“十三五”期間，車輛購置稅（簡稱車購稅）資金占交通建設中央财政資金的比例超過65%，是中央财政投資交通運輸行業的重要資金來源。綜合碳達峰目标下的新能源汽車銷量趨勢，以及對未來車購稅政策調整趨勢的判斷，作者分三種情景對大陸車購稅收入未來變化進行分析表明，在實施碳達峰背景下，車購稅收入将發生顯著變化。尤其是在高情景下，車購稅收入将快速下降，預計“十五五”期比“十三五”減少40%以上；而在低情景下，車購稅收入雖在短期内有小幅增長，但長期也将持續下降。
近年來車購稅政策調整
對車購稅收入的影響
國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》（簡稱《行動方案》）提出交通運輸領域“到2030年，當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右”的目标要求。大陸交通工具在數量上以汽車為主，2020年新能源和清潔能源汽車在新車銷量中的占比僅為6%左右，未來這一比例将大幅提高，意味着大陸汽車消費結構将發生巨大變化。
作為引導汽車消費的重要手段，車購稅的調整方向及汽車消費結構變化，将引起車購稅收入變化，進而影響加快建設交通強國資金保障。是以，需要根據碳達峰工作的目标要求，對車購稅收入變化趨勢作出預判，提早研究應對措施。
大陸實行在汽車消費環節對購置應稅車輛按計稅價格一次性征收10%的車購稅，為鼓勵1.6升以下小排量乘用車（簡稱小排量乘用車）和新能源汽車消費，對這兩類汽車實行了臨時性減免政策。其中，對小排量乘用車，分别于2009年至2010年、2015年至2017年實行過兩輪減征，每輪先将稅率降至5%，待該類車型消費增長達到一定規模後，再将稅率提高至7.5%；對于新能源汽車，則以達到一定技術條件要求為門檻，自2014年9月1日起一直免征車購稅。
針對小排量汽車和新能源汽車的
車輛購置稅減免政策
實施車購稅減免政策，很大程度上促進了小排量乘用車和新能源汽車的消費。其中，小排量乘用車的新車銷售量在第一輪優惠期間（2009年至2010年）年均增長超過50%，第二輪優惠期間（2015年至2017年）年均增速也達到9%，明顯高出同一階段無優惠年份的增速。新能源汽車的新車銷售量自2014年起年均增長約86.4%，比2011年至2013年的增速提高了27.6%。車購稅減免政策對車購稅收入的影響主要表現出以下特點：
1.6升以下乘用車新車銷量變化
新能源汽車新車銷量
（資料來源：中國汽車工業協會）
減免政策對車購稅收入的影響主要取決于減免車型的銷量占比
從政策實施效果看，車購稅減免政策能夠對汽車新車銷售量、汽車消費結構産生影響，進而影響車購稅收入。2001年至2009年，由于絕大多數汽車均按10%的稅率征稅，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢基本一緻。自2009年實行小排量汽車優惠政策開始，車購稅收入與汽車新車銷售量的變化趨勢開始出現一定差異。
全國汽車新車銷售量
及車輛購置稅收入
（資料來源：國家統計局、财政部）
第一輪優惠期間（2009年至2010年），汽車銷量和車購稅收入的增速均大幅提高，年均增長率分别達到34.6%、37.9%，車購稅增速高于汽車銷量增速。原因在于這輪優惠不僅鼓勵了消費者購買小排量汽車，同時也刺激了整個汽車市場的消費，使車購稅征收基數擴大。第一輪優惠結束後，汽車銷量和車購稅增速均有回落。
第二輪優惠期間（2015年至2017年），受消費更新、排放标準提高等因素影響，汽車銷量和車購稅收入均出現先降後升，年均增速分别為4.4%、6.0%。汽車銷量的增速相對無減免優惠情況下沒有明顯增長，車購稅收入則受到一定損失。表明這輪針對小排量汽車的減稅政策在刺激汽車消費方面的作用有限。随着小排量汽車銷量占比的降低，小排量汽車減稅政策的效果逐漸式微。
2018年起，汽車銷量出現下降趨勢，但車購稅收入仍在持續增長。其原因包括取消小排量汽車稅率優惠、汽車商品銷售額增長等方面。總體上看，大陸汽車消費的價格敏感性較高，特定車型的車購稅減免政策對于車購稅收入的影響主要取決于其車型銷量及銷售額的占比。
新能源汽車銷量占比提高，減免政策對車購稅收入的影響加速顯現
