三年行動開展以來，從中央到地方，各地國企紛紛進行了各種各樣的改革。其中不乏取得良好成就的企業，也産生了各類改革成功案例。珠玉在前。城投公司可借助改革的東風，持續推進自身的市場化轉型發展。若要做好城投公司的改革，我們認為可以從兩方面着手，打開企業發展的新局面。
1.化解存量債務，多措并舉解決曆史包袱
存量債務包括隐性債務的化解，是城投公司改革之路的一大障礙。面對債務難題，一方面要開源，提高企業融資能力，增強造血功能；另一方面要逐漸化解曆史債務，解決包袱。
在開源方面，一是要充分挖掘政策空間和自身潛力，提升主體信用評級，推動融資能力突破，努力拓展低成本融資管道，并探索境外融資管道；二是增強造血功能，提升企業管理水準，發揮自身資産優勢，盤活存量資産，增強盈利功能。
在化解債務方面，一是多方式促進政府債務問題化解，尋求政府債務的确認和補償，同時創新政府付費機制，擴大資源置換範圍，可運用特許經營擷取收益，如供水供電、污水處理費等；二是新項目通過市場化方式承接，從源頭上盡可能避免新的隐性債務産生。三是盤活存量債務，借助AMC公司專業手段，進行債務處置。
2.創新政企關系，推動國資監管機制改革
國資的監管體制嚴重限制了城投公司的市場化轉型。在新的階段，城投公司不能再被動接受政府行政指令，而應該根據企業實際情況主動謀劃發展。在企業的發展戰略上，城投公司應主動作為，為自身發展敢于謀劃，向政府争取機制、争取政策，不僅能夠為自身釋放活力，還能更好地完成政府交辦任務。
首先是在人員上，城投公司人員應進行市場化選聘，不再被動接受政府人事上的直接管理，減少幹預。多引進市場化專業人才，為業務發展彙聚懂業務、會業務的人才。
其次是在業務上，比照市場化企業進行業務布局和分類，便于産業發展和人才引進。政府交辦任務也通過市場化方式承接，最大限度減少行政式的幹預。
再次是在授權上，對承擔業務主體的下屬企業進行充分授權，鼓勵通過混合所有制改革推動下屬企業差異化管控，結合企業特性、行業特性、功能屬性制定差異化的管控模式和考核模式，讓“聽得見炮火的人”來決策。
國企改革長路漫漫而艱辛，城投公司尤甚。現如今，疫情防控形勢依然嚴峻，國際形勢複雜多變，中國政府和企業面臨新的挑戰。改革就是練内功，隻有苦練内功，才能在市場競争中脫穎而出。城投公司具有政府和企業的兩面特性，面臨的壓力不言而喻，是以改革是城投公司的内在需求，改則進，不改則退。願城投公司的轉型和改革早日成功。
作者為西姆國有經濟研究院進階咨詢師
編輯丨葉子