導讀
2021年9月28日上午，由中國城市規劃學會規劃實施學術委員會承辦的2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季“論道規劃四：陸海統籌國土空間規劃實施”線上上成功舉辦。廣州市城市規劃勘測設計研究院規劃研究中心主任王建軍應邀作了題為《陸海統籌背景下廣州海岸帶規劃思考》的主旨報告。
本文字數：2778字
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報告人 | 王建軍
廣州市城市規劃勘測設計研究院規劃研究中心主任
王建軍認為，陸海統籌不僅是新時代國家空間發展的重要戰略，也是國土空間規劃的重要原則。海岸帶是陸海統籌的核心區域，海岸帶規劃是落實陸海統籌戰略的重要政策工具。立足于經略海洋意識較為薄弱、陸海空間問題日益突出、陸海統籌國家戰略應運而生的時代背景，報告以河口型城市廣州為例，針對其空間邊界交疊、管理交叉缺位、陸海标準不一、岸線人工化程度高、功能缺乏統籌等問題，從生态保護與修複、濱海文旅長廊打造、海岸帶産業布局優化、濱海魅力生活區建構、陸海開發保護格局謀劃等方面提出廣州市海岸帶規劃的核心戰略，并結合實際情況建立陸海一體的空間管控方案，以推進戰略的有效實施，為河口型城市海岸帶規劃提供了實踐樣本。
#1
陸海統籌的時代背景與概念體系
首先，王建軍分析了陸海統籌的時代背景、概念體系及其實踐過程中的重要抓手。
1 時代背景
第一，經略海洋意識薄弱。從資料的比對來看，以海洋經濟為例，中國國内海洋經濟總産值已經占到全國海洋總産值的10%左右的比重，但在海洋方面的投入卻不及美國的1/10，更不能與日本傳統的海洋強國的投入相比較。特别是在海洋研究、海洋科研方面的投入都亟待提升。
第二，長期向海要空間引發的問題日益突出。根據國家統計局資料顯示：前50年填海面積隻有16萬公頃，但是近十年卻迅猛增加了60~70萬公頃，可見高達20萬公頃的空間都是“向海要空間”所得，在此背景之下自然岸線越來越少，人工岸線越來越多，對海洋開發利用無序化顯而易見，近海污染嚴重等各種問題在沿海地區屢見不鮮。
第三，陸海統籌上升為國家戰略。在國家“十二五”規劃中将陸海統籌上升為國家戰略以來，“十三五”規劃、“十四五”規劃一直到黨的十九大都明确提出加強陸海統籌，加快海洋強國的要求。
2 概念體系
自2004年張海峰先生在“紀念鄭和下西洋600周年”研讨會上首次提出陸海統籌概念以來，學界對陸海統籌理論體系進行了廣泛的探索，形成了以陸海國土空間戰略地位平等為前提，以加快倚陸向海發展程序為導向，以協調陸海關系、促進陸海一體化發展為路徑，以實作海洋文明、推進海洋強國建設為目标的戰略要義；建立了全球尺度、國家尺度、區域尺度、城市尺度、地區尺度的多層級空間尺度體系，其中海岸帶規劃是城市尺度以及地區尺度等空間層級陸海統籌實施的重要抓手；明确了陸海功能與空間格局統籌、陸海自然資源保護與開發統籌、陸海管理體制統籌、陸海支撐體系統籌、陸海發展體系統籌相競合的主要研究内容。
#2
陸海統籌的關鍵問題及管控措施
然後，王建軍以廣州為例，梳理了河口型海岸帶的現狀特征和陸海統籌的關鍵問題，提出海岸帶空間戰略及空間管控措施。
1 現狀問題
包括空間邊界交疊、管理交叉缺位、陸海标準不一、岸線人工化程度高、陸海功能缺乏統籌。
2 空間戰略
1、江海一體，建構生态空間網絡
深化細化全市通山達海的生态空間格局，形成海岸帶生态網絡。整合7條區域生态廊道、12組組團生态廊道、2個生态綠核和2個生态片區，形成6大區段保護修複指引，即古港曆史人文景觀段、汽車産業生态園區段、蓮花山-海鷗島涵養段、汽車-能源生态港口段、濱海生态新城段、海洋智創-生态港區段，并且加強以海岸線生态修複工程帶動海岸帶空間品質提升。
