自费孝通先生1980年代提出“小城镇大问题”以来，小城镇备受多方关注和重视。作为农村经济中心、农村向城市转型的过渡区域、农村和大中城市的中介，小城镇在城乡协调发展中起到了“平衡杆”的作用，引领着区域经济转型和地方改革的起步。党的二十大报告中指出，要“全面推进乡村振兴”，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。
然而，目前大陆小城镇发展存在人口基数大、量多面广、工农关系与城乡二元制度不平衡等问题。鼓励小城镇发展，对于化解粮食供应危机、缓解工农紧张关系、促进农业现代化发展具有重要的战略意义；推动小城镇高质量发展，对于促进乡村振兴、适应新时代中国特色新型城镇化道路具有关键性作用。日本、韩国和中国在文化背景、地理环境、人口密度和乡村建设历程等方面有着极高的相似性，其小城镇及乡村发展经验具有较高的可借鉴性。由同济大学城市规划系张立副教授及其团队所著的系列书籍“东亚村镇研究”，对日本、韩国、中国台湾地区的小城镇和乡村的规划和管理经验进行了细致梳理和分析，希望所提内容可为大陆大陆地区提供经验一二。
经作者授权，本号从4月23日开始陆续推送该系列书籍中《东亚小城镇建设与规划》和《台湾乡村建设与规划——建构新乡村共同体》的部分内容。感谢书籍作者张立老师及其团队的支持！
《东亚小城镇建设与规划》
张立 白郁欣 / 著
九州出版社，2022
东亚小城镇的经济社会发展阶段
1 日本
战后日本的经济社会发展可以分为四个阶段。
第一阶段是战后恢复期（1945—1959年），该阶段进行了一系列的二战后恢复改革，主要任务是增产粮食，为日本的经济社会发展奠定基础。在这期间，一是进行了农地改革，实现了农民平等化，形成了小自耕农生产制，改善了农民生活，提高了农业生产率；二是（1946年）解散财阀改革，为新兴企业增长提供了机会；三是推行了劳动改革，制定了《劳动组合法》。改革后，日本的粮食产量提升，农民收入增加。
第二阶段是高速增长期（1960—1973年），该阶段经济年均增长率超过10%，是以投资为主导的经济增长，产业以制造业为主；通过工业复兴促进大城市发展，形成了三大城市群，该格局一直延续至今。大城市发展的同时也带来了物价上涨、环境污染等问题。其间，农村人口大量流入并定居大城市，致使农村急剧衰败和过疏化问题产生。1961年日本颁布《农业基本法》，用于保护农民利益，关注町村地区的基础设施建设、土地利用和环境整治。为平衡持续扩大的区域发展差距，日本于1962年提出了第一次国土综合开发规划，于1970提出《过疏化振兴法》，以改善过疏化问题。
第三阶段是稳定增长时期（1974—1991年），该时期经济年均增长率为4%。1973年的石油危机为日本的经济高速增长画上了句号，国内物价暴涨，投机盛行，日本政府采取的金融紧缩政策也使得经济增长减速。这一时期，日本的工业以汽车和半导体制造业为主，工厂分散至农村各地，出现了农民兼业化的高潮。兼业化使农户收入稳定，农村劳动力流失减少，人口流动减缓，大城市人口趋于稳定。1985年日美贸易战争爆发，《广场协议》签署，强制美元贬值，日元升值，日本经济再次快速发展，但也催生了大量泡沫。日本居民不断购买土地，导致地价上涨。此外，由于日元本币价值过高影响了产品出口，大量工厂外迁至美国、中国等地，农民兼业化受到冲击，再次出现大量劳动力流入大城市的情境，日本出现了再城镇化。1991年甚至出现“极限村落”，即人口减少和老龄化使日本农村面临消亡。其间，日本政府进行了第二、三次国土综合开发规划，以提升地方的基础设施水平，特别是远离大城市的边远乡村，并注重居住环境的改善和整治。
