《居危思危：国家安全与乡村治理》笔记

一、前言

我们注意到：在全球经济危机打击之下，沿地中海国家形成了一个危机圈，圈内国家无论何种制度、何种宗教，几乎全部爆发了严重的社会冲突。由此可知：全球化的成本转嫁所形成的巨大危机，对于大多数存在内生矛盾且情况比较复杂的国家而言都是挑战。

我们据此形成了一个相对简单的经验性的判断：全球化条件下金融资本核心区的经济危机的代价转嫁到发展中国家，几乎全都表现为剧烈的社会冲突。总之，那些被称为“颜色革命”，或者是表现为其他部族、族群、宗教等一系列的暴力冲突，很大程度上和全球化的成本转嫁，或者和全球金融资本危机的代价转移有直接关系。

课题组从国际经验比较研究的角度，认为中国尤其要关注全球化挑战下的国家安全。既然国家社科重大项目是服务于国家重大战略决策的，那么，决定课题是否可以立项的应该是问题意识是否足够清晰。

0x1：国家综合性安全与全球化挑战的相关性

课题组对发展中国家的综合性安全，构建了具有一般性的分析框架：全球化挑战——核心国家危机代价向发展中国家转嫁；承载输入型危机的乡村只有通过完善治理，才能维护国家稳定……

1、全球化时代发达国家虚拟经济与发展中国家实体经济的关系

进入金融资本阶段的发达国家现在是虚拟化的符号经济主导，而发展中国家现在是实体经济主导，二者之间的关联是发展中国家把一般的商品和原材料向发达国家出口，形成发达国家经常项目的逆差，这个逆差怎么处理？发达国家借助“资本市场”这个概念，诱导发展中国家用出口一般商品形成的外汇到其资本市场进行再投资，于是发达国家形成资本项目的顺差，在整个体系里面出现两套话语，前者叫“自由贸易”（free trade），后者叫“金融流动”（capital flow）。

发达国家以这两套话语去要求发展中国家“转轨”。结果就是发展中国家在实体产业和金融层面都无利可图，

一方面得压低本国社会福利来维持劳动力价格长期比较低，一旦出口市场有所波动，就陷入失业和动乱
另一方面随之而来的是自然资源与环境的不可持续

2、双输：发达国家金融扩张导致发展中国家宏观调控两难

世界在后冷战时期划分为北方和南方两大阵营，分别处于资本主义的不同历史阶段。金融危机发生之后，北方发达国家表现的是金融竞争，南方发展中国家表现为产业竞争。

美国在出台量化宽松政策之后，大量释放的货币并不直接进入世界实体经济，而是通过机构投资者进入资本市场，早已经虚拟化的资本市场有两个线索，

第一个是进入能源、原材料和粮食的期货市场，每一次能源、原材料、粮食期货市场的大幅度波动，体现的都是一个大规模增发出来的“垃圾级”货币的消纳场作用，金融资本的这一部分投资通过制造期货市场波动产生高收益，但这直接压抑实体经济的复苏，发展中国家在实体经济层面的消费需求也就难以拉动。而价格不断升高的能源、原材料和粮食是通过国际贸易让发展中国家进口，客观上推高了基础商品的价格。对中国这样的实体经济大国来说，当基础商品价格推动CPI高于实体经济的增长速度时，资金析出流向泡沫化的房地产，政府需要实行紧缩的金融政策，提高资金价格。一边资金价格提高但另一边实际的消费需求并没有提高的时候，实体经济就更是低收益的。这时候，大量的金融资本加快从实体经济析出，更多进入投机市场。房地产投机市场又和中国政府的几万亿元的基础设施建设联结在一起，于是就加重了政府的国债和地方债来替代内需，尽管它在充实中国实体经济上发挥了重要作用，但是也使发展中国家进口通货膨胀的机制不断地恶性循环着。投机品市场的高利贷需要中央政府来调控，但另一方面，因为它和整个宏观经济的增长紧密地联系在一起，政府又投鼠忌器地很难对它进行有效的调整。