2、陸海相接，塑造濱海文旅長廊
圍繞“海絲”主題、海防主題、生态主題等特色文化遺産打造濱海文旅主題文化遊徑；在現有綠道的基礎上規劃新增濱海綠道，基于景觀節點完善濱海慢行網絡；以“綠道+堤岸水閘整治+濱海公園”、“濱海公路+海岸驿站”模式綜合提升旅遊線路景觀品質。
3、創新驅動，優化岸帶産業布局
超前布局海洋科技産業，打造海洋科技創新核心區；保障基礎設施用海用岸，優化傳統産業用海用岸，謀劃6大産業組團，即北部先進制造與服務組團、蓮花山-海鷗島濱海旅遊與服務組團、慶盛科技與先進制造組團、南沙城區高端服務組團、龍穴島萬頃沙港口航運與臨港物流制造組團、南沙現代漁業綠色生态組團。
4、城海融合，打造品質生活活力區
基于海岸帶地區的黃埔魚珠CBD、南沙灣、明珠灣、中科院明珠科學園等濱海生活地塊，優化公共服務設施，營造品質高、活力強的海岸帶生活區。
5、因地制宜，科學确定開發保護空間
銜接國土空間規劃生态保護紅線、城鎮開發邊界、雙評價等成果，劃定海岸帶保護空間、發展空間和海洋預留白間；在此基礎上，差異化塑造濱海空間風貌，形成3個特色風貌區并劃定18個陸海統籌單元，推進岸段陸海協同發展，強化從總規層面到單元層面的深入傳導。
3 管控措施
以“兩線”（海岸線、建築退縮線）為界将海岸帶空間劃為三個分區（近岸空間、濱海空間、近海空間），其中近岸空間指所涉海域空間，主要功能是生态、交通、漁業等；濱海空間即海陸交界的空間以生态功能、景觀保護、海洋災害防禦等為主要需求。近海空間則主要是在陸上，強調建設強度和密度的控制，充分展現海洋風格，充分融合陸海管理要求，包括景觀綠化等要求。在此基礎上根據海岸線屬性、陸域土地利用以及規劃定位等因素确定四類岸段（生産作業岸段、生産防護岸段、生活親水岸段、生态保護岸段），實施精細化管理，其中：生産作業岸段可以直接面海臨水開發，應加強沿海建設、清退無關設施；生産防護岸段，有一定的非航運的生産功能，如石油化工、物流等産業，要求有30-50米的建設管控地段，僅用作生産防護的功能；生活親水岸段則涵蓋住宅或者公園等生活空間，要求有50-150米的管控地段。生态保護岸段則将管控帶拓寬至150-200米。
#3
展望海岸帶規劃實施
最後，王建軍對陸海統籌背景下海岸帶規劃實施的主要問題進行了展望。
第一，在海岸帶規劃的基礎上，未來水務、海洋、土地等多個部門在管理上的空間邊界如何落實？亟待頂層建築和上層建築的宏觀指引以及學界的思考探索。
第二，海岸帶作為專項規劃，應與國土空間規劃同步推進、相輔相成，在諸多方面都需要與國土空間規劃相融彙，如海洋的“兩空間内部一紅線”與國土空間規劃“三區三線”的銜接等問題，還需要針對海岸帶規劃如何融入現有國土空間規劃的體系的深入研究。
第三，市級海岸帶規劃如何限制區、鎮級總體規劃和詳細規劃？目前詳細規劃仍沿用傳統的控制性詳細規劃的要求，以用地、建築及設施的管控為主，但是對海岸帶功能區的管控缺乏明确規定，是以在詳細規劃中的邊界厘定及和管控方式的銜接仍有待探讨。
第四，在具體的實施路徑及統籌的邏輯上是否一定要陸和海按照統一的模式和标準做，還是在同一個體系下陸有陸的标準，海有海的标準，目前仍未有定論，我們希望更傾向于建立陸海兩域同一體系，同一規劃的一張藍圖，但在标準和具體模式上展現不同的特點。是否有必要編制實施陸海統籌單元詳細規劃及其可行性還有待于進一步探讨論證。
供稿機關：中國城市規劃學會規劃實施學術委員會
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