國研視點
韓楊
耕地是農民之根、農業之本、糧食之源。縱觀曆朝曆代，耕地穩定、農業興旺、農民安定、糧食充足，則國家統一，社會穩定、安居樂業；耕地不穩、農業凋敝、農民不穩、糧食不足，則國家分裂、社會動蕩、民不聊生。是以，處理好國家、農民與耕地的關系，保護好耕地生産力確定糧食安全，曆來都是治國安邦的首要之務。
中國共産黨始終把保障糧食安全作為治國安邦的頭等大事，一百年來，黨上司人民在不同時期進行實踐探索，維護好廣大種糧農民的根本利益，推動糧食産業在開放中的高品質發展，中國人依靠自己的力量實作了糧食基本自給，為維護世界糧食安全作出重要貢獻，走出一條中國特色的糧食安全之路。
新民主主義革命時期：開展土地革命，動員廣大農民，為革命戰争提供财糧保障
黨根據不同階段的形勢與任務探索調整土地政策，努力確定“耕者有其田”的土地制度，極大激發了農民參與革命、參與民主政治的積極性。
土地革命時期，黨在1928年、1929年和1931年先後制定了《井岡山土地法》《興國土地法》《中華蘇維埃共和國土地法令》等，沒收封建地主、豪紳等大私有主的土地，配置設定給勞苦農民，形成了“依靠雇農貧農，聯合中農，限制富農，與消滅地主”的土地革命路線，并在革命根據地組織農民興修水利，改良土壤，推廣技術，培育良種，開展耕牛、農具、種子、勞力等互助合作發展農業，這極大地動員了廣大農民參與革命的熱情，農民成為革命的擁護者，為鞏固和擴大根據地、為革命戰争的糧食供應作出重要貢獻。
抗日戰争時期，為了建立廣泛的統一戰線，黨調整土地政策，将沒收所有封建地主土地調整為實行減租減息，并增開荒地、推廣植棉、調劑勞動力、增加農貸、提高農業技術、實行農業累進稅等政策，開展農業大規模生産運動，提高糧食自給能力。
解放戰争時期，為适應新的形勢變化，黨在1947年制定了《中國土地法大綱》，廢除地主土地所有權，按鄉村全部人口，統籌土地數量和品質平均配置設定為村民個人所有，并開展合作互助，既激發了廣大農民參與革命的熱情，也極大調動了農業生産的積極性，促進了生産力發展，很大程度上解決了軍民吃飯穿衣問題，為解放戰争的勝利奠定了最深厚的群衆基礎。
1949年，全國總人口為5.38億人，糧食總産量僅有1.13億噸，糧食單産僅有1035千克/公頃，人均糧食占有量僅有210千克，農民年純收入僅為44元。
社會主義革命和建設時期：改造農業生産關系，改進農業基礎設施，改善糧食生産發展的基礎條件
新中國成立後，黨堅持以農業為基礎，把發展糧食生産作為農業農村經濟工作的重點，千方百計争取糧食總量穩定增長。
在農業生産關系方面，為加快恢複農業經濟發展，自1952年開始，逐漸改革土地所有制關系，黨上司廣大農民開展互助合作，從以換工幫忙為主的互助組，調整為以土地入股分紅、重要生産資料私有為主的初級社，改革為生産資料集體所有、統一經營的進階社，到1956年底基本完成了“農業、手工業、資本主義工商業三大改造”，引導農民走互助合作道路，到1958年，開始由進階農業合作社向人民公社邁進。
在農業生産力方面，開始大規模興修水利設施、實行農業機械化、改進使用肥料、推廣優良品種、改良土壤、擴大複種面積、種植高産作物、消滅蟲害病害等措施；積累了“農業八字憲法”糧食種植經驗。
在糧食流通方面，1953年，為解決城鄉糧食供需緊缺問題，實行統購統銷制度。農村作為供給端，按照土地面積和品質等級上交公糧；城市作為需求端，居民按照工作性質和年齡憑票購買糧食，逐漸建立起“以農補工”的國民經濟發展模式，農村的财糧積累為建立完整的國民經濟體系和工業體系提供了基礎支撐。
這一時期的城鎮人口快速增長。1978年，全國總人口增長到9.63億人，糧食總産量達到3.05億噸，與1949年相比，人口增長了1.79倍，糧食産量增長了2.7倍，糧食單産達到2532.7千克/公頃，人均糧食占有量提高到318千克。人民溫飽問題雖未得到根本解決，但在改善農業基礎設施、提高農業物質裝備水準、加快農業科技進步等方面取得較為明顯的成效，為糧食生産的持續發展奠定了基礎。
改革開放和社會主義現代化建設新時期：改革農業生産關系，解放和發展了農業生産力，向建設全面小康社會邁出堅實步伐
在農業生産關系方面，改革開放從農村土地實行家庭聯産承包責任制率先突破。1982—1986年，中央連續5年出台“一号檔案”，對家庭聯産承包責任制進行細化和完善，逐漸确立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的農村基本經營制度，并确定了第一輪土地承包期為15年。伴随農業生産關系的适時調整，農民的生産積極性得到極大調動，過去在農業基礎設施、科技、投入等方面積累的能量集中釋放，促進了農業綜合生産能力較大幅度提高。黨的十三屆八中全會提出，把以家庭聯産承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為農村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來。黨的十四屆三中全會提出，允許土地使用權依法有償轉讓，并在這一年明确了“第二輪土地承包期，即在原定的耕地承包期到期之後，再延長30年不變”。黨的十五屆三中全會明确提出，農戶承包地使用權可以自願、有償流轉，并在2003年頒布的《農村土地承包法》中明确規定了“土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。2007年頒布《物權法》，将土地承包經營權确定為用益物權，明确承包農戶對承包土地依法享有占有、使用、流轉、收益等權利。
