自費孝通先生1980年代提出“小城鎮大問題”以來，小城鎮備受多方關注和重視。作為農村經濟中心、農村向城市轉型的過渡區域、農村和大中城市的中介，小城鎮在城鄉協調發展中起到了“平衡杆”的作用，引領着區域經濟轉型和地方改革的起步。黨的二十大報告中指出，要“全面推進鄉村振興”，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。
然而，目前大陸小城鎮發展存在人口基數大、量多面廣、工農關系與城鄉二進制制度不平衡等問題。鼓勵小城鎮發展，對于化解糧食供應危機、緩解工農緊張關系、促進農業現代化發展具有重要的戰略意義；推動小城鎮高品質發展，對于促進鄉村振興、适應新時代中國特色新型城鎮化道路具有關鍵性作用。日本、南韓和中國在文化背景、地理環境、人口密度和鄉村建設曆程等方面有着極高的相似性，其小城鎮及鄉村發展經驗具有較高的可借鑒性。由同濟大學城市規劃系張立副教授及其團隊所著的系列書籍“東亞村鎮研究”，對日本、南韓、中國台灣地區的小城鎮和鄉村的規劃和管理經驗進行了細緻梳理和分析，希望所提内容可為大陸大陸地區提供經驗一二。
經作者授權，本号從4月23日開始陸續推送該系列書籍中《東亞小城鎮建設與規劃》和《台灣鄉村建設與規劃——建構新鄉村共同體》的部分内容。感謝書籍作者張立老師及其團隊的支援！
《東亞小城鎮建設與規劃》
張立 白郁欣 / 著
九州出版社，2022
東亞小城鎮的經濟社會發展階段
1 日本
戰後日本的經濟社會發展可以分為四個階段。
第一階段是戰後恢複期（1945—1959年），該階段進行了一系列的二戰後恢複改革，主要任務是增産糧食，為日本的經濟社會發展奠定基礎。在這期間，一是進行了農地改革，實作了農民平等化，形成了小自耕農生産制，改善了農民生活，提高了農業生産率；二是（1946年）解散财閥改革，為新興企業增長提供了機會；三是推行了勞動改革，制定了《勞動組合法》。改革後，日本的糧食産量提升，農民收入增加。
第二階段是高速增長期（1960—1973年），該階段經濟年均增長率超過10%，是以投資為主導的經濟增長，産業以制造業為主；通過工業複興促進大城市發展，形成了三大城市群，該格局一直延續至今。大城市發展的同時也帶來了物價上漲、環境污染等問題。其間，農村人口大量流入并定居大城市，緻使農村急劇衰敗和過疏化問題産生。1961年日本頒布《農業基本法》，用于保護農民利益，關注町村地區的基礎設施建設、土地利用和環境整治。為平衡持續擴大的區域發展差距，日本于1962年提出了第一次國土綜合開發規劃，于1970提出《過疏化振興法》，以改善過疏化問題。
第三階段是穩定增長時期（1974—1991年），該時期經濟年均增長率為4%。1973年的石油危機為日本的經濟高速增長畫上了句号，國内物價暴漲，投機盛行，日本政府采取的金融緊縮政策也使得經濟增長減速。這一時期，日本的工業以汽車和半導體制造業為主，工廠分散至農村各地，出現了農民兼業化的高潮。兼業化使農戶收入穩定，農村勞動力流失減少，人口流動減緩，大城市人口趨于穩定。1985年日美貿易戰争爆發，《廣場協定》簽署，強制美元貶值，日元升值，日本經濟再次快速發展，但也催生了大量泡沫。日本居民不斷購買土地，導緻地價上漲。此外，由于日元本币價值過高影響了産品出口，大量工廠外遷至美國、中國等地，農民兼業化受到沖擊，再次出現大量勞動力流入大城市的情境，日本出現了再城鎮化。1991年甚至出現“極限村落”，即人口減少和老齡化使日本農村面臨消亡。其間，日本政府進行了第二、三次國土綜合開發規劃，以提升地方的基礎設施水準，特别是遠離大城市的邊遠鄉村，并注重居住環境的改善和整治。
