郭豔：資興市城鄉一體化研究基地的實踐探索

(郭豔 湖南省資興市人民政府副市長)

為推進資興的城鄉一體化發展，2013年，資興市與湖南省農村發展研究院簽訂協定，共建“城鄉一體化研究基地”。2014年，邀請湖南省社科院的專家，撰寫了《資興市城鄉統籌發展規劃研究》的文本。兩年來，我們以此為指引，提出“沖百強、統城鄉，建小康”的戰略思想，把推進城鄉一體化的工作重點落在“十鎮百村”的示範建設上，全力推進“六個城鄉一體化建設”和“三大改革”。資興市獲批湖南唯一的國家新型城鎮化綜合試點縣市、首批國家循環經濟示範縣市、全球網民推選的“最中國生态城市”。東江湖被納入國家重點流域和水資源生态補償試點，入選國家湖泊生态環境保護重點支援湖泊。成功建立國家首批生态旅遊示範區，獲得全國社會治安綜合治理最高獎項——“長安杯”，實作了經濟社會健康快速發展。

一、推進“三大改革”試點，破除城鄉制度障礙

資興市積極探索農村産權制度改革、城鄉戶籍制度改革、生态資源權力置換改革三大改革，邁出了城鄉一體化改革的新步伐。

明晰産權，穩定了農村土地承包關系。以蘭市鄉、七裡鎮為試點，積極推進了農村“四權”确權登記頒證工作，已經完成了1.43萬畝農村土地承包經營權、5444宗農村宅基地、2000宗房屋産權确權登記；解決了6.4萬畝林地權屬中存在的曆史遺留問題；以東坪鄉、黃草鎮、唐洞街道為試點，推進了農村集體産權股份合作制改革，将集體資産和山林股份量化到戶，使集體資産變為股民資本；以石鼓村、龍泉鄉、星紅村等村為試點，探索了“以信托公司為中介促進土地流轉”的新經驗，全市入社農戶達到1753戶，入股土地28398畝，簽訂合同370份，流轉土地11232畝、減少耕地抛荒180畝。

創新農村産權抵押貸款金融，促進資源變資本。分類制定了林權、宅基地、土地承包經營權抵押貸款辦法及操作細則，建立了農村産權綜合資訊平台、農村産權評估中心、農村産權抵押擔保中心、農村産權交易中心，農民按照“協商——評估——簽訂合同——辦理登記——銀行發放貸款——還款後登出”6個程式實作抵押貸款。在此基礎上，堅持“産業扶持”為方向，鼓勵新型農業經營主體利用農村産權抵押向金融部門貸款，今年已實作抵押貸款成功案例32宗，融資金額超過2600萬元。

推進城鄉戶籍制度和生态資源權利置換改革，加快了農業轉移人口市民化。在七裡鎮湘源村和唐洞街道田心社群試點推進生态移民和戶籍改革綜合試點，根據群衆意願，整合扶持政策，引導生态保護區和條件惡劣區的農民既可以将生态資源用益權、宅基地置換成城鎮居住資源、社會保障和公共服務、就業崗位、成為真正的市民，也可以在轉為城鎮居民後，保留農村權益、共享城鎮待遇。2015年生态移民示範項目已正式啟動，計劃建房102套，統一安置95戶。

二、優化産業結構，加快經濟轉型步伐

資興市近年來大力推進經濟發展方式轉變，促進了經濟平穩健康發展，核心競争力不斷增強。2014年，資興市被評為湖南省“全面小康推進工作前十位縣”，綜合經濟實力穩中有升，全年完成GDP282億元。資興工業化程序不斷加快的同時，農業産業、工業産業衍生出的服務産業發展不斷加快，市場不斷擴大、市場結構不斷優化。

加快工業轉型。2014年資興規模工業增加值為228億元，同比增長12%，其中園區完成規模工業增加160億元，同比增長15%，實作戰略新興産業總産值194億元，同比增長12%，高加工度工業、高技術産業增加值占規模工業增加值比上年有明顯提升，工業園區産業不斷優化，核心競争力不斷增強。園區已形成食品加工、新能源、金屬材料、機械制造、電子資訊等具有核心競争力的産業鍊，叢集效應已初步顯現，資興市連續六年被評為全省新興工業化考核紅旗機關。