在農業生産力方面，1987年正式實施新中國成立以來的第一部《土地管理法》，将耕地保護正式納入法律架構。以此起點，開啟了大陸耕地建設曆程，并于1999年實施修訂完善《土地管理法》，1993年、1999年和2008年，經國務院準許相繼釋出了三輪《全國土地利用總體規劃綱要（1985—2000年）（1997—2010年）和（2006—2020年）》，從最初僅對“耕地數量保護”調整為“保持耕地總量動态平衡，耕地占補數量和品質相當”“加強中、低産農用地改造，耕地總體品質有所提高”“耕地保有量和基本農田保護面積的省長等第一責任人負責制”；再到細化完善“土地利用由長期規劃調整為年度利用管理，基本農田保護調整為永久基本農田等”。此外，明确提出守住18億畝耕地紅線，就“提升耕地保護水準全面加強耕地品質建設與管理”提出較為全面的要求。耕地管理由數量保護向數量與品質并重轉變，由經驗指導向綱要規劃引領轉變，由行政管理向依法治理轉變，建立了架構相對比較完整的耕地品質保護機制與政策體系。
在糧農支援和市場化方面，在市場化、國際化上，逐漸取消農産品統購統銷制度，由計劃經濟向市場經濟轉變。在統購上，1983年逐漸縮小農産品統購範圍，1993年取消了憑票購買糧食等主要農産品的統購制度。在統銷上，1984年開放了水産品和水果市場與價格，到2005年全面放開糧食購銷、價格和市場，基本建立了農産品市場體系。2001年，大陸加入世界貿易組織，2004年由農産品淨出口國轉變為淨進口國，積極融入國際農産品市場。在糧農支援上，1996年，《中國的糧食問題》白皮書提出中國解決糧食供需問題的基本方針是“立足國内資源，實作糧食基本自給”。2004—2012年，中央連續9年出台了“一号檔案”，對“三農”工作作出總體部署；采取了“工業反哺農業、城市支援農村”的方針，2004年起陸續實施糧食直補、價格支援等多項糧農補貼政策，并在2006年取消了延續兩千多年曆史的農業稅，實施了一系列支農惠農政策，不斷提高财政金融支農水準。
這一時期糧食生産得益于農業農村和糧食支援實施的一系列改革開放措施，農業形成多種經營方式，農業生産結構适度調整，食物多樣化發展較快，人民的生活品質明顯提高。2012年，中國總人口增長到13.59億人，糧食總産量達到6.12億噸，糧食單産為5353.12千克/公頃，人均糧食占有量自2008年超過400千克後到2012年提高到452千克，農民年可支配收入為7917元，糧食和重要農産品供給實作了由長期短缺到總量基本平衡、豐年有餘的曆史性轉變，不僅對保障糧食安全和社會穩定發揮了重要作用，實作了溫飽不足到基本解決溫飽問題的轉變，向建設全面小康社會邁出堅實步伐，也用多年的實際糧食保障能力有力回應了國際社會質疑。
中國特色社會主義新時代：創新農業生産關系，提高農業生産力，推進市場化國際化，為全面建成小康社會奠定基礎
黨的十八大以來，黨中央連續出台“一号檔案”，部署“三農”重點工作，始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，基本确立了“以我為主、立足國内、確定産能、适度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，明确提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，進一步明确了保障國家糧食安全“黨政同責”的政治責任。
在農業生産關系方面，2013年，黨中央提出在鞏固完善農村基本經營制度的基礎上，推進農村土地“三權分置”，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實作承包權和經營權分置并行。黨的十八屆五中全會明确要求，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。2016年釋出的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實作了農民集體、承包農戶、新型農業經營主體對土地權利的共享，創新回答“誰來種地、如何種地”等問題，為促進農村資源要素合理配置、引導土地經營權流轉、發展多種形式适度規模經營奠定了制度基礎，并在明确提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權确權登記頒證。黨的十九大明确提出，第二輪土地承包到期後再延長30年，既要確定土地集體所有、家庭承包經營的農村基本經營制度的長期穩定，又要使農村基本經營制度更加充滿活力，促進土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化。