截至目前，新能源汽車免稅政策對于車購稅收入的影響總體較小，原因在于新能源汽車在汽車新車銷售量中的占比很小，最高僅為5.4%（2020年）。同時，天然氣汽車2020年銷量為14萬輛，僅占當年新車總銷量的0.6%。
新能源汽車和天然氣汽車的
新車銷量占比變化
為了實作“2030年銷售新車中新能源汽車、清潔能源汽車的占比将提高到40%左右”的目标，《行動方案》提出了更廣泛推廣新能源汽車、城市公共服務車輛電動化替代以及重型貨運車輛推廣電力、氫燃料、液化天然氣動力等措施。近年來，新能源汽車購置補貼政策對新能源汽車銷量的影響十分顯著，但影響主要趨于短期。綜合判斷，到2030年新能源汽車将成為實作40%目标的主力，其占比将遠高于液化天然氣車等清潔能源車，随着新能源汽車銷量及占比的快速提升，針對該車型的稅收優惠政策對于車購稅收入的影響将加速顯現。
新能源汽車季度銷量
與補貼退坡的關系示意圖
（圖檔來源：中金公司研究部）
三種情景預測：
車購稅收入總體呈下降趨勢
碳達峰行動對車購稅收入的影響主要取決于汽車銷售趨勢和車購稅等相關稅收政策調整情況。
從汽車銷售看，考慮個人所得、二手車交易、機動車報廢、新冠肺炎疫情、共享經濟等因素的未來發展趨勢，預計從目前到2030年，大陸汽車新車銷量還有一定增長空間，其中新能源汽車的增速将顯著高于汽車總銷量增速。據統計部門初步測算，2021年新能源汽車銷量增速加快，在新車銷量中占比已超過13%，比2020年提高7個百分點。同時，考慮到有關部委有出台政策、進一步加大新能源汽車推廣力度的意願，預計到2030年新能源汽車的銷量占比有較大可能會超過40%目标。
從車購稅政策調整方向看，雖然現行車購稅免稅政策2022年年底到期後是否延續尚未明确，但是随着新能源汽車的保有量達到一定水準，以促進該車型消費為目的的免征車購稅政策也将面臨逐漸調整和退出。同時，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》提出“推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變”，未來可能減少購置環節的稅收，而提升使用環節的稅費。
綜合碳達峰目标下的新能源汽車銷量趨勢，以及對未來車購稅政策調整趨勢的判斷，分三種情景對大陸車購稅收入未來變化進行分析：
低情景。新能源汽車在新車銷量中的占比以較快速度提升，在2030年達到40%。現行新能源汽車免征車購稅政策到期後取消，改為減半征收，即自2023年起對符合條件的新能源汽車适用5%的稅率。對新能源汽車的補貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現行政策不變。
中情景。新能源汽車在新車銷量中的占比快速提升，在2027年達到40%、2030年達到50%。現行新能源汽車免征車購稅政策在新能源汽車銷量占比達到40%後取消，改為減半征收，即自2028年起對符合條件的新能源汽車适用5%的稅率。對新能源汽車的補貼退坡、燃油車報廢和淘汰等均維持現行政策不變，并通過實施降低新能源汽車的使用成本、提高燃油車的使用成本等政策措施來引導消費者選擇新能源汽車。
高情景。新能源汽車在新車銷量中的占比加速提升，在2030年達到60%。實施包括加強汽車使用管理、加快燃油車報廢等措施在内的強化減碳的一攬子政策。将新能源汽車免征車輛購置稅政策的實施期限延長到2030年年底。同時進一步提高新能源汽車免稅的技術要求，以促進其技術進步，由此造成的汽車生産成本上升，通過提高補貼力度等其他政策措施來解決，以使新能源汽車的價格達到市場預期。
各情景下2021—2030年
全國車輛購置稅收入分析
結果表明：低情景下，車購稅收入在2021年至2022年下降， 2023年回升，此後持續緩慢下降，2030年為3315億元左右，比2020年減少約6%。該情景下，“十四五”“十五五”的車購稅收入分别約為18350億元、17580億元。
不同情景下車購稅收入預測
（機關：億元）
在中情景下，車購稅收入在2021年至2030年間呈現“先降後增再降”的趨勢。其中，在2021年至2025年間以較快速度下降，2028年由于新能源汽車銷量占比達到40%、取消新能源汽車免稅政策而出現突增，此後繼續下降，但下降速度減慢。2030年為2890億元左右，比2020年減少約18%。該情景下，“十四五”“十五五”的車購稅收入分别約為16300億元、14050億元。