第四阶段是低速增长期（1992年至今），该时期经济增长率低于2%。1992年泡沫经济崩塌，房价、股价暴跌，出现大量不良债权。农村地区老龄化问题加剧，65岁以上的老人常常超过村庄人口的一半。2008年全球金融危机暴发，日本大量银行、证券公司倒闭，经济全球化不断推动大量工厂转向海外，国内经济持续低迷。日本政府陆续颁布了第四、五、六次国土综合开发规划，抑制东京一极化，促使形成多级分散化的发展格局，振兴地方发展，即从“量”的开发转向“质”的提升阶段。在基本克服“雷曼危机”【2008年，美国第四大投资银行雷曼兄弟由于投资失利，在谈判收购失败后宣布申请破产保护，引发全球金融海啸】后，日本的经济增长率也仅为1%~2%，同时面临总人口不断减少，且减少的速度在不断加快的问题。技术革新在1990年代后便逐渐停滞，逆都市化现象逐渐产生，老龄化、过疏化并存成为日本町村地区面临的主要问题。日本经济社会发展步入稳定期，面临的挑战也日益严峻。
2 韩国
韩国社会经济发展大致可分为五个阶段。
动荡与恢复阶段（1945—1960年）。1948年韩国政府成立，1950—1956年分为三年战争时期和三年战后恢复期。1954年实施“有偿征用”和“有偿分配”的农村土地所有制改革，即政府购买土地分配给农民，提高农业的生产效率。该阶段农业的复苏为后续经济发展奠定了基础。
高速增长阶段（1961—1978年）。这一时期，韩国实行了六个五年经济计划，使得韩国经济高速发展（表1）。该阶段可分为2个时期：（1）1960年代的外向型经济形成时期。1961年执行第一个五年经济计划，振兴出口，引进外资和技术；1967年推行第二个五年计划，经济发展重心开始转向重工业；（2）1970年代的重工业化发展时期，该阶段韩国执行第三、四个五年计划，推进自立经济建设，解决发展不均衡问题。1970年韩国推行了“新村运动”，大大改变了农业生产和农村面貌，逐渐填补了城乡发展差距的鸿沟。1972年实施第一次国土开发计划。1973年时任总统朴正熙发表“重化学工业化宣言”。整个1970年代，韩国经济保持高速增长，产业结构进行了重大调整，1972—1978年，韩国GDP的年增长率高到10.8%，韩国也因此正式跻身“亚洲四小龙”之列。表1 韩国七次经济开发五年计划（1962—1996年）
经济调整时期（1979—1992年）。1979年朴正熙总统遇刺，韩国经济陷入低谷，亟待进一步调整。1982年韩国政府提出“稳定、效率、均衡”方针，注重经济和社会发展，发挥市场机制，改善竞争秩序，侧重研发，促进出口，于1986年实现了贸易盈余。1986年实施第六个五年计划，进一步调整市场秩序，经济逐步趋于稳健发展。
改革转型时期（1993—2002年）。1992年，韩国执行第七个五年计划。1993年金泳三总统上台后实行新经济计划，掀起了轰轰烈烈的政治体制改革，进一步推动了政府职能、产业结构和金融机构的改革，重视信息产业，提高技术附加值。1995年韩国成为世界贸易组织（WTO）创始国之一，1996年加入经济合作与发展组织（OECD: Organization for Economic Co-operation and Development），由此，韩国正式进入发达国家行列。1998年韩国经受金融危机的“洗礼”后，进行了多方面的调整改革。该年总统金大中上任，继续推进金泳三的行政机构改革，裁减公务员数量，压缩政府机构，改善舆论氛围，恢复南北对话，处理不良金融机构，推进国营企业民营化等。金泳三和金大中的十年改革，建立了韩国的经济新体制。1997—2002年，韩国基本完成了产业结构升级，从要素投入型的发展中经济体逐步转化为创新驱动型的成熟经济体。