所以，发展中国家都会陷入一个宏观调控的两难困境，也就是说：单靠任何一个实体经济国家，要逆转以美国为首的其他西方金融资本国家共同向发展中国家进行制度成本转嫁的趋势是很难的。同理，既然西方金融资本国家能够顺畅转嫁制度成本，也就乐得分享金融资本收益，碍难向实体经济回调，也就难以扩大就业，财政长期赤字和社会对抗性冲突就都不可避免。这就是双输格局。

西方热衷资本市场的另一个趋势是，在利于金融资本自由流动的国际秩序之下，美欧日相继推出量化宽松政策，发行大量的低息资金，通过对海外投资——经资本市场进入发展中国家的实体经济做战略投资或者战略收购以产生高收益。其他国家购买美国的国债资产，形成美国资本项目顺差带来的资金收入，美国把它所获得的资金用于购买其他国家的实体商品和战略性资产。发展中国家一方面向美国出口实体商品，另一方面把换来的外汇在美国资本市场上购买债券；同时自己的实体产业被美国资本收购。对美国来讲，它的低利率资金的海外投资是高收益的，而国内居民生活是低通胀的；但是在中国，实体经济的低收益和投机品市场造成的高利贷并存，于是越来越多的资金被吸引到投机品市场中。所以，世界的实体经济是被资本市场和海外投资所引导，并非和制造业为主的实体经济自身资金要素相关联。于是金融脱嵌于实体经济，实体经济脱嵌于社会。

0x2：中央、地方、小农之间的“不可能三角”

在面临国际输入型风险时，有三个承受主体：中央政府、地方政府和小农。

伴随着30余年的高速发展，中国的中央政府与地方政府在经济基础层面陷入了一个地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环之中：地方政府主导产业资本竞争，但历史上却几乎从来就不承担产业资本恶性竞争造成的代价——赤字依赖和坏账上交，并导致中央政府只能强化财政和金融的权力垄断。实际上，这个制度演变在90年代末基本形成，但反过来又进一步加剧地方招商引资的竞争……在这一循环往复中，中国经济在中央与地方之间形成了日益固化的层次划分：地方政府的经济基础仍然是产业资本主导的实体经济，而中央政府依靠的经济基础则演变成金融资本主导的金融经济。

在客观发生经济分层的条件下，中央政府和地方政府各自遵循着不同的“政府理性”和相应的行为逻辑，两者之间的利益结构格局失衡也就在所难免。并且，经济分层日益固化，而使得中央的调控即使在经济正常运行条件下也难以贯彻，所以，课题组认为中央—地方利益失衡格局可能将维持很长一段时间，不大可能被一般强调的市场改革或法律约束等现代化制度化解。

经验表明，在经济正常运行状况下，连有限责任都不承担的公司化地方政府永远是追求高增长的，中央的宏观调控也就不可能被地方政府自觉落实；何况有些“见了红灯绕着走”的发达地区干部，因粗放GDP考核被越级提拔，这就使得地方对抗中央具有利益机制决定的内生积极性。而只有在风险累积至危机爆发的时候，因上下各种利益集团都发生利益受损，中央的宏观调控才有条件地被地方政府接受。

中央政府在财政金融领域获得巨大收益，从而实现对地方和农村的强力反哺。从中央下拨的经费结构上看，第一是养人大于养事，第二是专项经费大于一般转移支付，而且经费随着行政层级呈不断衰减态势，即省部级获得的最多，地市级其次，等到最基层的乡镇时成了杯水车薪。并且在项目下达的过程中，出现了普遍的“精英俘获”现象，即地方政府和农村中的政治精英、经济精英结合，把专项转移的项目往往做成套取财政补贴的项目。这样不仅导致惠农项目很难体现中央财政的普惠功能，也使得农村社会的两极分化越来越严重。普通小农在资源要素和经济剩余长期外流的情况下，为了获得收益或者说为了维持自己的生存就不断地向生态环境、食品安全、社会稳定、文化等这些弱势领域转嫁负外部性。中央政府每年不得不开支大量的经费在维稳上，但仍捉襟见肘！

