農村集體經濟的曆史躍遷與發展路徑

發展壯大農村集體經濟是黨的十九大明确提出的要求，是實施鄉村振興戰略和深化農村集體産權制度改革的重要任務。在大陸基本經濟制度架構範圍内，集體經濟是農村地區占據主體地位的生産方式，具有利潤共創、風險共擔、共同富裕的經濟特征，在縮小城鄉差距和貧富差距、克服一家一戶碎片化經營弊病方面具有重要作用。進入2021年，大陸邁入新時代的新發展階段，在全面實施鄉村振興戰略的大背景下，推進農村集體經濟健康發展對于促進城鄉融合發展和實作共同富裕具有重大意義。

一、計劃經濟時期農村集體經濟的第一次躍遷

新中國成立後，在國内外形勢的合力下，大陸建立起計劃經濟體制，統收統支、公有制集體制成為這一時期的典型表征。在城鄉二進制結構大架構下，農村集體經濟在艱難探索中穩步前行，經曆了從互助組到初級社、進階社的轉變，最終以人民公社形式實作躍遷。

從1949年新中國成立到1958年“大躍進”前夕，是農村集體經濟初步發展階段。新中國成立初期，大陸制定頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地所有制，實行農民土地所有制。廣大農村地區實行的是互助組，部分地區的互助組也試辦初級社。1953年完成社會主義改造後，農村土地實行集體所有制，随着農村經濟自身的發展和“一五”計劃對農村經濟發展的需求，農村地區在實踐中普遍實行的小農經濟和互助組無法适應形勢需要，生産方式必須提升到新層次。從互助組發展到初級社乃至進階社，就是這種情況下的必然産物。

從時間上看，1953—1955年是初級社發展階段，1955—1958年是進階社快速發展階段。由于大陸地域遼闊，各地初級社和進階社的發展時間有所差異，但基本都經曆了從互助組到初級社再到進階社的演進。從生産方式的性質上講，互助組隻是農戶家庭私有制基礎上的勞動互助，初級社是半社會主義性質的初級農業生産合作社，而進階社則是完全社會主義性質的進階農業生産合作社，它也是大陸農村集體經濟的初級形态。

從1958年“大躍進”開始到1978年改革開放前夕，是農村集體經濟進一步發展階段。1958年開始，全國範圍逐漸進入人民公社化運動高潮。農村進階社發展為人民公社，最終确立了“三級所有、隊為基礎”的農村集體經濟架構，奠定了農村社會主義生産關系基礎。在人民公社制度下，土地等生産資料完全歸集體所有，生産關系發生了巨大變化。人民公社是農村集體經濟發展的第一次躍遷。

二、改革開放後農村集體經濟的第二次躍遷

1978年改革開放後，大陸逐漸打破傳統的統收統支的計劃經濟體制，轉向建構社會主義市場經濟體制，1992年黨的十四大進一步明确了這個發展方向。在這個過程中，農村集體經濟經曆了由人民公社轉為家庭聯産承包責任制的躍遷。

改革開放後實行的家庭聯産承包責任制改革，是在徹底廢除人民公社制度的基礎上，通過分離農村土地産權而實作生産方式的根本性轉變。農村土地的所有權和經營權分開，在確定所有權歸集體所有的前提下，将土地經營權交給農戶承包并自主經營，進而形成一套統分結合的雙層經營體制。這是大陸農村集體經濟發展的第二次躍遷。

1980年，鄧小平公開肯定了安徽小崗村的“大包幹”做法。1982年，中央一号檔案明确指出包産到戶、包幹到戶都是社會主義集體經濟的生産責任制。1991年黨的十三屆八中全會再次強調指出，以家庭聯産承包責任制為核心的雙層經營體制是鄉村集體經濟組織的基本制度。家庭聯産承包責任制突破了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，大大解放了農村生産力。在“統分結合”體制下，農村集體經濟組織承擔着“統”的職能，但受多種因素制約，特别是過于注重“家庭承包”的制度因素，多數農村的集體經濟收益一直不高，甚至沒有任何集體收益，這反過來影響了集體經濟組織發揮“統”的作用。

