农村集体经济的历史跃迁与发展路径

发展壮大农村集体经济是党的十九大明确提出的要求，是实施乡村振兴战略和深化农村集体产权制度改革的重要任务。在大陆基本经济制度框架范围内，集体经济是农村地区占据主体地位的生产方式，具有利润共创、风险共担、共同富裕的经济特征，在缩小城乡差距和贫富差距、克服一家一户碎片化经营弊病方面具有重要作用。进入2021年，大陆迈入新时代的新发展阶段，在全面实施乡村振兴战略的大背景下，推进农村集体经济健康发展对于促进城乡融合发展和实现共同富裕具有重大意义。

一、计划经济时期农村集体经济的第一次跃迁

新中国成立后，在国内外形势的合力下，大陆建立起计划经济体制，统收统支、公有制集体制成为这一时期的典型表征。在城乡二元结构大框架下，农村集体经济在艰难探索中稳步前行，经历了从互助组到初级社、高级社的转变，最终以人民公社形式实现跃迁。

从1949年新中国成立到1958年“大跃进”前夕，是农村集体经济初步发展阶段。新中国成立初期，大陆制定颁布了《中华人民共和国土地改革法》，废除封建土地所有制，实行农民土地所有制。广大农村地区实行的是互助组，部分地区的互助组也试办初级社。1953年完成社会主义改造后，农村土地实行集体所有制，随着农村经济自身的发展和“一五”计划对农村经济发展的需求，农村地区在实践中普遍实行的小农经济和互助组无法适应形势需要，生产方式必须提升到新层次。从互助组发展到初级社乃至高级社，就是这种情况下的必然产物。

从时间上看，1953—1955年是初级社发展阶段，1955—1958年是高级社快速发展阶段。由于大陆地域辽阔，各地初级社和高级社的发展时间有所差异，但基本都经历了从互助组到初级社再到高级社的演进。从生产方式的性质上讲，互助组只是农户家庭私有制基础上的劳动互助，初级社是半社会主义性质的初级农业生产合作社，而高级社则是完全社会主义性质的高级农业生产合作社，它也是大陆农村集体经济的初级形态。

从1958年“大跃进”开始到1978年改革开放前夕，是农村集体经济进一步发展阶段。1958年开始，全国范围逐渐进入人民公社化运动高潮。农村高级社发展为人民公社，最终确立了“三级所有、队为基础”的农村集体经济框架，奠定了农村社会主义生产关系基础。在人民公社制度下，土地等生产资料完全归集体所有，生产关系发生了巨大变化。人民公社是农村集体经济发展的第一次跃迁。

二、改革开放后农村集体经济的第二次跃迁

1978年改革开放后，大陆逐步打破传统的统收统支的计划经济体制，转向构建社会主义市场经济体制，1992年党的十四大进一步明确了这个发展方向。在这个过程中，农村集体经济经历了由人民公社转为家庭联产承包责任制的跃迁。

改革开放后实行的家庭联产承包责任制改革，是在彻底废除人民公社制度的基础上，通过分离农村土地产权而实现生产方式的根本性转变。农村土地的所有权和经营权分开，在确保所有权归集体所有的前提下，将土地经营权交给农户承包并自主经营，从而形成一套统分结合的双层经营体制。这是大陆农村集体经济发展的第二次跃迁。

1980年，邓小平公开肯定了安徽小岗村的“大包干”做法。1982年，中央一号文件明确指出包产到户、包干到戶都是社会主义集体经济的生产责任制。1991年党的十三届八中全会再次强调指出，以家庭联产承包责任制为核心的双层经营体制是乡村集体经济组织的基本制度。家庭联产承包责任制突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，大大解放了农村生产力。在“统分结合”体制下，农村集体经济组织承担着“统”的职能，但受多种因素制约，特别是过于注重“家庭承包”的制度因素，多数农村的集体经济收益一直不高，甚至没有任何集体收益，这反过来影响了集体经济组织发挥“统”的作用。

