嚴志仁
蟠龍鎮人，注冊會計師。一九七九年七月之前曾在公社食品廠和農機修配廠工作，任現金出納會計。一九七九年七月曾在公社工業辦公室、工業公司和農村經營管理站工作，曾任财務輔導會計、農村經營
管理站專職審計員、站長，兼任審計辦公室主任、集體資産管理辦公室主任。本文經授權後發表，轉載請聯系本公衆号編輯授權(微信嚴志仁信:anxinlu)。
農村土地制度的改革曆程
土地是農民的命根子，是農民生活的最基本保障和農村穩定的基礎。孫中山先生早已提出：耕者有其田。一九五四年憲法規定：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生産資料所有權。
第一階段：由封建土地所有制轉變為農民土地所有制
在解放前中國農村的土地絕大多數被地主、富農占有，地富基本上不勞動，靠出租土地的收入錢糧為生。貧農土地一戶約有一二畝，雇農即使有點土地還不足現在的自留地、宅基地，生活來源給地主、富農打工或者種植地主、富農出租的土地，繳納地租糧後的剩餘部分自吃還不夠，中農按照擁有土地和人口數量分下中農、中農和上中農，下中農隻能滿足基本生活，中農除滿足基本生活外略有積餘，上中農雖然土地較多，但是受到地方惡霸的欺壓，遭受反動政府的苛捐雜稅。
建國初期中央政府頒布了《土地改革法》，廢除了地主階級剝削的土地所有制，實行農民土地所有制，農民不僅獲得了土地所有權，而且對土地進行自由經營、買賣和出租。政府對所有沒收和征收來的農村土地和其他生産資料，除規定收歸國家所有外，統一、公平、合理地配置設定給無土地及缺乏其他生産資料的貧苦農民所有。一九五二年底在全國範圍内土地改革工作基本完成，在經濟、政治、思想和文化上産生了巨大的效果和影響，恢複和發展農業生産力起到了決定性的作用。完全維護了農民利益、促進了生産發展、改善了人民生活。
第二階段：由農民土地所有制逐漸轉變為集體所有制
初級農業生産合作社：（1952-1954年）把土地私有制轉變為農民私有、由集體耕作的土地制度，農業生産互助組、初級農業生産合作社。農民以土地、牧畜、大型農具生産資料入股，集體勞動、民主管理，按勞配置設定和按股份分紅相結合。農民體會到互助耕作的優越性，解決了基本生活吃糧問題，克服了分散耕作缺乏勞動力和生産工具不足的困難，避免了因土地所有制的變革而可能造成再次二極分化的沖突。
進階農業生産合作社：（1955-1957年）把農民私有的土地、集體統一經營使用的土地制度改革。農民私有的土地和牧畜、大型農具以及土地上附屬物、水利設施等轉變為農業合作社集體所有。在1956年社會主義改造收回了土地私有權，目的是确立社會主義性質的土地制度，确立社會主義經濟關系。在確定基本口糧、柴草後，以出工的勞動數量在年終給予獎勵糧食，到年底全國完成了進階形式的農業合作化改革。
全面進入人民公社：（1958-1961年）1958年3月中央成都會議通過了《關于把小型的農業合作社适當合并為大社的意見》，1958年5月在中共八大二次會議上正式提出的“鼓足幹勁、力争上遊、多快好省地建設社會主義”的總路線。1958年8月中央又下達《中共中央關于在農村建立人民公社的決議》，人民公社作為是共産主義社會的前沿，農民已經沒有私有的土地和大型的生産資料，徹底消滅了私有制。每個公社成立若幹個飯堂，糧食由公社無償調撥，集體燒飯和集中吃飯，二年後轉化為憑飯票領飯。以大飯堂為機關建立生産作業小組，由公社統一安排生産作業，不記勞動出勤、不評勞動等級。農民的思想純真，任勞任怨、不甘落後，不計個人得失，除每天吃飯之外，年終無報酬配置設定。已經達到了無私奉獻的境界，期望着共産主義社會的早日到來。
第三階段：由公社所有制轉變為三級集體所有制
（1962年-1978年）一九六一年三月廣州中央工作會議，制訂了農村人民公社工作條例（即六十條）明确了現階段的性質、組織和規模。公社在經濟上是生産大隊的聯合組織，生産大隊是基本核算機關，生産隊直接組織生産。生産大隊對生産隊必須要實行包産、包工、包成本和超産獎勵制度。根據國家計劃任務，結合實際制訂生産計劃，確定種植糧食作物，種植一定比例的經濟作物，作為社員經濟收入來源。社員由生産隊長安排田間勞動，按照勞動強度不同，評定工分等級再按出勤工時計算總工分；年終根據生産隊收益計算工分單價，對分給的糧食、柴草作價抵扣後按戶分紅。按照勞動等級确定基本口糧标準，小孩出生時基數定為5斤，以後逐年增加“歲級糧”至成年轉為固定标準。積極發展多種經營，增加社會産品、社員經濟收入，可經營社隊辦企業。按人配置設定自留地占生産隊耕地面積的5-7%，長期歸社員家庭使用。
第四階段：對集體所有的土地讓所有權與承包經營權分離
家庭聯産承包責任制：（第一輪農村土地承包）
1978年12月十一屆三中全會原則通過了《中共中央關于加快農業發展的若幹問題的決定》，隻有大力恢複和加快發展農業生産，逐漸實作農業現代化，才能保證國民經濟的迅速發展，才能不斷提高人民的生活水準。1978年在安徽省鳳陽縣鳳梨公社小崗村有十八位農民簽下生死狀，将村内土地分開承包，開創了家庭聯産承包責任制的先河，小崗村當年就獲得了糧食大豐收。82年中央下發關于農村工作一号檔案，明确包産包幹到戶是社會主義集體經濟的生産責任制。從1983年起在全國廣大農村全面推行，到年底98%左右的農戶都實行了農村土地承包到戶，實作了土地所有權與使用權分離，解決了農民吃糧問題，提高了農民生活水準。
崇明地區在1982至1983年實行聯産計酬，按照勞動力安排責任田，機耕、種子、農藥、肥料由集體提供，田間耕作由農戶各自進行，按收獲的糧、油、棉數量計算工分，除留下口糧之外全部交生産隊。1984年實行家庭聯産承包責任制，按照人口配置設定0.5-0.7畝口糧田，按照勞動力配置設定責任田，務農社員配置設定經濟田。1991年又劃分“口糧田”和“責任田”，農村宅基地：在居民點規劃範圍内，按準許建築占地面積以1比2.2确定宅基地面積，對原有的老宅基地應當收回集體；不在居民點的仍然按原有标準确定。結合農村基本建設規劃需要，預留集體機動田，暫時由純農戶耕種，需要時應無條件服從集體安排。