显然，在基层治理领域面临着因南辕北辙而越来越严重的“政府失灵”。

这是我们现在面临的一个错综复杂的国家安全矛盾。我们叫它“不可能三角”，换句话说就是，三者之间难以形成利益一致。我们从图示中看到，这三者中两两之间矛盾对立。

0x3：国家战略安全“锚”定何处

在目前国家安全复杂的局面中，国家安全战略的这个锚应该定在什么地方？一种说法是发展的问题要用发展来解决。相应的观点即，出现问题是因为我们发展得还不够，需要进一步引进外资，并配合外资做国内的制度优化。但在上述西方主导全球化的双输格局下，如果我们用发展的思路来解决发展的问题，最终是堕入发展陷阱。另一种说法是内部矛盾要在内部来解决，也即我们说的利用乡土社会化解外部风险的能力，内部化地处理国家安全所面临的风险。

1、20世纪50—80年代的危机及化解方式

我们在另一个获奖研究成果《八次危机》中，系统总结了1949年以来中国的历次经济危机，指出危机的化解每次都依赖于乡土社会，凡是能够顺利由乡土社会承担成本的，整个危机就能相对比较平和地过去，基本体制也没有发生重大变化。如果危机只能是在城市进行硬着陆，那就是巨大的制度变迁，或称改革。

在20世纪80年代之前，中国共有两次引进外资，每次外资转化为中央赤字，对应发生两次危机，共发生了四次危机。每到上山下乡时，也正是危机发生时。大量城市失业青年转移到农村去，使得失业危机不爆发在城市里。另外，通过动员农村劳动力，实现了农村基本水利设施的建设，使得国家工业化资本原始积累依赖的“规模劳动替代稀缺资本”的机制能够发挥。

和它形成鲜明对比的是1979—1981年。1978年的改革开放背景其实是一个严峻的经济危机，我们认为是整个70年代领导集体第二次引进西方外资导致的严重赤字引发的这次危机。但，因农村已经进行了去组织化的改革，不能再吸纳失业人口“插队”务农——不可能插户，大量失业人口滞留在城市里面，导致了严重的社会问题，于是出现了80年代以来经济危机向社会领域、向政治领域的转嫁、传导。

2、农村劳动力蓄水池机制的发挥

与此对应的经验值得借鉴。2008年遭遇金融危机之后，广东省倒闭了约15000家外向型企业，主要分布在低端的劳动力密集型加工制造业。2009年沿海总共有2500万的失业人口。中国有效的经验是通过内部的基础设施建设，吸纳沿海不能就业人员回乡，因此出现了劳动力的回流，这与1978年之前的情况有异曲同工之妙。1978年之前每次危机都伴随着知青上山下乡，实质是城市失业劳动力向农村转移。而1981年到2008年，这个机制基本上是失灵的，劳动力单向地从农村向城市流出。但在2009年，在2005年提出新农村建设战略和2008年4万亿国债的刺激下，农村基本建设高潮再一次发挥了吸纳沿海失业劳动力的作用。

所以，城市和农村相比，农村更易于稳定。农村吸纳失业劳动力的机制，一方面是小农有地，是兼业化的小有产者经济，另一方面农村本来就可以经营多种工副业，还可以参与国家投资的三农基本建设等。

0x4：新农村建设对国家安全的积极意义

国家进行新农村建设纯粹是因为乡村能够吸纳失业人口吗？

1、乡土中国的经济基础对国家稳定的作用

我们在以往的研究发表中指出，乡土中国的经济基础不同于城市，长期以来一直是中国城乡二元结构体制下的经济增长所依托的“无风险资产”，这对于重新认识农村在工业化进程中所扮演的角色或许具有一定的启示意义。