在高情景下，車購稅收入将持續減少，到2030年下降至1340億元左右，比2020年減少約62%。該情景下，“十四五”“十五五”的車購稅收入分别約為15780億元、9660億元。
可見，在實施碳達峰背景下，車購稅收入将發生顯著變化。三種情景中，車購稅收入在2021年至2030年間總體均為下降趨勢。尤其是在高情景下，車購稅收入将快速下降，“十五五”期比“十三五”減少40%以上。而在低情景下，車購稅收入雖然在短期内有小幅增長，但長期仍将持續下降，其短期增長水準取決于提高新能源汽車稅率的年份和幅度。
加強監測車購稅資金變化
做好多種情景應對預案
“十三五”期間，全國各級财政對交通運輸領域五年累計投入資金7.5萬億元，形成超過16萬億元規模的固定資産投資。其中，車購稅資金占交通建設中央财政資金的比例超過65%，是中央财政投資交通運輸行業的重要資金來源。據估算，車購稅帶動全國交通固定資産投資效應約為1∶6，對完成交通規劃建設任務、穩定交通有效投資、支撐交通運輸行業可持續發展具有至關重要的作用。雖然車購稅改革措施尚未出台，但其改革動向與交通運輸行業發展的資金保障能力休戚相關。交通運輸部門應主動參與車購稅等相關稅收政策的決策制定，在對交通運輸公共财政資金需求和保障能力跟蹤評估的基礎上，統籌推進改革和調整政策，確定加快建設交通強國穩定的資金來源。
加強交通運輸公共财政保障能力評估
從以往車購稅收入和支出情況看，“十三五”期間，車購稅收入扣除經财政部準許的其他支出後，約86%的收入轉移支付至地方，用于支援地方公路水路事業發展。如果維持這一比例不變，從上述三種情景看，2021年至2030年間車購稅支出能力總體将呈下降趨勢，尤其是高情景條件下，車購稅“十五五”期支出能力将比“十三五”減少約40%。
不同情景下車購稅
用于交通的支出能力預測
按照交通強國和國家綜合立體交通網建設相關部署估算，“十四五”期的交通固定資産投資規模總體上與“十三五”期相比仍将保持一定增長幅度。同時，在目前經濟下行壓力下，交通固定資産投資的“穩定器”作用依然重要，如2021年前三季度交通固定資産投資完成2.56萬億元、同比增長2%，有力對沖了經濟下行趨勢。此外，由于近年來基層财政收支沖突加劇、地方财力不足的問題日益凸顯，以車購稅支出能力為代表的中央投資對于完成固定資産投資所發揮的帶動作用也更為重要。是以，從預測情況來看，“十四五”期車購稅支出能力已出現增長後勁不足，将加大中央和地方财政的支出壓力。
“十五五”期，車購稅收入能力與不同的政策選擇密切相關，存在較高的不确定性，一旦出現高情景模式，必将帶來中央交通投資結構和能力根本性的變化，并直接影響地方配套和社會融資規模和能力，進而難以確定加快建設交通強國和國家綜合立體交通網建設資金。是以，應加強對車購稅資金變化的監測，及時評估其對交通運輸發展公共财政保障能力的影響，做好多種情景的應對預案。
統籌推進車購稅改革及相關政策制定
一是新能源汽車的車購稅優惠政策。2021年《關于調整免征車輛購置稅新能源汽車産品技術要求的公告》将插電式（含增程式）混合動力乘用車的純電動續駛裡程由50公裡下調至43公裡，意味着在一定程度上降低了獲得免稅資格的技術門檻。如果未來對新能源汽車的車購稅減免政策進行調整，一方面應充分考慮對新能源汽車行業技術進步的推動作用，另一方面，政策的制定也應充分考慮交通建設中央财政資金保障需求，在調整力度、調整節奏上做好銜接比對。
二是車購稅基本稅率調整。如果未來大陸汽車消費管理的重心逐漸由購置環節轉移到使用環節，在減少購置環節的稅負時，對于車購稅的稅率如何調整，應充分考慮稅率變化後車購稅收入能否滿足交通建設中央财政資金保障需求。
三是包含車購稅在内的稅制改革方案設計。在消費稅改革中，如果将車購稅與汽車消費稅進行整合，則将對車購稅收入産生颠覆性影響，與之關聯的交通中央财政資金保障管道也應同步調整。若無其他可替代的交通建設資金來源保障，則需從整合後的汽車消費稅收入中建構用于交通建設的中央财政資金支出管道。
作者 | 黃麗雅 崔敏 馬衍軍 楊文銀
機關 | 交通運輸部規劃研究院
編輯 | 李甯
稽核 | 連萌
監制 | 孫英利