在農業生産力方面，在耕地建設上，堅持實施“藏糧于地”戰略，實行最嚴格的耕地保護制度，從逐漸施行到全面落實永久基本農田特殊保護制度，防止耕地“非農化”和遏制耕地“非糧化”，明确了耕地和永久基本農田用途的優先序；完善耕地占補平衡制度，由提質改造和數量補充相結合的占補方式轉變為建立以數量為基礎、産能為核心的占補新機制。從耕地等資源可持續利用角度，制定了《耕地草原河湖休養生息規劃（2016—2030年）》，提出了耕地休養生息的階段目标和政策措施，強調耕地的首要功能仍是糧食和農産品生産，通過耕地養護、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，探索耕地保護與利用協調發展之路。2017年，釋出了第四輪《全國土地規劃綱要（2016—2030年）》，制定了2030年大陸耕地數量保護與品質建設的目标和具體任務，2020年進一步修訂完善實施了《土地管理法》。2021年頒布了《土地管理法實施條例》，耕地由“數量與品質”雙重保護向數量、品質、生态并重的“三位一體”綜合性保護轉變，從“重用輕養，分頭治理”向“用養結合、綜合治理”轉變。
在糧農支援和市場化方面，在糧食支援上，細化完善多項糧農補貼政策，調整增加耕地地力補貼等，加快推進農業現代化，堅持實施“藏糧于技”戰略，推進農業科技進步，推動種業科技自立自強、種源自主可控，主要農作物良種基本實作全覆寫；用現代化手段裝備農業，農作物耕種收綜合機械化率較快提高；培育家庭農場和農民專業合作社等新型農業經營主體，穩步推進土地适度規模經營；促進小農戶與現代農業發展有機銜接，提高農業發展品質效益和競争力；健全農業社會化服務體系，健全農業支援保護體系；在市場化國際化上，建設現代流通體系，加強儲備應急管理；擴大農業開放從要素開放向規則、制度開放轉變，更充分利用“兩個市場兩種資源”，優化農産品進出口結構，深化農業國際合作，同時也共同促進了世界糧食安全。
中國人用世界7%的耕地、6%的淡水資源，解決了世界18%人口的吃飯問題，為世界糧食安全作出重要貢獻。2021年，中國總人口為14.12億人，耕地面積19.18億畝，一二三等級的優質耕地不足1/3，但糧食總産量連續7年超過6.5億噸，達到6.83億噸；人均耕地僅為1.36畝，為世界平均水準的1/3左右，糧食單産量達到5805千克/公頃，而人均糧食占有量達到484千克，連續多年高于世界平均水準；口糧儲備長期保持在70%以上，遠遠高于國際上公認的糧食儲備率（17%—18%）。與新中國成立之初相比，2021年的中國人口增長了2.62倍，糧食産量、糧食單産和人均糧食占有量分别增長6.04倍、5.61倍和2.3倍。2020年，農村居民人均可支配收入和消費支出分别達到17131元和13713元，剔除價格因素影響，分别增長了40多倍和30多倍。
中國立足國情、世情、農情、糧情，中國的糧食安全從距溫飽較大差距到溫飽不足，再到基本解決溫飽問題，再轉變為數量、品質、營養的全方位保障，取得了曆史性成就。這些成就的取得關鍵是處理好國家、農民和土地關系，尊重億萬農民主體的首創精神和自主選擇，把握好耕地的長期穩定性和發展靈活性的平衡，穩定農村土地承包關系，放活土地經營權，促進耕地可持續利用、可持續發展，使農業生産關系更适應農業生産力發展，實作了土地資源在更大範圍内優化配置；處理好農業改革開放與安全發展關系，堅持市場化改革方向，推進有為政府和有效市場結合，對内提高農業支援水準，提高糧食綜合生産能力，暢通糧食流通體系和用好糧食儲備體系，建立了高層次的糧食安全保障體系，對外用好國際市場國際資源，既滿足了國内日益增長的農産品需求，在一定程度上利用了國際耕地資源，減輕了國内土地資源壓力，為未來完善耕地制度留有空間和餘地，也利用國内農産品大市場促進多邊、雙邊經貿平衡，以國内穩産保供的穩定性應對國際供應的不确定性，實作了糧食等重要農産品供給在國内國際市場上的高水準動态平衡。
中國人将飯碗牢牢端在自己手中，中國糧不僅成為興國安邦的“壓艙石”，助力中國打赢了人類曆史上規模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰，曆史性解決了農村絕對貧困問題，讓億萬農村居民同步實作全面小康，為同步邁向共同富裕道路奠定基礎。中國還積極落實《聯合國2030年可持續發展議程》，開展國際糧農貿易、投資、技術合作和援助，積極推動全球糧農治理改革，為共同促進全球糧食安全，解決世界難題貢獻了中國智慧、中國方案、中國力量。
（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任、研究員）