生态保护补偿机制进入法治化新阶段

5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《生态保护补偿条例》有关情况。本报记者高弘杰/摄

中国经济导报、中国发展网记者 | 程 晖

5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，邀请国家发展改革委党组成员郭兰峰、国家发展改革委地区振兴司负责人王心同、司法部立法二局负责人胡庆美、财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉、国家统计局能源统计司司长胡汉舟就刚刚公布的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）有关情况进行介绍，并答记者问。

《条例》出台是一个突破性进展

“生态保护补偿工作已经走过了二十多个年头，《条例》的出台，是一个突破性的进展，标志着我们过去的一些工作经验、好的做法上升到法律法规层面，也就是说，生态保护补偿机制这项工作已经进入了法治化的新阶段。”郭兰峰说。

回顾《条例》的出台，胡庆美谈到，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，对加快推进生态保护工作发挥了非常重要的作用，也为制定《条例》打下了基础。“同时，我们也看到，生态保护补偿工作还存在一些亟待解决的问题，如补偿覆盖范围有限、重点不够突出、奖惩力度薄弱、相关主体协调力度难度也很大……从制度层面上来看，亟需制定一部基础性、综合性行政法规，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。”

为此，国家发展改革委深入调查研究、广泛征求各方面意见，会同有关部门形成了现在公布的《条例》。郭兰峰详细介绍，《条例》共6章33节，第一章开篇名义，首次明确界定生态保护补偿的概念；第二章是财政纵向补偿，用法规的形式稳定保护投入的基本盘，也是突出有为政府的作用；第三章是地区间的横向补偿，重在加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络；第四章是市场机制补偿，发挥有效市场功能；第五章是保障和监督管理制度，重在完善配套政策，为补偿机制实施保驾护航；第六章规定了《条例》的施行时间，即将于今年6月1日起实施。

《条例》有鲜明的中国特色和时代特征

郭兰峰表示，《条例》对于完善和健全生态保护机制有三方面的作用和贡献。

第一，有利于推动保护改善生态环境。多年来，按照党中央、国务院决策部署，相关部门密集出台了一系列生态保护补偿政策措施。《条例》就是要把这些制度稳定下来，从而能够让参与生态保护主体的预期稳定下来。

第二，有利于推进区域之间合作。《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局。“我们也希望流域涉及到的地方政府由‘行政区域自治’进入‘协商合作共治’。”郭兰峰表示，出台《条例》有利于提升各地区的主体功能，相当于在区域合作方面开了个头，将来还会促进经济、社会公共服务等其他方面的合作。

第三，有利于推动生态保护主体的正向激励。《条例》完善和健全对重点区域和保护主体的长效补偿机制，坚持正向激励为主，支持相关主体更好地履行维护生态安全和改善生态质量的义务。

“在《条例》的起草过程中，我们对国际上的情况进行了认真研究。”王心同表示，目前国际上开展的生态保护补偿都是小尺度的，内容较为单一，主体比较明确，大多属于一事一议，生态保护补偿综合性立法工作是没有先例的。

王心同进一步介绍，总的看来，大陆生态保护补偿主要有以下特点：从补偿原则上讲，坚持量力而行，符合国情，对生态保护补偿有序实施提出科学合理的安排，既不落后于时代，也不脱离实际、超越阶段，有鲜明的中国特色和时代特征；从补偿主体上看，坚持政府主导、社会参与；从补偿方式上讲，坚持统筹协同、合力推进，着眼于生态系统各自的特点，着眼于不同区域的生态特色，搭建了以财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿为主要框架的生态保护补偿制度体系，做好各类型、各层级补偿政策的有机衔接，提高整体效益。

让生态保护主体吃下“定心丸”

王心同表示，近年来，大陆政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模是逐年增长的。《条例》的出台，从立法层面进一步明确了中央和地方政府的投入责任，提出了引导社会主体参与的方式。

在稳定中央财政投入方面。《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利于保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘，让生态保护主体吃下“定心丸”。

在鼓励地方政府加大投入方面。《条例》一方面明确了有关地方人民政府可以结合本地区实际，建立分类补偿机制，加大生态保护投入力度。另一方面也为不同地区之间开展横向生态保护补偿提供法律依据，有利于形成各级政府共同投入、流域上下游共抓保护的格局。

在调动社会主体参与积极性方面。《条例》提出了社会主体参与生态保护补偿的多种方式，其中既包括建立健全碳排放权、排污权等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。

“循大道、至万里。”郭兰峰强调，制定好《条例》是一个顶层设计，但是要真正把它落实下来，还需要各个方面齐心协力。

“中央财政在生态保护补偿方面承担着重要的职能，也发挥了关键的作用。”邸东辉介绍，在通过转移支付开展纵向补偿方面。一方面，根据实际情况，完善重点生态功能区转移支付办法，强化对重点生态县域、生态功能重要地区的支持；另一方面，不断健全生态保护补偿激励约束机制，实现相关转移支付资金的分配结果与生态保护结果紧密挂钩。“下一步，中央财政将不断完善对生态保护的财政纵向补偿政策，推动构建稳定的生态保护补偿资金的投入机制，提升生态保护重点区域的基本公共服务水平，不断提高生态保护的整体效益。”邸东辉说。

在地区间横向生态补偿方面。近年来，中央财政不断强化政策和资金引导，2012年以来，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入超过了200亿元。“下一步，我们将深入贯彻《条例》的要求，保持投入力度不减，进一步深化横向生态补偿机制的改革。”邸东辉透露，一方面，进一步完善制度的顶层设计，鼓励地方继续探索，推动横向机制向更广范围、更深内涵、更丰富的形式拓展；另一方面，进一步强化业务指导，创新多元化、市场化补偿方式，推动流域高水平生态保护和高质量发展。

“我们联合国家发展改革委、财政部印发了《生态保护统计指标体系》，并在统计指标体系的基础上，建立了生态保护补偿统计的监测报表制度，将分散于部门和地区的生态保护补偿资金纳入监测统计制度中，初步建立了统一规范的生态保护补偿统计体系。”胡汉舟表示，下一步，国家统计局将对照《条例》，逐条进行梳理，及时调整补充生态保护补偿统计指标，更加全面准确反映生态保护补偿工作的进展情况。