下图显示了在宏观经济的风险—收益层面，无风险资产对于优化国民经济增长路径的作用。

正常情况下经济增长的风险—收益情况如曲线①所示；然而，当经济增长率低于一定水平时，各种社会风险集中爆发的可能性骤然增加，有可能会使宏观经济陷入停滞，经济增长的风险—收益水平曲线切换为曲线②所示情景。如果能通过提高无风险资产的收益水平，使国民经济免于迅速掉进“下降通道”，那么无风险资产也就具有了“软着陆”载体的作用。

从经验过程看，在农业集体化时期，依托人民公社、生产大队和生产小队三级组织化载体，农村吸纳了三次城市宏观经济萧条时产生的共计4000万失业人口，农村成为城市危机软着陆的载体。

农村改革以后，农村作为中国经济增长的无风险资产，效果最为显著的是80—90年代农村维持的土地平均分配、且大约5年就再分一次的土地制度，是为农户家庭综合经营派生的外出打工者安排了一份无风险资产。但近年来由于土地制度的激进变迁、工农收益差别的拉大，以及城市文明向农村的扩散，新生代农民工离土离乡离农的倾向日渐显著，作为个体的经济理性选择这本来无可厚非，但从宏观层面来看，中国将面临一个越来越严峻的挑战：“三农”这个经济增长、社会发展的“稳定器”，何去何从？

2、“三农”对于国家安全的两种可能

缓解“三农问题”的政策及其执行，对国家安全存在两种可能。

一种可能是，假如乡村治理劣化，安全基础薄弱，在面临国际风险向国内输入时，“三农”表现出风险外溢，也就是说它对这个风险是正反馈加强的系统。这将会导致国家整体安全风险增加。
另一种可能是“三农”可以发挥风险吸纳的作用，这是对危机进行负反馈、消化的系统。它的基础在于改善乡村治理，构筑国家安全的微观基础，才能从总体上保证国家安全。

总体来看，我们的观点可以归纳成三点。

第一，发展中国家尤其像中国，其所面临的安全风险，在全球化时代主要是发达国家成本转嫁对发展中国家形成一个输入型的风险。西方货币紧缩的时候有一个传导机制。同理，在大量的货币增发输出通胀的时候也有一个传导机制。无论西方输出通缩还是输出通胀，都会导致发展中国家面临输入型的安全风险。
第二，从国家综合性安全角度看，乡村实际上的治理失序已经制造了内生性风险，乡村内部的各种问题演化成国家面临的一个总体风险，在这个乡土社会内生性风险不断累积，并且经常性爆发的过程中，乡村治理问题及其相关国内外比较研究，已经构成国家总体安全的一个重要部分。
第三，只有改出“百年激进”对乡土中国的破坏、重视“启迪民智，开发民力”的乡村建设，只有提高农民组织化形成其主体地位来改善乡村治理的依存基础，只有维护并加强能够内部化处置外部性风险的村社理性，才可以在最低制度成本条件下保障国家综合性安全。

二、构建乡村综合治理体系以破解中央—地方—乡村的“三元悖论”

“三农”经济基础决定“三治”上层建筑，要将“三农”政策的重心转变到“三农”与“三治”有机结合，下决心从改革以来较多强调提高经济收益，调整到强调有利于稳定乡村社会、改善地方和国家治理上，构建县乡村各有侧重的综合治理—发展体系。

县政改革建议

第一，改变中央和地方的财税关系，创造县域综合体制改革条件
第二，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股
第三，将县级政府各单位涉农（金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域）的项目经费参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺“三农”

乡（镇）政改革建议

通过打造结构相对完整的产业链条，产生稳定的制度收益，同时保持内部的低成本治理。

民国时期的著名乡村建设实践，如20世纪20年代的卢作孚在重庆北碚、晏阳初在河北定县，基本上都是以一个镇作为试验的范围
农业集体化时期，也是以乡镇同级的人民公社作为一级核算单位，来进行农田综合整治和使用大型农业机械
当代中国的“超级村庄”，如江苏的华西村、永联村、长江村等，从地域范围来说，都差不多是以一个镇的土地面积形成相对完整的产业资本价值链。