第四階段是低速增長期（1992年至今），該時期經濟增長率低于2%。1992年泡沫經濟崩塌，房價、股價暴跌，出現大量不良債權。農村地區老齡化問題加劇，65歲以上的老人常常超過村莊人口的一半。2008年全球金融危機暴發，日本大量銀行、證券公司倒閉，經濟全球化不斷推動大量工廠轉向海外，國内經濟持續低迷。日本政府陸續頒布了第四、五、六次國土綜合開發規劃，抑制東京一極化，促使形成多級分散化的發展格局，振興地方發展，即從“量”的開發轉向“質”的提升階段。在基本克服“雷曼危機”【2008年，美國第四大投資銀行雷曼兄弟由于投資失利，在談判收購失敗後宣布申請破産保護，引發全球金融海嘯】後，日本的經濟增長率也僅為1%~2%，同時面臨總人口不斷減少，且減少的速度在不斷加快的問題。技術革新在1990年代後便逐漸停滞，逆都市化現象逐漸産生，老齡化、過疏化并存成為日本町村地區面臨的主要問題。日本經濟社會發展步入穩定期，面臨的挑戰也日益嚴峻。
2 南韓
南韓社會經濟發展大緻可分為五個階段。
動蕩與恢複階段（1945—1960年）。1948年南韓政府成立，1950—1956年分為三年戰争時期和三年戰後恢複期。1954年實施“有償征用”和“有償配置設定”的農村土地所有制改革，即政府購買土地配置設定給農民，提高農業的生産效率。該階段農業的複蘇為後續經濟發展奠定了基礎。
高速增長階段（1961—1978年）。這一時期，南韓實行了六個五年經濟計劃，使得南韓經濟高速發展（表1）。該階段可分為2個時期：（1）1960年代的外向型經濟形成時期。1961年執行第一個五年經濟計劃，振興出口，引進外資和技術；1967年推行第二個五年計劃，經濟發展重心開始轉向重工業；（2）1970年代的重工業化發展時期，該階段南韓執行第三、四個五年計劃，推進自立經濟建設，解決發展不均衡問題。1970年南韓推行了“新村運動”，大大改變了農業生産和農村面貌，逐漸填補了城鄉發展差距的鴻溝。1972年實施第一次國土開發計劃。1973年時任總統樸正熙發表“重化學工業化宣言”。整個1970年代，南韓經濟保持高速增長，産業結構進行了重大調整，1972—1978年，南韓GDP的年增長率高到10.8%，南韓也是以正式跻身“亞洲四小龍”之列。表1 南韓七次經濟開發五年計劃（1962—1996年）
經濟調整時期（1979—1992年）。1979年樸正熙總統遇刺，南韓經濟陷入低谷，亟待進一步調整。1982年南韓政府提出“穩定、效率、均衡”方針，注重經濟和社會發展，發揮市場機制，改善競争秩序，側重研發，促進出口，于1986年實作了貿易盈餘。1986年實施第六個五年計劃，進一步調整市場秩序，經濟逐漸趨于穩健發展。
改革轉型時期（1993—2002年）。1992年，南韓執行第七個五年計劃。1993年金泳三總統上台後實行新經濟計劃，掀起了轟轟烈烈的政治體制改革，進一步推動了政府職能、産業結構和金融機構的改革，重視資訊産業，提高技術附加值。1995年南韓成為世界貿易組織（WTO）創始國之一，1996年加入經濟合作與發展組織（OECD: Organization for Economic Co-operation and Development），由此，南韓正式進入發達國家行列。1998年南韓經受金融危機的“洗禮”後，進行了多方面的調整改革。該年總統金大中上任，繼續推進金泳三的行政機構改革，裁減公務員數量，壓縮政府機構，改善輿論氛圍，恢複南北對話，處理不良金融機構，推進國營企業民營化等。金泳三和金大中的十年改革，建立了南韓的經濟新體制。1997—2002年，南韓基本完成了産業結構更新，從要素投入型的發展中經濟體逐漸轉化為創新驅動型的成熟經濟體。