进入21世纪后，为适应新农村建设需要，大陆在农村着力推进土地流转，农村集体经济的主体有了新的变化。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，规定农村建设用地可以依法流转。2005年3月，大陆开始实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，鼓励农村土地承包经营权有序流转。2006年，大陆在经历农村税费改革后废除了农业税，中央层面由此开始加大强农惠农力度，制定出台一系列政策鼓励农村专业合作社发展。以农业大户、专业合作社为依托的农村集体经济组织如雨后春笋般增加，一些传统集体经济强村成为示范样板，在新农村建设中发挥了重要作用。

三、新时代农村集体经济的第三次跃迁

2012年，党的十八大提出推动统筹城乡一体化发展，坚持和完善农村基本经营制度，壮大集体经济实力。随后的一系列中央文件的出台，为农村集体经济在“三权分置”架构下阔步前进创造了前所未有的历史机遇，农村集体经济的“再集体化”开始发力，新型农村集体经济成为主流方向。这是大陆农村集体经济发展的第三次跃迁，也是新型农业经营主体和规模经营不断壮大的必然结果。

进入新时代，随着农村集体产权制度改革的试点推进，大陆农业生产方式发生了巨变，机械作业替代人力畜力，科技要素更多地应用于农业生产。政府支持“三农”的职能作用同过去相比可谓天壤之别：2006年之前是连续征收农业税，大量汲取农村资源，农业农民为城镇化和城市居民生活水平提高作出了历史性贡献；2006年之后，不仅彻底取消了农业税，还采取了财政支农、工业反哺农业、乡村振兴战略等政策措施，为农村集体经济的创新发展提供了土地、人才、资金等有力支撑。

此次农村集体经济的跃迁主要体现为新型农村集体经济的迅速发展。所谓新型农村集体经济，是指基于传统的家庭联产承包责任制和农村集体产权制度改革，集体产权清晰、集体成员边界明晰的股份合作经济，它更加注重统一经营权，经营决策更强调集体成员共同参与、民主决策，不同于人民公社时期“一大二公”的集体经济。新型农村集体经济包括两个基本内涵：一是坚持农村土地集体所有的前提；二是大力推进“三权分置”。2013年，党的十八届三中全会提出，鼓励农村土地承包经营权向家庭农场、专业合作社等新型农业生产经营主体流转，发展多种形式规模经营。2014年，中央全面深化改革领导小组第五次会议指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，形成所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转的格局。2015年，中办、国办联合印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出，实行农村土地“三权分置”，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革试点，稳步推进农村集体产权制度改革。2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，深化农村集体产权制度改革，壮大集体经济。2019年党的十九届四中全会强调深化农村集体产权制度改革，首次把农村集体经济发展上升到国家治理体系和治理能力现代化的高度。

农村集体产权改革是完善农村生产关系的重大举措，有利于通过市场机制发展新型农村合作经济组织，促进规模经营，使农村集体经济获得更多收益，农民享受到更多改革红利。改革的核心任务是全面清产核资摸清集体资产家底，明确集体资产所有权，健全集体经济组织，将其股份确权到人，充分发挥其功能作用。这实际上是家庭联产承包责任制之后对农村集体产权的深化改革。

四、发展壮大农村集体经济的路径选择

发展壮大村级集体经济必须把“符合市场经济要求”和“确保农民受益”放在突出位置，在推进乡村振兴战略和农业现代化进程中，尊重农民的主体地位，健全体制机制，从乡村治理维度完善政策措施，推进农村集体经济健康发展。

（一）分类化解历史债务，确保农村集体经济轻装上阵

一是找准债务产生原因，明确化解债务主体。可由县级纪委（监委）、财政局、审计局等组成村级债务专项工作组，乡镇有关部门参与，共同调查分析村级历史债务产生的原因，明确村集体、村干部、个人、政府部门等债务权利人，以及现任干部承担的化解责任。二是分类施策化解债务。如果因工程施工质量、监理不到位而产生的债务，要由施工方、监理方负责；如有徇私舞弊的，以适当罚款的形式充抵债务。如果为了公共利益因修路缺自筹资金而造成的债务，财政、交通、农业等部门应在研究相关政策的基础上尽量承担或分担相应债务。

