李雪勤：依规治党也要体现创新精神
党建治学
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很高兴参加这次由中国法学会组织的“中国共产党依规治党的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑研究”开题论证会暨学习贯彻党的二十大精神专题研讨会。讲三点意见。首先，我觉得中国法学会召开这个会议是很有意义的，因为这是一次法律和党规相结合、社会主义法治体系具体化的一次重要会议。党的十八届四中全会作出了全面依法治国的决定。当时我们在起草这个文件时，曾经讨论过中国特色社会主义法治体系的框架，应当具有法律体系，有党规体系，还有社会规范体系三个层次的内容。后来社会规范体系没有单独作为一个层次，只是把其中的内容放到了第五部分“推进多层次多领域依法治理”中，要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。现在由中国法学会专门来组织研究依规治党，感觉很好。原来党规归党规，法律归法律。现在全面结合了。其次，我也赞成这个课题的框架、结构、内容，没有什么其它意见。借此机会我想介绍一点背景情况。我在中纪委工作三十多年，一直是搞纪律检查工作，重点是研究党风廉政建设和反腐败工作。大家可能不知道，中纪委分别设有研究室和法规室。研究室是中纪委开始恢复重建时就有，法规室是中纪委和监察部合署办公时才有的。法规研究这一块我是弱项。我们研究室主要是搞理论研究、政策研究和工作研究，下一步抓什么，明年搞什么，我们主要就是通过起草中纪委文件来具体部署工作，我们研究室主要搞这个。报告定下来以后怎么落实？就由法规室具体来制定实施操作细则，怎么细化、怎么落实，违反了怎么处罚，等等；当然还有制定和修订党内法规。所以我们很清楚，是这样一个分工。我对党的纪律这块的研究还是比较早的。我2001年参加党的十五届六中全会起草关于加强党的作风建设决定的时候，当时我按照要求执笔写了一些有关政治纪律等的解读文章。2014年参加起草十八届四中全会决定后，我也发表了有关党的纪律建设的一些解读文章。后来离开工作岗位后也陆续写了一些有关纪律和规矩的文章。总的感觉就是，我们党在十八大之前，应该讲党的纪律包括党内法规这块的研究，相对来说还是比较弱。尤其是党的纪律这块，基本上只有实践。你违反了纪律，我就用党内纪律处分条例来处分你，用纪律处分来维护党的团结和统一。而从理论到实践的广泛深入研究，还是在党的十八大以后，才达到了一个很完整很有高度的水平。我觉得，党的十八大以来，在党的纪律建设方面至少有这么几个方面新的做法。第一，第一次提出党的纪律建设。习近平同志是党的十八大报告起草组的组长。党的重要文件当中之前只有党的纪律的提法，而没有“党的纪律建设”这个概念。“党的纪律建设”是十八大第一次提出来的，后来习近平总书记每年在中纪委全会上的讲话都以党的纪律为主题。第二，第一次提出党的规矩。以前都知道有党的规矩，但不知道具体指的是什么。习近平总书记在十八届中纪委五次全会上第一次讲了什么是党的规矩，第一个是党章，第二是纪律，第三是法律，第四是优良传统和工作惯例，这就很明确了。什么是优良传统和工作惯例?比如，我们在不被允许的情况下，军队和地方之间不准互有来往，但也没有正式文件规定。如果地方去介入部队的事情，这是明确不允许的，是违规的。我们有纪律、法律、党章、优良传统和工作惯例，这些都是作为党的规矩，也都是党内法规的内容。第三，第一次提出用纪律管住大多数。在纪律和法律的关系上，提出纪严于法、纪在法前，实行纪法分开，把纪律挺在前面，用纪律管住大多数。2013年6月，中央纪委在上海召开纪律和法律关系专题座谈会，时任中央政治局常委、中央纪委书记王岐山同志主持了这次会议。当时我是中央纪委研究室主任，也参加了这次会议。应该讲纪律和法律的关系这个问题很重要。后来我们了解到，英国大英博物馆里都有各国的宪法。在那里面馆藏的中国宪法，既有中华人民共和国宪法又有中国共产党章程，这个对我印象很深。