穩定發展時期（2003年至今）。經曆了漫長的改革後，南韓經濟增長放緩，經濟發展重點轉向資訊技術産業。2003年盧武铉政府提出“科學技術第二次立國”和建立“以科技為中心的社會”兩大政策方向，2009年南韓寬帶普及率和網際網路人口百分比已經躍居世界前列。2011年南韓科技研發費用占GDP的4.03%。樸槿惠政府2013年提出了第三期《科學技術基本計劃（2013—2017年）》；文在寅政府2018年釋出了第四期《科學技術基本計劃（2018—2022年）》。
3 中國台灣
中國台灣地區的經濟社會發展曆程可分為以下四個階段。
經濟恢複期（1945—1960年）。二戰後，台灣地區生産力低下，各項物資短缺，人地沖突突出，社會經濟處于混亂之中。為快速提高生産力，恢複農業經濟，台灣當局于1949年提出了第一次土地改革，即于1949年推行“三五七減租”【規定佃農對地主繳納的地租，以全年收獲量的37.5%為上限，現有地租高于37.5%者須降至此标準，低于此标準者則不得提高】，1951年推行“公地放領”【規定将公有耕地所有權轉為農民（承租公地之現耕農、雇農、佃農、半自耕農）所有，放領面積每戶不超過水田2甲或旱田4甲（1甲≈9699m²），公有地承領人分期繳租10年即可取得土地所有權】，1953年推行“耕者有其田”【規定地主可保留中等水田3甲或旱田6甲的私有出租耕地，其餘超過标準的租佃下的耕地均由官方征收，轉放至現耕農民承領，價格以被征收地年收獲産量的2.5倍計算，而财政給地主的補償金以實物土地債券七成和公營事業股票三成配發，分10年償還】，并于1948年成立了“中國農村複興聯合委員會”（簡稱農複會），推行和實施農業政策，培養教育農民進行農業生産。總而言之，這一階段，台灣當局自上而下緊緊圍繞農業的重心，以盡快恢複其生産。在經濟略有起色時，台灣當局以勞動密集型輕工業為主，經濟重點開始從農業轉為工業生産，并逐漸轉向外部出口，但農業仍然主導經濟發展。1953年台灣地區開始推行“四年經濟建設計劃”，第一期（1953—1956年）提出加強農工建設，第二期（1957—1960年）提出加強工礦業發展，擴大出口貿易，确立經濟社會基本規則制度。經濟起步期大量農村勞動力向轉移，經濟建設步入正軌（表2）。表2 中國台灣地區九期四年經濟建設計劃
經濟起飛期（1961—1972年）。這一時期，台灣地區的經濟重心已轉向工業生産，鼓勵拓展貿易市場，通過貿易拉動經濟。第三、四、五期四年經濟建設計劃在這一階段實行：第三期四年計劃使得工業飛速增長，甚至出現發展不均的現象；第四、五期經濟計劃開始擴大工業出口，改善工業結構，促進農業現代化發展。1963年二産産值首次超過一産，标志着台灣地區初步實作了工業化。1972年二産産值逼近三産，台灣地區的經濟在工業化的帶動下迅速發展。然而，過去20多年來實施的“以農養工”政策導緻台灣地區的農業問題越來越嚴重，鄉村狀況不容樂觀。是以，台灣當局采取措施以促進農村發展，于1968年推行鄉村社群建設工作，但由于推動力不足，成效很小。
經濟調整期（1973—1987年）。1973年第一次世界能源危機出現，台灣地區推出第六期經濟建設計劃，推行10項建設工程。1976年為應對經濟蕭條推出第七期經濟建設計劃，實行12項重大基礎設施建設，進一步擴大内需。1982年面對台币升值、土地價格飙升、環保壓力等一系列問題，台灣地區先後實施了第八期、第九期經濟建設計劃，重點發展高新技術産業，重工業邁向技術密集型産業發展。而此時，工業飛速發展，環境日趨惡劣，大量農村勞動力流出，城鄉經濟差距加大，1982年台灣當局實行了第二次農地改革，主要是為了推動土地流轉，廢除土地不可兼并的限制，促進農業生産機械化和标準化；加強了公共投資，提出一系列農村建設計劃，着重進行農村地區的基礎生産環境建設，完善農村福利體系。