農村土地承包經營制：（第二輪農村土地承包）
中共中央辦公廳、國務院辦公廳1997年8月27日下發《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系》的通知，明确土地承包期再延長三十年。承包土地堅持“大穩定、小調整”的原則，“小調整”隻限于人地沖突突出的個别農戶，不能對所有農戶普遍調整。1999年崇明縣委5号檔案《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的意見》，堅持農民享有土地承包權、堅持土地所有權不變的原則。承包期限（1999年1月1日至2028年12月31日），農業戶口的截止時點為1999年2月28日。
1998年8月崇明縣政研室在城橋鎮聚訓村搞試點，1999年春全縣開展第二輪農村土地延包工作，當時農民對承包地是最基本的生存保障，這個法律概念很模糊，加上糧食銷售價格偏低、農業稅費負擔過重，農業生産淨收益甚少，普遍都不願意種植土地。縣政府2月26日在江口鎮召開全縣分管農業的副鎮長和經管站長會議，讨論如何推進延包工作，為了不發生土地抛荒現象，采取“動賬不動地”做法，按照人均确定承包權，将餘缺面積作為流進流出處理。有些生産隊按照原承包地直接确權，由此造成了承包确權與實種面積不一緻的曆史原因。
2002年8月29日全國人大常委會通過了《農村土地承包法》，2003年3月1日起施行，穩定和完善以家庭承包為基礎，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定。2003年4月25日上海市政府關于本市實施《中華人民共和國農村土地承包法》的若幹意見，明确在2003年3月1日之前已按照中辦、國辦《關于進一步穩定和完善土地承包關系的通知》規定完成土地延包工作的視為有效，不得重新承包土地或者調整承包地；對其中不符合《農村土地承包法》規定的應予以糾正。2004年4月30日國務院辦公廳《關于妥善解決目前農村土地承包糾紛》緊急通知，2004年8月5日崇明縣府辦下發《關于完善本縣農村土地第二輪承包關系的意見》通知。開展完善農村土地第二輪承包關系工作，沒有按照《農村土地承包法》規定的進行完善，嚴格按照99年确權時點上人口重新确權和調整土地。
在2009年4月25日上海市政府34号檔案《關于進一步穩定完善農村土地承包關系建立健全土地承包經營權流轉市場的指導意見》和2009年11月25日崇明縣政府194号檔案，開展了完善農村土地承包關系工作。在市農委指導下，組織全縣農村各層次的上司和專業幹部召開了十二次的座談會，制訂《穩定和完善農村土地承包關系的若幹政策口徑》。對已經按照人均确權，但确權面積與實種面積不符的，以确權面積為準，差額部分采取流轉辦法解決；對收回土地承包經營權問題：一是因征地戶籍轉性已解決了社會保障，二是承包共有人滅失的承包戶，三是戶籍轉性并有書面放棄土地承包經營權的農民。
第五階段：建立健全土地承包經營權流轉市場
在《農村土地承包法》中明确規定土地承包經營權流轉的方式、遵循的原則、流轉的主體、收益的商定和合同的簽訂。2001年12月30日中共中央《關于做好農戶承包地使用權流轉工作》通知，在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉、是農業發展的客觀要求，符合黨的政策。在2005年1月19日農業部釋出了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，規範了農村土地承包經營權流轉的行為。
2008年10月12日，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若幹重大問題的決定》。完善土地承包經營權，依法保障農民承包土地占有、使用、收益權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。2009年6月27日全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。要堅持穩定和完善農村基本經營制度，建立健全調解仲裁機制，依法解決農村土地承包經營糾紛。建立健全民間協商、鄉村調解、區仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調處機制，依法解決農村土地承包經營糾紛，維護承包戶與流轉人的權益。鄉鎮政府成立農村土地承包經營糾紛調解委員會，村民因土地承包經營或流轉發生糾紛，可以通過雙方協商解決，可以通過村委會或者鄉鎮調解委員會調解解決，協商調解不成的，可以向區土地承包經營糾紛仲裁機構申請仲裁。
2014年11月中共中央、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業适度規模經營的意見》，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營多種方式共同發展。2016年11月中共中央、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的通知，實施“三權分置”是深化農村土地制度改革，農民土地承包權、流轉土地經營權，實行所有權、承包權、經營權分置，這是農村改革重大制度創新，符合生産關系适應生産力發展的客觀規律，展現農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地産權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源的合理利用，建構新型農業經營體系，發展多種形式、适度規模經營，提高土地産出率、勞動生産率和資源使用率，推動現代農業發展。
根據國家、市、區縣相關法律、法規和政策，以及本人工作實踐編寫，目的是讓大家能夠有所了解農村土地制度的改革過程。
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