（二）构建多元扶持机制，夯实农村集体经济发展的物质基础

一是加大财政支持力度。市县财政可投入部分项目资金，通过折股量化方式转化为集体经济组织股权，使农村集体经济发展得到项目支撑。对于集体收入极其微薄的村集体组织，持续实施财政“消薄”，加大转移支付，以输血促造血。设立市县农村集体经济发展专项基金，采用财政注资、奖励补助等方式给予支持。二是撬动金融资金支持农村集体经济。开展村级集体经济组织融资担保，有效降低融资成本。研究探索农村经营性集体用地使用权、集体林权等抵押融资，扩大抵押范围，对于符合信贷政策的农村集体经济发展项目适当给予优惠。三是引导农村集体经济组织多渠道融资。以农村土地等资源为承接载体，引导社会资本与村集体合作投资有市场前景的好项目。引导城市资本“下乡”，建设具有示范带动作用的乡村振兴项目，助力集体经济组织增收。支持集体资金“上山”，鼓励市县乡村振兴公司等平台采用融资、入股等方式，吸收村级集体沉淀资金。

（三）健全管理机制，以高效管理保障农村集体经济规范发展

一是强化党建引领，加强基层组织建设。发展村级集体经济，必须培育发展村级集体经济的“领头雁”，以党的建设引领集体增收。要加强农村党组织的建设力度，培养选拔优秀的党组织带头人，重视发挥基层党支部的作用。发挥出党组织的创造力和凝聚力，党员干部带动群众增强对发展壮大农村集体经济重要性的认识。二是加强制度建设，落实产权制度改革任务。按照中央要求，及时总结试点经验，稳妥推进农村集体产权制度改革，在清产核资任务基本完成的基础上，结合当地实际开展集体经营性资产股份合作制改革，夯实集体经济发展的制度基础。三是健全管理机制，强化规范运行。目前大陆村级集体经济组织约200多万个，仍有部分乡村没有集体经济组织，应参照广西等地经验，推进独立核算的新型村级集体经济组织全覆盖，明确其法人地位，构建以村民合作社为经营主体的集体经济发展模式。健全村集体“三资”的管理，构建集体组织财务公开等规章制度，确保村集体经济规范运营。四是完善激励机制，鼓励相关主体的积极性。在产权清晰的前提下，应加快建立制度激励，通过正向激励机制推进农村集体产权制度改革和农村集体经济进一步发展。可将发展壮大农村集体经济的绩效纳入年度考核，与报酬待遇及个人政治发展相结合。探索集体经济股权激励制度，给予为集体经济发展作出突出贡献的经营管理者合理报酬。

（四）盘活土地资源，拓展农村集体经济增收空间

对于农用地，要加强农村土地流转信息平台服务，在经营权流转中提留集体收入。支持土地入股经营，扩大集体农用地经营性收益。对于集体建设用地，积极贯彻2020年1月实施的《土地管理法》修正案有关农村集体建设用地的新规定，盘活农村零星分散的存量建设用地，增加村集体收益。对于宅基地，加快宅基地“三权分置”改革，支持宅基地有偿调剂使用。推广绍兴等地经验，允许村集体在宅基地和闲置农房使用权流转中，收取流转服务费。

（五）因地制宜创新经营模式，增强农村集体经济“造血”功能

推广贵州六盘水等地的“三变”（资源变股权、资金变股金、农民变股民）经验，将农村各种资源价值量化后投资到经营主体运作，实现农村资源价值最大化。借鉴山东东平等地做法，利用当地有效资源和政府扶持资金，发展“边角经济”，以“四荒地”等资源性资产入股农业企业，开展股份合作制改革，扩大集体经济收入来源。在乡村振兴中因地制宜发展农村新业态，特别是符合当地实际的三产融合项目。田地资源丰富的乡村，可大力發展种养殖业，引导规模化产业化经营，提高农业效益；旅游资源丰富的乡村，可充分发掘旅游资源，实行“农业种植+农产品加工+旅游”模式；具有区位优势的乡村，可利用地理优势发展第三产业，如利用闲置空地建造农贸市场、商业楼、民俗旅馆等，收取租金或委托经营。

（作者单位：中国财政科学研究院）