编者按：2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京举行。会议明确提出加快建设金融强国目标，强调推动大陆金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。中央金融工作会议举旗定向、谋篇布局，为新时代新征程推动金融高质量发展提供了根本遵循和行动指南。为更好地把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署上来，本刊特别组织专题，约请相关专业人士围绕财富管理领域如何学习贯彻中央金融工作会议精神进行探讨和交流。
作者｜王帅「中国财政科学研究院」
提要：
- 近年来，大陆普惠金融发展与数字技术深度融合，各方面发展都取得了显著成绩。但与此同时，也面临着监管难度增大、数字鸿沟和服务供给方多重风险叠加等新的挑战。
- 普惠金融本身的定位和特征决定了服务对象覆盖广大农户、低收入人群、老年人等特殊群体，目前来看，数字鸿沟仍一定程度上制约着这类群体平等享受数字金融服务。
- 推进普惠金融高质量发展，基础设施建设应该“分类施策”和“软硬兼施”相结合。
近年来，大陆普惠金融发展与数字技术深度融合，贷款总量不断增长，覆盖范围日趋广泛，产品和服务供给更加丰富多样，各方面发展都取得了显著成绩。但与此同时，也面临着监管难度增大、数字鸿沟和服务供给方多重风险叠加等新的挑战。
数字技术助力普惠金融快速发展
普惠金融（Financial Inclusion）又称“包容性金融”，强调公平性和普遍性，即在可负担的成本前提下，为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。自2013年党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”以来，普惠金融与数字技术有机结合、融合发展，取得了显著成效，逐步形成总量快速增长、覆盖范围日趋广泛、产品服务不断丰富的发展格局。
●普惠金融总量快速增长
普惠金融各领域贷款总量快速增长，根据中国人民银行公布的数据，截至2023年末，普惠小微贷款余额29.4万亿元，比2023年全年增加5.61万亿元，同比增长23.5%，为2018年末8万亿元的3.7倍；农户生产经营贷款余额9.24万亿元，同比增长18%，为2018年末5.06万亿元的1.8倍；全国脱贫人口贷款余额1.16万亿元，同比增长12%，全年累计发放9586亿元。
●覆盖面越来越广
与传统服务方式相比，数字技术赋能普惠金融可以优化供给结构、降低服务成本、突破物理空间局限，此前因为地理位置偏僻、个体分散、信息不对称等原因难以被覆盖的群体，如今也可以享受相对便捷的普惠金融服务，整体上提升了金融服务的可获得性，金融服务“空白地带”逐步消失。
截至2022年末，农村地区累计开立个人银行结算账户49.52亿户，开立银行卡40.48亿张；全国助农取款服务点74.06万个，以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务村级行政区覆盖率达99.99%。同时，各类数字支付场景持续拓展，移动支付向县域乡村下沉，较好满足了农村消费者多样化支付需求。
●产品和服务更加多样
近年来，数字技术飞速发展，依托信息化平台，普惠金融产品和服务矩阵得以拓展丰富，无论是在支付手段、产品设计还是服务应用方面，都实现了创新发展。比如，依托互联网技术，改变传统线下方式，开发“线上+线下”双渠道模式，提高信贷审批环节效率；再比如，有的地区积极推动数字普惠金融赋能乡村振兴，依靠大数据、云计算等技术推广以活体牲畜作为抵押物的智慧畜牧贷款，实现牲畜养殖数据实时采集、动态监测，探索“生物活体抵押+保险+物联网监管+银行”的信贷新模式。
数字普惠金融下的风险和挑战
首先，政府监管难度增大。
数字技术赋予了普惠金融创新发展新活力，但同样也给监管带来了新挑战。一方面，在技术革新推动下，普惠金融服务模式不断创新，业务范围愈发宽泛，跨界混业趋势明显，一定程度上模糊了监管界限，增加了监管的复杂性和难度。一些金融服务公司如蚂蚁金服、腾讯、京东、360等，业务涉及投资理财、抵押信贷、转账支付等多个领域，如果穿透考虑股权实际持有情况，有的甚至具备了金融领域的全部牌照。对这些交叉性、综合性普惠金融产品和服务的监管仍需进一步改进和加强。另一方面，大数据、云计算、区块链等新技术改变了金融业态，机构之间构成整体性强、连接度高的服务系统，各金融产品和服务耦合性和关联性加强，一旦某个产品或某个机构产生风险，将可能很快蔓延影响整个金融系统。同时，数字化普惠金融产品和服务的虚拟性特征让风险更加隐蔽、传播更加迅速，传统的监管手段成本高，难以适应当下监管要求，监管效率仍需加强。