稳定发展时期（2003年至今）。经历了漫长的改革后，韩国经济增长放缓，经济发展重点转向信息技术产业。2003年卢武铉政府提出“科学技术第二次立国”和建立“以科技为中心的社会”两大政策方向，2009年韩国宽带普及率和互联网人口百分比已经跃居世界前列。2011年韩国科技研发费用占GDP的4.03%。朴槿惠政府2013年提出了第三期《科学技术基本计划（2013—2017年）》；文在寅政府2018年发布了第四期《科学技术基本计划（2018—2022年）》。
3 中国台湾
中国台湾地区的经济社会发展历程可分为以下四个阶段。
经济恢复期（1945—1960年）。二战后，台湾地区生产力低下，各项物资短缺，人地矛盾突出，社会经济处于混乱之中。为快速提高生产力，恢复农业经济，台湾当局于1949年提出了第一次土地改革，即于1949年推行“三五七减租”【规定佃农对地主缴纳的地租，以全年收获量的37.5%为上限，现有地租高于37.5%者须降至此标准，低于此标准者则不得提高】，1951年推行“公地放领”【规定将公有耕地所有权转为农民（承租公地之现耕农、雇农、佃农、半自耕农）所有，放领面积每户不超过水田2甲或旱田4甲（1甲≈9699m²），公有地承领人分期缴租10年即可取得土地所有权】，1953年推行“耕者有其田”【规定地主可保留中等水田3甲或旱田6甲的私有出租耕地，其余超过标准的租佃下的耕地均由官方征收，转放至现耕农民承领，价格以被征收地年收获产量的2.5倍计算，而财政给地主的补偿金以实物土地债券七成和公营事业股票三成配发，分10年偿还】，并于1948年成立了“中国农村复兴联合委员会”（简称农复会），推行和实施农业政策，培养教育农民进行农业生产。总而言之，这一阶段，台湾当局自上而下紧紧围绕农业的重心，以尽快恢复其生产。在经济略有起色时，台湾当局以劳动密集型轻工业为主，经济重点开始从农业转为工业生产，并逐步转向外部出口，但农业仍然主导经济发展。1953年台湾地区开始推行“四年经济建设计划”，第一期（1953—1956年）提出加强农工建设，第二期（1957—1960年）提出加强工矿业发展，扩大出口贸易，确立经济社会基本规则制度。经济起步期大量农村劳动力向转移，经济建设步入正轨（表2）。表2 中国台湾地区九期四年经济建设计划
经济起飞期（1961—1972年）。这一时期，台湾地区的经济重心已转向工业生产，鼓励拓展贸易市场，通过贸易拉动经济。第三、四、五期四年经济建设计划在这一阶段实行：第三期四年计划使得工业飞速增长，甚至出现发展不均的现象；第四、五期经济计划开始扩大工业出口，改善工业结构，促进农业现代化发展。1963年二产产值首次超过一产，标志着台湾地区初步实现了工业化。1972年二产产值逼近三产，台湾地区的经济在工业化的带动下迅速发展。然而，过去20多年来实施的“以农养工”政策导致台湾地区的农业问题越来越严重，乡村状况不容乐观。因此，台湾当局采取措施以促进农村发展，于1968年推行乡村社区建设工作，但由于推动力不足，成效很小。
经济调整期（1973—1987年）。1973年第一次世界能源危机出现，台湾地区推出第六期经济建设计划，推行10项建设工程。1976年为应对经济萧条推出第七期经济建设计划，实行12项重大基础设施建设，进一步扩大内需。1982年面对台币升值、土地价格飙升、环保压力等一系列问题，台湾地区先后实施了第八期、第九期经济建设计划，重点发展高新技术产业，重工业迈向技术密集型产业发展。而此时，工业飞速发展，环境日趋恶劣，大量农村劳动力流出，城乡经济差距加大，1982年台湾当局实行了第二次农地改革，主要是为了推动土地流转，废除土地不可兼并的限制，促进农业生产机械化和标准化；加强了公共投资，提出一系列农村建设计划，着重进行农村地区的基础生产环境建设，完善农村福利体系。