当前，自然村和行政村的社会和资源整合仍然受到或隐或显的派性力量的制约，而乡镇则为各种农村公共活动和社会组织的发育提供了空间。客观地比较东亚乡村，只有中国大陆在乡镇一级没有组建综合性合作社，农民组织化程度最低。另有一些案例表明，在农村中各种民间社会和文化力量日益活跃的局面下，乡镇政府可以通过“购买服务”实现治理创新，低成本地撬动各种民间资源，推进农村组织创新与制度创新。

村治改革建议

第一，成立以体现成员嵌入关系、集发展与治理于一体的农村综合性合作组织（而不是“大农吃小农”的专业合作组织），或者扩大农村集体经济的资产量
第二，村两委与综合性合作社有机整合，降低历史上长期存在的政府与乡村社会之间的“交易成本”
第三，中央部门应以政府公共财政为杠杆，向农民综合合作组织注资入股，再通过股权分配自下而上地形成农村综合合作体系，使农村资源收益水平提高与农村公共资源总量扩大同步推进，通过增量分配将村庄积累的历史矛盾化解在村庄内部，变“行政吸纳社会”为“合作吸纳冲突”。

综上所述，地方“三农与三治”的综合体系如下：村民小组作为“一个社会—地理实体”的成员关系和土地财产关系的存在，使得建立在利益共同体、情感共同体、地缘共同体上的合作成为可能。行政村统摄村民小组，可以最大限度地降低内部交易成本，活化乡村社会关系和社会资源。在村合作的基础上，乡镇是实现规模收益的主要层级和上下联动的重要衔接，一方面为乡村内的各种社会能量提供场域，另一方面应该组建综合性合作社来承接自上而下的中央资源和国家战略任务。而县级发展—治理则需要通过财税体制改革和涉农收益整合，使地方政府从积累矛盾的经济发展竞争转向能够弱化矛盾、缓解冲突的发展—治理综合体。

三、政策建议：应对中美战略互斥与加强乡土社会的内部化机制

在2008年华尔街金融海啸引发的世界格局变化之中，中国客观上演化成为主要矛盾的非主要方面，虽然与矛盾的主要方面美国具有哲学意义的对抗性，但目前确实不具有直接对抗的条件。由此派生的战略意义的新挑战，是美国因处于最高级的金融资本阶段而有把这种互斥矛盾及其内生性危机代价转移海外的条件，而中国就不得不接受更多美国金融扩张和产业回调转嫁来的危机代价。

为此，中国不仅必须改变对美战略误判，而且要深谙处于对立矛盾的被动一方难以正面对抗的道理。鉴于中国客观上只能对内转嫁“输入型危机”所恶化的激进改制成本，近期更需以国家综合安全为目标、借生态文明和城乡统筹转向内部全面战略调整，如果能够有效提高乡土社会的组织化程度，利用其“内部化处置外部性”的内在机制，则不仅有可能延续以往危机“软着陆”的经验，而且有利于构建最低成本的国家综合安全基础。因此，当前可能的应对战略，主要还是练好内功。

一是继续依靠超大型大陆国家幅员辽阔维持投资拉动增长，通过扩张实体财产规模来加快本国金融信用对本国经济的货币化进程；同时借实体资产和金融资产同步增值，来大幅度降低相对政府债务及银行不良资产比率；为此，尤其要延缓本币自由兑换和银行业及资本市场对外资开放。
二是借助完善城乡统筹战略，继续发挥举国体制的比较优势，以国家主要投资于综合性合作社的导向作用，来大力推进农村基层以农民为主体的组织创新，以此为基础促进多样化的生态文明复兴和治理创新。若然，则可维持乡土社会承载危机的内部化处置外部性风险的机制。
三是有组织地开展国内非“学科化”研究，开展利于中国“走出去”的话语体系建设，全面反思以往单纯强调产业资本和金融资本走出去造成的巨大代价；由此，不仅能够深化国家综合安全战略研究，而且同时能够把构建中国话语的多种努力和民间的社会组织走出去有机结合。