其次，数字鸿沟尚需逾越。
数字鸿沟是数字技术的“附带品”，是数字技术应用之路上的必然现象。普惠金融本身的定位和特征决定了服务对象覆盖广大农户、低收入人群、老年人等特殊群体，目前来看，数字鸿沟仍一定程度上制约着这类群体平等享受数字金融服务。根据中国互联网络信息中心发布的第52次《中国互联网发展状况统计报告》，截至2023年6月，农村地区互联网普及率为60.5%，农村地区非网民规模1.96亿，占全国非网民总数的59%，农村地区信息化基础设施建设方面仍存在短板。同时，老年人群体因知识储备陈旧、对新鲜事物接受能力较差、金融知识水平欠缺等原因，对数字金融产品和服务的认可度不高，甚至产生排斥心理，认知层面的数字鸿沟也对普惠金融深化步伐产生一定阻碍作用。
最后，普惠金融供给方多重风险叠加。
一是技术风险。新兴数字技术使普惠金融服务更加便捷、高效的同时，也增加了供给方的技术风险。为支撑数字化金融服务，供给方需要搭建信息化平台、开发客户端、建设数据库等，每一个环节都需要充分的技术保障，哪个环节出现问题都可能导致金融服务失效或信息数据泄露，技术风险转化为信息安全风险甚至法律风险，给金融机构造成重大损失。二是经营及管理风险。普惠金融产品和服务的覆盖面广、金额较小，除了应用开发数字技术外，往往需要寻找代理方或合作方，由此产生复杂的合作关系甚至多层委托代理关系，存在因信息不对称、无法实现现场监督等带来的经营风险。同时，一些基层金融机构的组织架构不够健全，管理能力不强，能否适应数字化条件下的管理要求也存在不确定性。
相关对策建议
一是强化顶层设计，完善普惠金融相关法律法规。
纵观国际上普惠金融实践经验，虽然各国发展水平不一，但突出特点是重视法律制度的优先确立。以美国为例，其构建的以《社区投资促进法》《公平信用报告法》《联邦存款保险法》为核心的普惠金融法律体系，对推动美国金融公平、社会发展进步发挥了重要作用。针对大陆目前普惠金融领域法律还不够健全的情况，建议借鉴美国经验，在国家层面加快修订现有相关法律，研究制定普惠金融法，进一步明确普惠金融战略导向和监管职责。同时，鼓励各地政府制定适合当地弱势群体发展的普惠金融管理办法，形成立体化普惠金融法律体系，为推动普惠金融健康发展提供制度保障。
二是注重“监管科技”的研究和应用，加强监管政策协调配合。
“监管科技”理念最早由英国提出，当前在发达国家广泛运用，旨在通过云计算、大数据分析等技术优化监管模式，提高金融监管对叠加性、隐蔽性、传染性金融风险的预防、识别和化解能力。操作层面，可借鉴英国“监管沙盒”思路，探索平衡风险防范和金融创新有效模式。数字技术赋能普惠金融发展，混业经营已成为大势所趋，传统金融分业监管模式难以有效发挥监管作用，下一步应探索覆盖数字化支付、数字化理财、线上融资、数字货币等方面的综合式监管。一方面，加强金融主管部门间的配合，明确各部门监管责任，建立健全主管部门层面类似普惠金融监管委员会工作机制，避免监管交叉和监管空白。另一方面，加强金融主管部门和信息安全部门协调，建立“信息+金融”双监管体系，通过共享有关网络安全、信息安全等监管数据，提前防范和减少普惠金融领域信息风险。
三是夯实基础设施建设，缩小数字鸿沟。
数字化基础设施是普惠金融发展的重要支柱，也是解决“数字鸿沟”的关键所在。推进普惠金融高质量发展，基础设施建设应该“分类施策”和“软硬兼施”相结合。一方面，政府要切实发挥主导作用，加大对中西部基础设施相对薄弱地区的公共投入，完善数字化基础设施建设，提高互联网覆盖率，为当地居民提供质优价廉的移动网络服务，提高数字化普惠金融可获得性。同时，加强诸如移动支付等数字金融服务手段的创新与发展，增强银行间的账户合作，提高资金流动的便捷性和普惠金融供给的精准性，充分发挥“滴灌”效应。另一方面，加强数据平台建设，在确保信息安全的前提下，鼓励公共部门之间、中央和地方之间、企业和政府之间加强征信数据共享，明确统一的接入标准和互通原则，构建更加高效、透明的个人信用体系，有效降低信息获取成本。
四是强化行业技术牵引，营造良好普惠金融氛围。
一方面，引导普惠金融产品和服务供给方特别是基层金融机构加强对数字化工具的技术论证，建立动态评估和预警机制，最大可能杜绝安全隐患。充分发挥行业自律组织作用，开展技术、管理等方面的辅导培训，提高金融机构抗风险能力。另一方面，针对老年人等金融知识相对缺乏的特殊类群体，全场景、多方式地进行金融知识普及，使其从内心真正理解并接受数字技术之下新的金融产品和服务能够给他们的日常生活带来便利，从而提升对普惠金融的认同感。宣传渠道方面，除了依托银行等网点，还可借鉴日本基层农协运作模式，将宣传普及下沉至乡村和社区，发挥地缘便利和自发优势，提高宣传普及效果。此外，还应该建立金融教育长效机制，持续加强“长尾群体”金融素养，营造良好的普惠金融发展氛围。
（责任编辑：侯皓议）
