鈎沉｜在中國古代，這個制度有着極為重要的地位

在中國古代地方監察制度史上，明清督撫制度有着極為重要的地位。督撫監察權行使的規範性以及督撫監察權的監督與制約的嚴密，對保持地方穩定、維護中央集權制度發揮了重要作用。

明清督撫制度的形成和演進

明太祖吸取曆朝治亂經驗教訓，非常重視監察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權力過大且對中央集權造成威脅的行中書省，将各省的行政機構一分為三。設承宣布政使司管民政财政，設都指揮使司管軍政，設提刑按察使司管司法和監察。

三司并存，不相統屬，獨立行使各自權力，互相制衡，以加強中央對地方的控制。凡省内重大事務則須由三司共同議定，經朝廷準許後加以執行。但省級三司之間互不統屬，遇有重大事務，各司之間協調不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸産生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，标志着明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本确立。

景泰四年，巡撫加都察院副都禦史或佥都禦史等銜成為定制，以行使監察職能，故其權力以“舉劾最重”。楊繼宗以佥都禦史巡撫雲南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實劾奏佥事黃潤玉“不谙刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參将貪财、弛備，皆逮于法”。

正統年間，因涉及跨省的動亂時有出現，而各省巡撫往往“不能振聯屬之策，興讨罪之師”。于是，出現處理軍務的總督之設。其後總督權力逐漸涉及行政事務，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先後設定。由于總督帶都察院都禦史或副都禦史銜，是朝廷監察官，“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬曆中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”。

總督與巡撫的關系上，巡撫受總督節制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監察系統，又掌控地方軍政事務，“統治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于明代政治産生了重要影響。

清初地方監察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經成為地方最高軍政長官。總督和巡撫由于兼憲銜，屬于中央監察系統的一部分，有權監察和考核地方各級官員，“以整饬官方為己任，遇有不肖屬員劣迹昭著，一經訪聞，即當随時參劾”。在明朝地方監察方面起了重要作用的禦史巡按制度隻是在順治時期實行了十四年，順治末年即被廢止。

督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員隻有總督或巡撫一人。這樣一種體制設計也意味着督撫雖然号稱對地方事務無所不統，然而實際并不處理具體事務，地方具體事務則由布按二司執行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般隻有二三年或三四年。這些措施降低了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。

明清督撫制度的特點及其作用

一是統治者對督撫監察體制的高度重視。明清統治者對督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權力，雍正朝《大清會典》規定，“督撫之設，統治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也。”乾隆十二年規定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統上等級森嚴，上官對屬吏有很大的權威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時兼銜憲職。總督以從一品的都察院右督禦史的官銜，巡撫以右副督禦史的官銜，長駐各省對地方政府進行監察，這高過曆史上任何一個時代地方監察官的品秩地位，在地方有極高的權威。督撫監察司道，司道監察府州縣，總督、巡撫又互監互察，各級地方官吏都受到嚴密的監察。正是統治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監察中發揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務中随事監督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮地方，總督有“綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權。巡撫是總管一省地方政務的長官，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官員。”其職權涉及到地方政務的各個方面。督撫對地方政務的處理進行監督，更加有利于提高監察地方的效力。

三是督撫權力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權和監察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權産生沖突，不利于中央和地方關系的協調發展。但是需要着重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際運作過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務的處理，最後的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫是地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規定處理，督撫并不插手。是以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。

明清督撫制度對于加強中央集權起到了很大的作用。督撫制度發展到清代，總督作為地方官本來是正二品，由于兼銜右都禦史，成為從一品，巡撫的從二品提升為正二品。這在中國古代地方監察和地方行政建制中地位是最高的，加強了地方監察機制的權威性。

另外，明清督撫作為中央派駐地方的最高監察官，位高權重，在機構設定及運作機制方面，沒有可以與之并行或更高地位的官員，可以對其掣肘或幹預，巡撫雖然在體制上受總督節制，但并不是總督的屬官，也是獨立行使監察權。甚至受督撫節制的地方監察機構按察使也是獨立行使監察權，而這正是監察機制可以有效發揮作用的重要因素。

對督撫監察權的監督與制約

明清督撫在地方上位高權重，不受監督的權力必然導緻腐敗，為了防範督撫濫用監察權貪贓枉法，明清統治者采取了以下措施對督撫監察權進行監督與制約。

其一，來自都察院監察禦史的監察。如明朝成化時，巡按禦史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且竭力欺蔽。嘉靖時的胡宗明巡撫遼東，因為監察禦史奏劾而被降職。

其二，監察機構及其官員之間互相監督制約，如康熙時巡撫張伯行參劾總督噶禮，雍正時直隸總督李绂參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權，浙江巡撫李衛與兩江總督範時繹等督撫互參案，即是地方監察官的互相監督的典型案例。

其三，雖然督撫職在監察下屬地方官，但是督撫如有違犯紀綱行為，下屬官員也有權監督，如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被谪為左參政。

其四，對地方監察官嚴加考核。考核是對官員的重要制約措施和監察手段。督撫雖然是地方行政長官，但由于督撫均帶憲銜，是以被納入與左都禦史、副都禦史同級的官員序列進行考核。明清時期加強對監察官員的監督，強化監察系統互監互察，有利于更好地發揮監察權的預防和懲治腐敗的功能。

總之，明清是中國地方監察制度史發展的重要階段，明清時期所創立的由皇權直接控制下的督撫監察體制對地方治理、反腐倡廉、理順中央與地方關系起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出現過較長時期的吏治清明和社會穩定。但是，作為君主制度下的産物，督撫體制有其固有的局限性，監察機構職能的發揮，與君主意志以及時局的變化有着密不可分的關系。特别是道鹹以降，由于國家動蕩，督撫勢力崛起，形成尾大不掉的局面。督撫監察職能嚴重喪失，官場腐敗蔓延，成為促使清朝最終垮台的原因之一。

（作者為中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導）