经济转型期（1988年至今）。这一时期，台湾地区的经济开始走向国际化、自由化和制度化，积极发展策略性工业，鼓励科技生产，工业转型为以科技为主导的高新产业。1991年实施《促进产业升级条例》，开展六年建设计划。1993年促进产业升级，推动台湾地区成为亚太运营中心。1990年代初期，台湾地区的城乡差距进一步扩大，为应对农村问题，台湾当局大力推行休闲农业、新农业的发展，突出“自下而上”的建设机制，重视乡村本身的价值和村民的作用，实行“社区总体营造计划”“农村再生计划”以及由此理念而来的一系列计划，例如社区规划师制度、新故乡计划等，乡村发展有了质的飞跃。4 小结4.1 相似的经济社会发展历程
1950年代以来，日本、韩国和中国台湾地区均经历了相似的社会经济发展历程。在发展阶段上，战后都经历了恢复时期、高速增长时期、调整时期和缓慢发展或衰退时期，城乡关系都经历了从不平衡到不断均衡发展的过程。
在产业结构上，经济恢复时期，均从农业起步逐渐恢复生产，而后转向重工业并进入经济高速增长时期。最初一般以劳动密集型产业为主，并注重出口贸易；在高速增长时期的后期，经历产业结构转型，转向高新技术型产业，并注重农业的现代化发展。
在城乡关系的演进上，虽然在经济恢复期以农业发展作为突破口，但在进入经济高速发展时期后，日本、韩国和中国台湾地区都出现了城乡发展不均的状况，尤其是日本和韩国，出现一极化或多极化现象，人口集中于大城市，且出现一系列诸如地价上涨、环境污染等问题，乡村发展显著滞后，乡村人口加速流失。在经济高速增长的后期和转型调整期，日韩和中国台湾地区均采取了一系列措施解决城乡发展不均衡的问题。
目前，日本、韩国和中国台湾地区均已进入经济社会的平稳发展时期，呈现高人口密度、高城镇化率的特点；从经济状况来看，人均GDP均已超过2.5万美元（图1）。
图1 日本、韩国、中国（包括大陆和台湾）经济社会发展历程4.2 差异化的小城镇数量与规模尽管具有相似的经济社会发展历程，日本、韩国和中国台湾地区的小城镇的发展则具有较强的差异性（关于小城镇概念辨析与行政区划，详见连载01）。在小城镇的数量上，韩国的邑面在总量上最多，且小规模的面的数量远超规模相对较大的邑；而日本的町村总量虽然也较多，但町村规模差异相对较少，且与韩国相反，规模相对较大的町在总量上较规模相对较小的村多；而中国台湾地区的乡镇数量最少，且小规模的乡的数量也远多于大规模的镇。可见韩国小城镇分布最密、最广，日本次之，台湾地区最少（表3）。表3 日本、韩国和中国台湾地区小城镇数量和规模
在行政区划调整方面，与日本、中国台湾地区通过行政区划合并以适应城镇化进程和行政管理需求不同，韩国采取将行政区划变小以增加中心城市数量的形式以求均衡发展，这也是韩国的邑面数量最多的原因。在小城镇的人口规模上，日本町村间的规模差异最小，中国台湾地区的乡镇次之，韩国邑面之间的差异最大（邑平均人口规模为2.5万，而面在5000以下）。在平均人口规模上，中国台湾地区的镇的人口规模最大，日本町村的人口规模大多在2万以下，而韩国邑面的平均人口规模小于1万，最主要原因是邑面数量和规模上的差距所致（面数量多且规模小）。与人口规模相似，韩国的邑面辖区面积也较小，中国台湾地区乡镇次之，日本偏远地区町村最大，但都市地区的町村面积最小。在人口密度上，日本都市地区和偏远地区的人口密度差异大，都市地区町村人口密度在三个国家和地区中最高，其次是中国台湾地区的乡镇，韩国邑面人口密度最低，但高于日本偏远地区的町村（即过疏化地区）（图4）。图4 日本、韩国和中国台湾地区小城镇辖区规模、人口规模、人口密度比较
系列文章
01 东亚小城镇简介：概念辨析与行政区划
编辑 | 顾春雪
排版 | 徐嘟嘟
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