加快農業轉型。2013年以來，資興市進一步優化農業産業布局，在促進農業産業标準化的基礎上，大力實施湖南省“百企千社萬戶”現代農業發展工程，突出一村一品，采取以獎代補的辦法發展地方特色産業，按照有主體、有基地、有品牌、有展示、有文化、有加工的“六有”标準，重點扶持打造現代農莊或莊園經濟，規劃總投資7.3億元，形成了“兩片三線十莊園”的現代莊園經濟布局，推動了農業規模化、産業化、特色化。大力培育新型農業經營主體，通過增加農業補貼資金規模、引導農村土地承包經營權有序流轉、實施獎勵制度、加大教育訓練力度等多項措施，支援家庭農場、專業合作經濟組織發展，推進傳統承包戶小規模經營向家庭農場适度經營規模轉變，2015年全市專業合作社達到300多家，尤其是湧現了以“衆蘭香蔬菜專業合作社”為代表的一批服務能力強、管理規範的專業合作經濟組織，促進了農業集約化、專業化、規模化、現代化經營。

加快第三産業發展步伐。近年來，資興以東江湖旅遊為品牌，以建立國家5A級旅遊區為目标，實施“旅遊大開發”戰略，積極推進旅遊重點項目建設，加大了旅遊宣傳營銷推介力度，強化旅遊行業管理，跻身“國家生态旅遊示範區”，重點打造“一湖一江一灣”旅遊經濟，積極發展農家休閑。目前，東江湖建立國家5A級景區工作已順利通過國家A景區評定委員會景觀品質評價關，進入了迎國檢最後階段。旅遊經濟已成為資興市經濟發展重要增長點，帶動了現代物流、金融、資訊等生産性服務業的快速發展。

三、實施“四大民生工程”努力縮小城鄉差距

近年來，資興市城鄉建設投資發展迅速，全市凝心聚力，在抓城市提質改造的同時大力推進美麗鄉村建設，強化環境治理與生态保護，城鄉環境面貌日新月異，基礎設施配套逐漸完善，人居環境品質顯著提高。

有序推進生态移民“雙轉移”工程。大力實施“生态移民”工程。在移民安置區域上，堅持就近靠城、靠鎮和靠資源豐富的地區；在移民安置方式上，堅持集中安置與分散安置相結合，并通過技能教育訓練，就業安置、創業扶持的途徑，提高移民群向二、三産業要出路的能力和水準。

緻力打造一批特色城鎮工程。在規模标準上，堅持“三新四有；在配套設施上突出“四通四有”；在環境治理上實作“四化四有”；把興甯鎮、州門司鎮打造成時代符号、山珍交易特色小鎮；把黃草鎮、湯溪鎮打造成潇湘風情水城、溫泉旅遊名鎮；将蓼江和三都打造成“湘天下”、工礦旅遊等特色小鎮；把清江鄉、白廊鄉、滁口鎮打造成果園、“漁村”、茶園旅遊觀光示範鎮。加快完善城市基礎實施，打造數字城市，實作智能管理，暢通城鄉連接配接管道，輻射推進城鄉共同發展。

着力發展一批優勢産業工程。大力實施産業強市戰略，做優一産，做強二産，做大三産。着力把園區打造成千億園區和國家經濟開發區，把有色金屬、新能源材料、電子資訊打造成百億産業，把展泰有色，華信有色、豐越環保打造成十億企業和過億稅收企業。重點推進江東魚、江東果、茶葉等特色産業的規模化、标準化發展。積極培育農業龍頭企業、農民專業分作社、家庭農場、農村經營大戶等四大經營主體。創新農村莊園發展，圍繞一湖兩紙打造10家以上“有品牌、有加工、有展示、有文化、有主體、有基地”“1000畝以上、2000萬元收入”的休閑農業莊園，将其打造成資興農業以及城市發展的閃亮名片。

全力推進統籌城鄉發展“十化工程”。資興市在推進城鄉一體化過程中，不斷加大基礎設施投放力度，促進城鎮基礎設施向農村延伸，确定了新農村建設“村莊潔淨化、建房規範化、牆面圖美化、溝渠路硬化、禽畜圈養化、鄉村點亮化、村“四旁”綠化（村旁、宅旁、路旁、水旁）、産業标準化、管理制度化、服務資訊化”十化标準，農村路、水、電、資訊等基礎條件明顯改善。