進入21世紀後，為适應新農村建設需要，大陸在農村着力推進土地流轉，農村集體經濟的主體有了新的變化。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，規定農村建設用地可以依法流轉。2005年3月，大陸開始實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，鼓勵農村土地承包經營權有序流轉。2006年，大陸在經曆農村稅費改革後廢除了農業稅，中央層面由此開始加大強農惠農力度，制定出台一系列政策鼓勵農村專業合作社發展。以農業大戶、專業合作社為依托的農村集體經濟組織如雨後春筍般增加，一些傳統集體經濟強村成為示範樣闆，在新農村建設中發揮了重要作用。

三、新時代農村集體經濟的第三次躍遷

2012年，黨的十八大提出推動統籌城鄉一體化發展，堅持和完善農村基本經營制度，壯大集體經濟實力。随後的一系列中央檔案的出台，為農村集體經濟在“三權分置”架構下闊步前進創造了前所未有的曆史機遇，農村集體經濟的“再集體化”開始發力，新型農村集體經濟成為主流方向。這是大陸農村集體經濟發展的第三次躍遷，也是新型農業經營主體和規模經營不斷壯大的必然結果。

進入新時代，随着農村集體産權制度改革的試點推進，大陸農業生産方式發生了巨變，機械作業替代人力畜力，科技要素更多地應用于農業生産。政府支援“三農”的職能作用同過去相比可謂天壤之别：2006年之前是連續征收農業稅，大量汲取農村資源，農業農民為城鎮化和城市居民生活水準提高作出了曆史性貢獻；2006年之後，不僅徹底取消了農業稅，還采取了财政支農、工業反哺農業、鄉村振興戰略等政策措施，為農村集體經濟的創新發展提供了土地、人才、資金等有力支撐。

此次農村集體經濟的躍遷主要展現為新型農村集體經濟的迅速發展。所謂新型農村集體經濟，是指基于傳統的家庭聯産承包責任制和農村集體産權制度改革，集體産權清晰、集體成員邊界明晰的股份合作經濟，它更加注重統一經營權，經營決策更強調集體成員共同參與、民主決策，不同于人民公社時期“一大二公”的集體經濟。新型農村集體經濟包括兩個基本内涵：一是堅持農村土地集體所有的前提；二是大力推進“三權分置”。2013年，黨的十八屆三中全會提出，鼓勵農村土地承包經營權向家庭農場、專業合作社等新型農業生産經營主體流轉，發展多種形式規模經營。2014年，中央全面深化改革上司小組第五次會議指出，要在堅持農村土地集體所有的前提下，形成所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉的格局。2015年，中辦、國辦聯合印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出，實行農村土地“三權分置”，開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和農村宅基地制度改革試點，穩步推進農村集體産權制度改革。2017年，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，深化農村集體産權制度改革，壯大集體經濟。2019年黨的十九屆四中全會強調深化農村集體産權制度改革，首次把農村集體經濟發展上升到國家治理體系和治理能力現代化的高度。

農村集體産權改革是完善農村生産關系的重大舉措，有利于通過市場機制發展新型農村合作經濟組織，促進規模經營，使農村集體經濟獲得更多收益，農民享受到更多改革紅利。改革的核心任務是全面清産核資摸清集體資産家底，明确集體資産所有權，健全集體經濟組織，将其股份确權到人，充分發揮其功能作用。這實際上是家庭聯産承包責任制之後對農村集體産權的深化改革。

四、發展壯大農村集體經濟的路徑選擇

發展壯大村級集體經濟必須把“符合市場經濟要求”和“確定農民受益”放在突出位置，在推進鄉村振興戰略和農業現代化程序中，尊重農民的主體地位，健全體制機制，從鄉村治理次元完善政策措施，推進農村集體經濟健康發展。

（一）分類化解曆史債務，確定農村集體經濟輕裝上陣

一是找準債務産生原因，明确化解債務主體。可由縣級紀委（監委）、财政局、審計局等組成村級債務專項工作組，鄉鎮有關部門參與，共同調查分析村級曆史債務産生的原因，明确村集體、村幹部、個人、政府部門等債務權利人，以及現任幹部承擔的化解責任。二是分類施策化解債務。如果因工程施工品質、監理不到位而産生的債務，要由施工方、監理方負責；如有徇私舞弊的，以适當罰款的形式充抵債務。如果為了公共利益因修路缺自籌資金而造成的債務，财政、交通、農業等部門應在研究相關政策的基礎上盡量承擔或分擔相應債務。

