李志杰
山东高速集团有限公司
摘 要：在“稳增长、促投资”的政策环境下和交通强国建设纲要的引领下，公路工程投资建设持续加快，PPP、BOT、EPC、入股施工、大总包等承包模式不断显现，既要求承包单位具有很高的施工能力，又要求承包单位具有很强的投融资能力，给承包单位承揽项目带来很大的困难。组建联合体、发挥成员各方的优势，成为解决这一问题的有效手段，从招标人的角度，在理论和操作层面对联合体投标进行研究。
关键词：建设项目;联合体;投标;
作者简介：李志杰（1985—），男，山东济南人，硕士研究生，高级工程师，研究方向为工程招投标。;
基金：山东省交通运输厅科技计划,项目编号：2020B46;
1 公路工程建设项目联合体投标的概念
联合体投标，又叫联营体投标，其概念有多种表述方式，实质是指某承包单位为了承揽不适于自己单独承包的项目而与其他单位联合，以一个投标人的身份去投标的行为[1]。公路工程建设项目联合体投标可以概括为，两个以上法人或者其他组织组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标的行为。
2 公路工程建设项目联合体投标的特性
关于联合体投标的规定主要见于《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《中华人民共和国政府采购法实施条例》以及工程建设相关的部门规章。虽然政府采购法对联合体投标做了一般规定，但其对工程招标投标又做了特殊规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。按照大陆立法法规定，法律的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。因此，工程建设项目联合体投标主要适用招标投标法及其实施条例，以及与工程建设相关的部门规章的规定。但公路工程项目作为工程建设项目的一类，除了工程建设项目的特征外，又有其行业特性。
2.1 公路工程建设项目招标投标的行业特性
公路工程建设项目属于线性工程，包含路基、路面、桥涵隧道、交安设施等主要工程内容。公路工程建设项目招标投标工作的显著特点首先是难以划分哪些是主体工程和关键性工程，需要对联合体的资格条件做出全面的要求；其次是公路工程建设项目招标投标，除了需要遵守一般的工程建设项目招标投标管理规定外，还要遵守交通运输部颁布的《公路工程建设项目招标投标管理办法》《公路工程设计施工总承包管理办法》等公路行业的规章制度。
2.2 公路工程建设项目联合体投标的自愿性
(1）招标人可以自主选择是否接受联合体投标。招标投标法实施条例规定，招标人应当在资格公告、招标公告或投标邀请书中载明是否接受联合体投标。也就是说联合体投标的前提是招标人接受联合体投标，这体现了招标人的自愿性。（2）投标人可以选择组成联合体投标，也可以选择以自己的名义单独投标。招标投标法也规定，招标人不得强制投标人组成联合体投标。这体现了投标人的自愿性。
2.3 公路工程建设项目联合体投标的有条件性
招标投标法规定，两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。这就限定了联合体各方的身份，只能是法人或非法人组织，而不能是自然人。
联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应具备规定的相应资格条件。公路工程建设项目投标联合体各方应当取得国家规定的相应资质和资格条件，还要满足招标文件的要求，否则将会被否决投标，失去中标资格。
联合体投标是各成员方作为一个投标人，向招标人发出要约的一种法律行为。招标投标法规定，联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将投标协议书连同投标文件一并提交招标人，这是联合体投标的法律基础文件。
2.4 公路工程建设项目联合体投标的唯一性
联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。这既体现了招标投标活动的公正性，又体现了联合体投标的唯一性，要求投标人只能以一个身份参与同一项目投标，否则所有投标均会被否决。
2.5 公路工程建设项目联合体投标的临时性[2]
联合体是一种为实现项目中标及中标后合同履约而成立的临时性组织，不具备法人资格。投标过程中，联合体各方受联合体协议约束，授权牵头人代表联合体参加投标。若未中标，联合体随即解散；若中标，联合体各方按照联合体协议约定的任务分工承担相应工作，项目完成后宣布解散。
3 公路工程建设项目联合体投标资格条件的认定
3.1 联合体资质的认定
招标投标法对联合体资格做了原则性规定。（1）规定要求联合体各方均应具备承担招标项目的相应能力。承担招标项目的相应能力是指承担根据联合体协议所划分工作内容和职责的相应能力，不能认为是承担整个招标项目的相应能力，否则就没必要组建联合体。（2）规定同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。同一专业的单位组成联合体确定资质等级时，还是应当依据联合体协议所划分工作的内容和职责来核定，如果承担同一专业分工内容，应当按照资质等级较低的单位的资质核定联合体资质；如果承担不同专业分工内容，应当按照工作分工分别核定联合体各方资质，以确定联合体资质等级[3]。例如：A公司具有勘察甲级资质和设计乙级资质，B公司具有设计甲级资质，A、B公司组成联合体投标。若A公司仅承担勘察工作、B公司仅承担设计工作，那么A、B公司组成的联合体应当被认为具备勘察甲级和设计甲级资质；若A公司在承担勘察工作的同时，还承担了部分设计工作，那么A、B公司组成的联合体应当被认定为勘察甲级和设计乙级资质。
不能机械地将A、B公司组成的联合体认定为勘察乙级和设计乙级资质，那是因为A公司具备承担勘察甲级的能力、B公司具备承担设计甲级的能力，两者在此基础上扩展的任何资质都是公司能力的提升，不会因为组成联合体就影响各自的能力。因此，不能机械的认定联合体资质“就低不就高”，应结合联合体各方承担的工作内容确定联合体资质。
3.2 联合体类似业绩的认定