四、经济分层条件下中央—地方利益失衡格局长期化

如果以工业化的一般经验过程划分新中国成立以来的经济发展阶段，那么，1980年以前主要是工业化的原始积累阶段；1980年之后是工业化所形成的产业资本结构调整与扩张阶段；世纪之交中国进入产业资本过剩阶段。

正如前文的分析，在进入工业化第二个阶段后，地方政府在实体经济层面公司化竞争开始显化，因有限责任化倾向遂将风险上推给中央，承担最终风险的中央政府不得不依靠增发货币和国债的方式应对危机。而随着地方政府风险的累积，中央只能路径依赖地在20世纪90年代以一系列财税和金融改革来不断强化自身的财政、金融权力，再加上外汇管制以应对外债偿付，终于在新世纪之初进入以经营垄断性金融收益为主的阶段。恰在同期，中国于2001年加入WTO，中央政府所掌控的金融部门——作为中国抵御输入性风险和参与全球竞争的工具——得到了持续的扩张。

中央政府对货币、国债和外汇等金融经济领域的垄断过程，而将除少数关系国计民生的战略性行业之外的大量实体经济交给公司化的地方政府经营管理，客观上加剧了地方政府之间的横向竞争。同时，中央垄断控制的金融部门在利益导向的市场化改革中越来越异化于作为地方收益来源的产业经济，使得本来可以凭借制度性信用支持以实现结构性提升和调整的地方产业经济，因资本短缺而陷入日趋激烈的低水平竞争，导致中国在完成工业化原始积累的短短20年之后便遭遇产能过剩危机。并且，也同样因地方产业经济缺乏国内资本支持，地方政府的行为取向演化成：发达地区的地方政府因外资的低利率而更主动地“亲外资”，客观构成对国内金融资本的竞争、短期风险更多上交中央；而欠发达地区的地方政府则只能以资源环境为代价才能承接沿海发达地区的落后产业转移，长期风险也上交中央。简单归纳可以看出，伴随着三十余年的高速发展，中国的中央政府与地方政府在经济基础层面陷入了一个地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环之中：地方政府主导产业资本竞争，导致中央政府强化金融权力垄断，这又进一步加剧地方产业资本竞争……在这一循环往复中，中国经济在中央与地方之间形成了日益固化的层次划分：地方政府的经济基础仍然是产业资本主导的实体经济，而中央政府的经济基础则演变成金融资本主导的金融经济。

因经济基础决定上层建筑，这种经济分层也就从侧面印证了如前文分析的地方政府承担有限责任、中央政府承担无限责任的结论：产业资本作为生产要素追求的是生产性投资报酬最大化，这就决定了产业资本在组织其他要素投入生产的过程中，尤其在资本稀缺的条件下，因其掌握要素的定价权而势必最大限度地压低其他要素价格而抬高资本要素价格，这一过程本身就内含对劳动者、土地所有者乃至生态环境的不负责任，因此，处于产业资本阶段的地方政府只承担有限责任也就不难理解了！而对处于金融资本阶段的中央政府而言，尽管金融资本追求投资报酬的资本属性没变，但一国金融资本的扩张或金融信用的增加——尤其在全球化竞争条件下——依赖的是国家经济主权和政治强权，从这个角度而言，中央政府承担无限责任与金融资本所内含的强化国家主义要求本来是相适应的，但却被西化意识形态左右的财经界所诟病。

在经济分层条件下，中央政府和地方政府各自遵循着不同的“政府理性”和相应的行为逻辑，两者之间的利益结构格局失衡也就势所必然。并且，因经济分层日益固化，而中央的调控在经济正常运行条件下难以贯彻，中央—地方利益失衡格局可能将维持很长一段时间。