因为光看宪法就不能很清楚地了解国家最终是怎么运作的。只有同党章结合起来，才能很清晰地明了中国共产党是怎么领导党和国家的，才能更深刻地认识宪法。所以，只有把中国宪法和中国共产党党章结合在一起，才能更好地理解中国的宪法精神。第四，形成了六大纪律的体系。十八大之前也有党的纪律，但这些纪律有先有后，有大有小，有长有短，很不规范。十八大以后明确了政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。六大纪律规规整整，现在的党纪处分条例就是按这个来的。第五，提出监督执纪四种形态。这也是十八大以后提出来的。四种形态概括地说，就是批评和自我批评、纪律轻处分、纪律重处分、立案审查，这也是党内法规的内容。这样就把纪律和规矩提到更高的层次上，一道道防线就建立起来了，好多轻微的违纪行为都可以用这四种形态来处理。十六大期间受党纪处分的51.8万人，十八大期间处分是153万人，几乎是十六大期间的3倍；十九大期间处分299.2万，几乎是十六大期间的六倍！这说明四种形态对党的建设意义重大，已经成为管党治党的制度重器。第六，形成了比较完善的党内法规体系。现在党内法规有党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，一共七个层次。到现在为止我觉得党内法规基本上也完善了。2021年，在中国共产党成立100周年的纪念大会上，习近平总书记明确宣布已经形成比较完善的党内法规体系，对我们依规治党奠定了党内法规的基础。第七，对纪律检查体制特别是国家监察体制进行改革，形成了党和国家监督体系。这次二十大党章修改中，对纪律检查主要任务中增加了“推动完善党和国家监督体系”的内容。可以说，现在是党和国家监督制度最完备的时期。所有这些，使党的纪律建设的理念有了新突破，体系有的新框架，路径有的新拓展，制度有了新气象，执行有的新格局，进一步构筑和加宽了纪律防线，成为全面从严治党的的强大政治武器。再次，还有几点想法和建议，供参考。第一个就是党的纪律是铁的、自觉的、统一的纪律。按照党的性质，铁的纪律是高压线，谁违反了就要受到处分；自觉的纪律，就是你是自觉加入中国共产党，纪律是要自觉遵守的；统一的纪律，就是中国共产党只有一本党章，一个纪律处分条例，党内法规也是统一的。当时我们中央巡视组在巡视国家电网和中国铁路总公司时，当时企业的主要领导老是觉得我是央企，我跟你们不一样，觉得自己特殊。但是共产党只有一本党章，一个纪律处分条例，不能有中央党、地方党、企业党，只有一个统一的标准。第二个就是不要把依规治党的“规”仅仅只是理解为具体的党内法规制度和具体的党纪条文。党内法规确确实实是我们制度体系当中的核心规范和高阶形态，是我们管党治党的重要依据，这是肯定的。但是除了有明确的党内法规外，还有一些比较宏观和抽象的内容难以表达出来。比如党性原则、政治原则、政治规矩等，有些内容可以用文字表达，有些表达不出来，只可以意会，不成文。这可能也是我们研究依规治党时需要注意把握的。第三个就是依规治党还要注意体现创新精神。国家法律和党内法规的形成是一个过程后的结果，因而具有一定的滞后性。而有些在总结实践经验基础上形成的新理论、新思想或者新观点、新做法，往往就可能会被滞后的东西限制住。我们要防止党内法规的滞后性而影响创新性。当年我在中央办公厅调研室工作时，曾经向有关部门的同志建议，如果只是按照之前规定的标准用语来审核所有文件，这可是要小心，可不要把创新的东西给抹杀了。因为当时确定的那个用语标准在当时肯定是规范。但是过了两三年以后新的问题新的表述出来了，如果还是按照原来确定的这个用语标准来限制，那么这么做可能就是削足适履，你这个标准可能已经不符合新的发展了。这个一定要防止。后来我提了以后，他们说这个建议很好。总之，我们不要因为用原来的那些标准把后来那些创新的东西抹杀掉。这个问题是我们在搞党内法规时，也是一定要注意的。
【李雪勤：长安街读书会成员、中央纪委研究室原主任】
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