联合体类似业绩的认定分为两种情况。（1）联合体协议约定同一专业分工内容由两个及以上单位共同承担的，那么这项工作内容就是由两个及以上单位共同完成，类似业绩作为体现承担能力的一个重要因素，参与单位均应具有，考核以各自承担的工程量所占比例加权折算。（2）联合体协议约定不同专业分工由不同单位分别承担的，那么某项专业工作内容就仅由某一家单位完成，类似业绩应由该单位提供，联合体其他成员提供的类似业绩不能认定为联合体的类似业绩。
3.3 联合体各方关系的认定
招标投标法规定，联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。工程建设项目施工招标投标办法等部门规章规定，联合体各方应当指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作。可见，法律层面对联合体各方承担的工作和职责并没有明确规定，部门规章层面仅要求牵头人负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作。按照民事行为“法无禁止即可为”的原则，除了主办和协调工作须由牵头人承担外，联合体各方具体承担什么工作、工作量大小、工作职责，由联合体协议书约定。
为保护招标人合法权益，法律也规定了联合体各方就中标项目向招标人承担连带责任。民法典规定，二人以上依法承担连带责任的，权利人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任。实际责任超过自己责任份额的连带责任人，有权向其他连带责任人追偿。这说明连带责任对外是一个整体责任。连带责任中的每一个主体都需要对被侵害者承担全部责任，不因内部责任份额的约定而改变[4]。
3.4 联合体合作模式的认定
允许联合体投标，有利于增强投标单位通过联合增强投标竞争力和中标后的履约能力，能够解决规模大、技术难度高、实施条件复杂的工程项目建设。目前，业界对于联合体模式有三种不同的理解。第一种理解认为联合体投标应采用“强强联合”模式，即联合体各方均具备承担招标项目的能力和资格条件。第二种理解认为联合体投标应采用“优势互补”模式，即联合体各方具备自己所承担招标项目内容的能力和资格条件。第三种理解认为联合体投标应采用“强带弱”模式，即联合体只需有一方具备承担招标项目的能力和资格条件。
“强强联合”模式，联合体各方均符合能力和资格条件的要求，当然符合招标投标法律法规。“优势互补”模式，通过组建联合体弥补有关成员方技术力量、设备条件等方面能力的相对不足达到优势互补，是符合招标投标法律法规的。
“强带弱”模式，联合体只需有一方具备承担招标项目的能力和资格条件，是违背招标投标法律法规的。招标投标法规定，联合体各方要具备自己所承担招标项目的能力，当承担内容相同时，按照资质等级较低的单位资质等级来认定联合体资质等。这实际上是对联合体的限定，避免了不具备资格条件和能力的投标人通过“搭顺风车”实现中标，防止出现超越资质承揽项目等违法行为。
4 公路工程建设项目联合体投标条件的设置
4.1 接受联合体投标的情形
允许联合体投标对招标人有利有弊，增加招标选择空间的同时，也会增加中标后履约管理的难度，因此在是否允许联合体投标问题上，招标人应当慎重决定。一般来说，专业类别单一的公路工程建设项目，如主体工程施工，虽然项目规模较大，也不宜允许联合体投标，可以通过划分标段分解规模，增加投标竞争性和中标后履约对比管理。包含多专业的公路工程建设项目，如采用设计施工总承包、入股施工等模式，则应允许联合体投标，这样能够弥补公路工程行业市场单一、跨专业整合能力弱的问题，有效整合资源，达到强强联合和优势互补的效果[5]。
4.2 合理设定资格条件
在招投标阶段，联合体资格条件是判定投标人承担项目能力的唯一标准。公路工程建设项目联合体投标资格条件，需要根据国家有关规定和招标项目情况设定。首先，应设定国家规定的联合体各方均需具备的资格条件。如：投标人须为法人或非法人组织、施工单位须具有有效的施工许可证、未被禁止投标等要求。其次，应设定联合体各方均需与项目建设相匹配的资格条件。如：联合体各方应配备各自的负责人、基本财务状况良好等要求。再次，应设定联合体各方承担专业分工任务能力的资格条件。这是体现招标人允许联合体投标意图最关键的内容，除了要求满足项目实施的基本条件外，为便于履约管理，应设定主体专业实施单位为牵头单位。如：采取设计施工总承包模式，应将施工单位作为牵头人。
4.3 细化联合体投标协议内容
联合体投标协议是联合体各方职责分工和权利义务划分的主要依据，但法律法规缺乏对协议基本条款和内容的规定，仅在《公路工程标准施工招标文件》等标准文件中做出了几条原则性的约定，实践中根本无法协调联合体各方的纠纷，为履约管理带来很大隐患。招标人在编制招标文件时，应在投标文件格式中细化联合体投标协议内容，除了约定联合体各成员单位的责任分工，还应约定成员权责划分、收益分配、管理机制、争议解决等内容。联合体中标后，将联合体协议作为合同的一部分，使联合体协议真正成为约束成员行为、协调成员关系、实现项目目标的重要手段。
5 结语
联合体投标在公路工程建设项目招标中已得到广泛应用，有效整合了联合体各方在资金、技术、资源调动等方面的能力，为推动解决公路工程建设项目中的复杂问题提供路径。总结分析公路工程建设项目联合体投标实践中遇到的问题，不断完善招标文件要求，对于促进依法合规开展联合体投标工作具有重要意义。
参考文献
[1] 杨巍.工程建设联合体的研究[D].重庆:西南政法大学,2014.
[2] 赖威,尹光耀.浅议投标联合体的特征及评价过程[J].浙江建筑,2012,29(12):55-58.
[3] 朱丽,李宏铭.建设项目联合体投标的实际应用[J].江苏科技信息,2014,6(11):30-31.
[4] 马俊杰.关于联合体投标人关系和责任探讨[J].招标采购管理,2016(12):27-28.
[5] 傅立海,安振宇,陈现伟.联合体投标中的常见问题有哪些[J].中国招标，2021(10):78-80.
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