事实上，经验表明，在经济正常运行状况下，有限责任的公司化地方政府永远是追求高增长的，中央的宏观调控也就不可能被地方政府自觉落实；而只有在风险累积直至危机爆发的时候，因各种利益集团都利益受损，中央的宏观调控才有条件地被地方政府接受。

不妨还是以波澜起伏的20世纪90年代为例：1992年南方谈话和中共十四大提出社会主义市场经济之际，地方大办开发区招商引资，宏观经济直接跨过复苏阶段而迅速高涨，接着就因经济过热而导致1993年“三大赤字”同步爆发。其实在这之前，中央已经意识到宏观形势的严峻性，并采取或提出了一些针对性的调控措施，但在与地方的拉锯式谈判中，就眼见着财政、金融、外汇等三个领域的问题集中爆发，遂有了之后俗称“铁腕调控”的改革。之所以如此说，无外乎是因为经济过热造成危机即将爆发的压力下，中央领导人做了调控决策，但仍然很难被地方执行。直到1997年下半年突如其来的东亚金融风暴造成出口增速与GDP增速双双下滑，连带银行坏账等各种国内问题彻底暴露出来，地方才不得不信“狼来了”，中央才在1998年真正有机会整顿金融秩序，全面开启国有金融市场化改革。但时过境迁，在亡羊补牢之前已经造成的损失十分惨重。

五、缓解中央—地方利益矛盾的出路

中央与地方之间的利益矛盾，是中国当代追求现代化过程中内生的问题，当前已经严重制约了中国经济社会的可持续发展，但由于条块分割、尾大不掉的历史积弊，至今都很难在表述上理顺，也就更难化解。

可以说，中央—地方矛盾已然成为“历史遗留问题”，剪不断理还乱。因此，所谓的深化改革，如果无法做到根除这一核心体制弊病，倒不如以“缓解”的思路做一些制度创新。

首先，在中央层面，中央政府承担无限责任作为中国特色的制度优势，其经济基础理应得到夯实。因此，需要强化国有资本，并且明确收益向全民分配的改革方针。中国在21世纪之初融入金融资本主导的全球化竞争，这一竞争仍然是以民族国家为基本单元，盖因任何国家的金融资本所内含的政府信用，都是以该国的经济主权、政治强权乃至军事实力为后盾，因此，为了能在这场没有硝烟的战争中幸免于难，中国不得不做大做强国有资本，用以保障全民财产安全，这也是中央政府“安全理性”之体现。与此同时，国有资本的经营收益还应向全民分配，具体的操作方案如成立公共信托基金、以中国公民资格入股平均分红等，其实，只要能够体现公平性和普惠性的具体方案都可试点。这样才更能体现全民所有制的经济基础属性，亦可巩固和加强中央政府承担无限责任的职能。

其次，在地方层面，公司化的地方政府作为风险的主要制造者，可以说是中央—地方矛盾中的主要方面，如何降低风险、在地化化解风险、分担风险责任就成为改造地方政府行为的基本思路。

一是以生态文明理念和三产化思路开发利用本地资源，降低地方政府竞争风险。

地方政府之所以竞争激烈，很大程度上是因为各自控制的实体经济层次较低、同质性严重。而事实上，对于纵深广阔的中国而言，各地方在自然景观、民俗风情和传统文化上千差万别，恰恰符合生态文明所内含的多样性，因此，在生态文明理念指导下，即使地方政府仍然公司化竞争，那也至少是差异化竞争。而且，考虑到现阶段正在崛起的中产阶级绿色、生态、差异化的消费特征，在开发利用本地资源时应以题材和创意为手段走三产化发展道路，这样有助于缓解因长期二产化发展而导致的产能过剩问题。