經濟轉型期（1988年至今）。這一時期，台灣地區的經濟開始走向國際化、自由化和制度化，積極發展政策性工業，鼓勵科技生産，工業轉型為以科技為主導的高新産業。1991年實施《促進産業更新條例》，開展六年建設計劃。1993年促進産業更新，推動台灣地區成為亞太營運中心。1990年代初期，台灣地區的城鄉差距進一步擴大，為應對農村問題，台灣當局大力推行休閑農業、新農業的發展，突出“自下而上”的建設機制，重視鄉村本身的價值和村民的作用，實行“社群總體營造計劃”“農村再生計劃”以及由此理念而來的一系列計劃，例如社群規劃師制度、新故鄉計劃等，鄉村發展有了質的飛躍。4 小結4.1 相似的經濟社會發展曆程
1950年代以來，日本、南韓和中國台灣地區均經曆了相似的社會經濟發展曆程。在發展階段上，戰後都經曆了恢複時期、高速增長時期、調整時期和緩慢發展或衰退時期，城鄉關系都經曆了從不平衡到不斷均衡發展的過程。
在産業結構上，經濟恢複時期，均從農業起步逐漸恢複生産，而後轉向重工業并進入經濟高速增長時期。最初一般以勞動密集型産業為主，并注重出口貿易；在高速增長時期的後期，經曆産業結構轉型，轉向高新技術型産業，并注重農業的現代化發展。
在城鄉關系的演進上，雖然在經濟恢複期以農業發展作為突破口，但在進入經濟高速發展時期後，日本、南韓和中國台灣地區都出現了城鄉發展不均的狀況，尤其是日本和南韓，出現一極化或多極化現象，人口集中于大城市，且出現一系列諸如地價上漲、環境污染等問題，鄉村發展顯著滞後，鄉村人口加速流失。在經濟高速增長的後期和轉型調整期，日韓和中國台灣地區均采取了一系列措施解決城鄉發展不均衡的問題。
目前，日本、南韓和中國台灣地區均已進入經濟社會的平穩發展時期，呈現高人口密度、高城鎮化率的特點；從經濟狀況來看，人均GDP均已超過2.5萬美元（圖1）。
圖1 日本、南韓、中國（包括大陸和台灣）經濟社會發展曆程4.2 差異化的小城鎮數量與規模盡管具有相似的經濟社會發展曆程，日本、南韓和中國台灣地區的小城鎮的發展則具有較強的差異性（關于小城鎮概念辨析與行政區劃，詳見連載01）。在小城鎮的數量上，南韓的邑面在總量上最多，且小規模的面的數量遠超規模相對較大的邑；而日本的町村總量雖然也較多，但町村規模差異相對較少，且與南韓相反，規模相對較大的町在總量上較規模相對較小的村多；而中國台灣地區的鄉鎮數量最少，且小規模的鄉的數量也遠多于大規模的鎮。可見南韓小城鎮分布最密、最廣，日本次之，台灣地區最少（表3）。表3 日本、南韓和中國台灣地區小城鎮數量和規模
在行政區劃調整方面，與日本、中國台灣地區通過行政區劃合并以适應城鎮化程序和行政管理需求不同，南韓采取将行政區劃變小以增加中心城市數量的形式以求均衡發展，這也是南韓的邑面數量最多的原因。在小城鎮的人口規模上，日本町村間的規模差異最小，中國台灣地區的鄉鎮次之，南韓邑面之間的差異最大（邑平均人口規模為2.5萬，而面在5000以下）。在平均人口規模上，中國台灣地區的鎮的人口規模最大，日本町村的人口規模大多在2萬以下，而南韓邑面的平均人口規模小于1萬，最主要原因是邑面數量和規模上的差距所緻（面數量多且規模小）。與人口規模相似，南韓的邑面轄區面積也較小，中國台灣地區鄉鎮次之，日本偏遠地區町村最大，但都市地區的町村面積最小。在人口密度上，日本都市地區和偏遠地區的人口密度差異大，都市地區町村人口密度在三個國家和地區中最高，其次是中國台灣地區的鄉鎮，南韓邑面人口密度最低，但高于日本偏遠地區的町村（即過疏化地區）（圖4）。圖4 日本、南韓和中國台灣地區小城鎮轄區規模、人口規模、人口密度比較
系列文章
01 東亞小城鎮簡介：概念辨析與行政區劃
編輯 | 顧春雪
排版 | 徐嘟嘟
—— to be continued ——本文為本訂閱号原創