四、注重民生保障“三覆寫”，助力小康社會建設

近年來，資興市不斷加大社會事業和民生領域投入，緻力于完善教育、醫療、社會保障等公共服務體系，加快全面建成小康社會。

公共服務加快向農村覆寫。教育方面，2014年資興财政安排教育重要項目7636萬元，以此加快義務教育合格學校建立，推進師資配置向農村傾斜，并實施了普通高中免費政策，成為湖南省第二個實施高中免費的縣市。同時，推進醫衛改革，組建了市醫療集團，建立完善了“醫生連村”、“分片集中”、“鄉村一體化”等公共衛生服務模式，國家基本藥物制度範圍覆寫到村衛生室，并确定為郴州唯一鄉村醫生簽約服務試點縣市。社會保障方面，推進城鄉基本養老保險、基本醫療保險全覆寫，不斷提高城鄉低保等保障标準，推行城鄉無差異化養老，同步推進農村危房改造，棚戶區改造，保障性住房建設，大力開展對口資助貧困家庭學生等社會救助活動，社會保障體系不斷健全。

“一戶一産業勞工”教育訓練全覆寫。2013年資興市全面小康實作程度在全省二類縣市中排名第一，2014年資興市全面小康監測的33項具體名額中，實作程度已達到100%的有24項，預計在2016年可達到全面小康标準。在全面建成小康社會過程中，農村剩餘勞動力轉移有序推進，城鄉創業就業體系不斷完善，通過大力實施“一戶一産業勞工”教育訓練工程，并着力建構“技能教育訓練——鑒定技能——推薦就業——扶持創業”等政策保障體系。2014年全市城鎮新增就業6306人，城鎮零就業家庭動态就業援助率100%，新增農村勞動力轉移就業4286人，城鎮化率達到60.3%，分别超出湖南省、郴州市平均水準12.3、13.3個百分點。貧困人口脫貧加快。創新扶持機制，啟動了基礎設施建設，改水、産業開發、科技教育訓練等15個項目，使1860餘戶農民受益，增加收入268萬元。

“環境整改和生态保護”全覆寫。一是嚴格規範農村建房。在完成全部鄉鎮（街道）總體規劃和行政村村莊規劃編制基礎上，編印《資興市農村村民建房圖集》并發放到村組戶，下放農村建設審批、監管、查違等權限至鄉鎮，推行“六有”、“三禁止”、“四到場”、“一承諾”，鼓勵集中連片建房，推進“空心村”整改，改變農村面貌；二是以“十化”工程高标準改善農村環境；三是積極推進美麗鄉村建立活動。通過分步驟、分階段有序推進大力打造美麗鄉村；四是加大了生态環境保護力度。通過全國推進國家良好湖泊生态環境保護、亞行貸款東江湖保護與綜合開利用、環東江湖農村環境連片整治、東坪等五大礦區重金屬污染治理等重大項目建設，實施了嚴格的限伐、限釆、限漁、限牧措施，大力發展循環經濟，啟動了庫區移民“雙轉移”工程，推進森林撫育，完善了地質災害監測與預警預報系統；五是全域推進農村環境整治工作。全市260個村按照重點、非重點村分類推進農村環境整治工作，重點突出農村舊危房的拆除、農村垃圾的分類處理、農村污水治理、環境衛生管理長效機制的建立等統籌工作。

盡管資興市經濟社會發展的勢頭良好，在全省縣域城鄉一體化的示範作用日益突出，但離城鄉一體化的目标仍有較大差距，也存在一些問題。主要展現在環湖經濟發展面臨環境限制，湖區農戶的主要收入源于勞務輸出；工業園區産業關聯性不足，市場化機制不完善，農業競争能力較弱，效益提升難度大；農民收入水準總體不高，增長的長效機制尚未形成；“三大改革”的相應政策配套不完善，農戶參與積極性有待提升；城鄉建設資金來源單一，融資管道有限等問題。

下階段，資興市将進一步加大工作力度，圍繞城鄉一體化工作目标，統籌推進。一是深化農村産權制度、權力置換制度、戶籍制度三項制度改革，激發農村發展活力；二是探索工業園區産業共性技術共享機制，搭建公共服務平台；三是加強上崗教育訓練力度，推進勞動力與其他生産要素的重新組合；四是加快農村剩餘勞動力轉移，推進以人為核心的新型城鎮化；五是建設特色鄉鎮，推動環東江湖旅遊發展；六是發展特色農業産業，推進農業産業化經營；七是完善城鄉金融體系，為經濟社會發展提供強有力的資金保障；八是分類推進，突出城、鄉、村“三位一體建設”；九是積極推進小康新村建設。

（作者系湖南省資興市人民政府副市長。本文據作者7月10日在智庫成果2015年湖南城鄉一體化發展報告、湖南省縣域發展研究報告釋出會上的的講話修改。）