（二）建構多元扶持機制，夯實農村集體經濟發展的物質基礎

一是加大财政支援力度。市縣财政可投入部分項目資金，通過折股量化方式轉化為集體經濟組織股權，使農村集體經濟發展得到項目支撐。對于集體收入極其微薄的村集體組織，持續實施财政“消薄”，加大轉移支付，以輸血促造血。設立市縣農村集體經濟發展專項基金，采用财政注資、獎勵補助等方式給予支援。二是撬動金融資金支援農村集體經濟。開展村級集體經濟組織融資擔保，有效降低融資成本。研究探索農村經營性集體用地使用權、集體林權等抵押融資，擴大抵押範圍，對于符合信貸政策的農村集體經濟發展項目适當給予優惠。三是引導農村集體經濟組織多管道融資。以農村土地等資源為承接載體，引導社會資本與村集體合作投資有市場前景的好項目。引導城市資本“下鄉”，建設具有示範帶動作用的鄉村振興項目，助力集體經濟組織增收。支援集體資金“上山”，鼓勵市縣鄉村振興公司等平台采用融資、入股等方式，吸收村級集體沉澱資金。

（三）健全管理機制，以高效管理保障農村集體經濟規範發展

一是強化黨建引領，加強基層組織建設。發展村級集體經濟，必須培育發展村級集體經濟的“領頭雁”，以黨的建設引領集體增收。要加強農村黨組織的建設力度，培養選拔優秀的黨組織帶頭人，重視發揮基層黨支部的作用。發揮出黨組織的創造力和凝聚力，黨員幹部帶動群衆增強對發展壯大農村集體經濟重要性的認識。二是加強制度建設，落實産權制度改革任務。按照中央要求，及時總結試點經驗，穩妥推進農村集體産權制度改革，在清産核資任務基本完成的基礎上，結合當地實際開展集體經營性資産股份合作制改革，夯實集體經濟發展的制度基礎。三是健全管理機制，強化規範運作。目前大陸村級集體經濟組織約200多萬個，仍有部分鄉村沒有集體經濟組織，應參照廣西等地經驗，推進獨立核算的新型村級集體經濟組織全覆寫，明确其法人地位，建構以村民合作社為經營主體的集體經濟發展模式。健全村集體“三資”的管理，建構集體組織财務公開等規章制度，確定村集體經濟規範營運。四是完善激勵機制，鼓勵相關主體的積極性。在産權清晰的前提下，應加快建立制度激勵，通過正向激勵機制推進農村集體産權制度改革和農村集體經濟進一步發展。可将發展壯大農村集體經濟的績效納入年度考核，與報酬待遇及個人政治發展相結合。探索集體經濟股權激勵制度，給予為集體經濟發展作出突出貢獻的經營管理者合理報酬。

（四）盤活土地資源，拓展農村集體經濟增收空間

對于農用地，要加強農村土地流轉資訊平台服務，在經營權流轉中提留集體收入。支援土地入股經營，擴大集體農用地經營性收益。對于集體建設用地，積極貫徹2020年1月實施的《土地管理法》修正案有關農村集體建設用地的新規定，盤活農村零星分散的存量建設用地，增加村集體收益。對于宅基地，加快宅基地“三權分置”改革，支援宅基地有償調劑使用。推廣紹興等地經驗，允許村集體在宅基地和閑置農房使用權流轉中，收取流轉服務費。

（五）因地制宜創新經營模式，增強農村集體經濟“造血”功能

推廣貴州六盤水等地的“三變”（資源變股權、資金變股金、農民變股民）經驗，将農村各種資源價值量化後投資到經營主體運作，實作農村資源價值最大化。借鑒山東東平等地做法，利用當地有效資源和政府扶持資金，發展“邊角經濟”，以“四荒地”等資源性資産入股農業企業，開展股份合作制改革，擴大集體經濟收入來源。在鄉村振興中因地制宜發展農村新業态，特别是符合當地實際的三産融合項目。田地資源豐富的鄉村，可大力發展種養殖業，引導規模化産業化經營，提高農業效益；旅遊資源豐富的鄉村，可充分發掘旅遊資源，實行“農業種植+農産品加工+旅遊”模式；具有區位優勢的鄉村，可利用地理優勢發展第三産業，如利用閑置空地建造農貿市場、商業樓、民俗旅館等，收取租金或委托經營。

（作者機關：中國财政科學研究院）