二是鼓励多方主体共同参与政府治理，在地化化解风险。如前文所述，地方政府公司化竞争会因在民生和公共服务方面的职能缺位而带来一系列的社会问题，可以构建由包括政府、企业、基层群众组织、知识界、媒体界等不同身份的人员共同参与的多层架构、网状连接的组织平台，以网络化结构内部化处理其中的一些社会问题，发挥政府单一科层治理体系所不具备的优势，从而实现在地化化解风险而不必将风险集中于中央。

三是对直接关乎国家安全的地区财政支持从专项转移支付为主改为一般转移支付为主，促使地方政府分担风险责任。目前，中央政府对直接关乎国家安全的地区的财政支持，很多是依靠专项资金项目来进行专项转移支付。但由于部门利益和“精英俘获”问题的存在，中央政府保障国家安全的“善意”难以公平传递成为“善举”。因此，对这些地区财政支持从专项转移支付为主改为一般转移支付为主，使这类地区基层政府的人均公共开支至少达到全国平均水平，中央才有可能与之谈判事权，将保障国家安全的责任合理地与地方政府分担，从而改善“有组织地不负责任”的现状。

再次，在国际层面，以国有金融为主的金融资本与以地方企业为主的产业资本联合“走出去”，能够实现“双赢”，有助于缓和中央—地方矛盾。一方面，随着国内要素价格的攀升，国内制造业企业有向海外寻求要素低谷的需要。国有金融能够为此提供资金和信用支撑，不仅可促进产能出口，化解国内产能过剩问题；还能够促使企业将流回国内的利润投入到产品和技术创新上，从而有助于地方产业的层次提升：这两方面共同作用，对缓解地方竞争压力、降低风险大有裨益。另一方面，通过30余年的贸易积累，中央掌控的外汇储备已从1980年年底的负值飙升至2014年年底的3.84万亿美元，给外汇经营带来了不小的挑战，也使当前国内承受着巨大的通胀压力。产业资本“走出去”所做的基础设施建设和其他生产性项目建设，给外汇储备投资提供了标的，能够有效降低中央所承担的通胀风险；而且，客观上也为国有金融的全球扩张和布局提供了支点。

六、乡村治理与国家安全的相关问题研究：新经济社会学理论视角的结构分析

中央2002年开始强调“三农问题重中之重”和2005年提出新农村建设以来，国家为缓解“三农”困境和改善基层治理而大规模增加的基本建设及社会事业投资已有10万亿元之巨，政府的“善意”和“善举”都得到几乎史无前例的表达；但是，“人民内部矛盾要用人民币解决”的政策效果似乎不尽如人意。农村基层还是乱象频仍，国家综合安全最缺乏的仍然是基层载体！如是，根源何在？

0x1：背景介绍：中央下乡与地方下乡的零和博弈

我们此前的区域比较研究曾经指出：中央和地方之间的关系与国家安全有内在相关。自20世纪80年代以来，中央和地方之间实际发生的关系可以概括为“中央承担风险条件下的地方政府公司化竞争”，其制度收益是地方政府在发展主义导向下的“府际竞争”中推动了以地方资源资本化为实质的经济快速增长，而其制度成本则是积累了大量社会和经济矛盾，近期表现为地方政府债务率过高造成银行坏账风险和农村对抗性冲突频繁发生，经济和社会的可持续性受到严重挑战。

客观看改革以来的经验过程，由于地方追求激进发展主义造成的巨大制度成本，最终还是要由客观上属于“无限责任政府”的中央来政治埋单，因此，随着中国进入到资本过剩阶段，中央和地方关系很大程度上是一种零和博弈。新世纪之交，中国在进入产业资本整体过剩的同时经由中央财政对国有银行有条件注资而短期完成了银行商业化改制；恰因二者同步引致中央和地方经济利益结构的新变化：中央政府逐渐升级到以金融资本及垄断行业为主要收益来源，地方政府一方面谋求升级产业资本来继续与其他地区的“府际竞争”，另一方面则唯有借地产开发才能与中央管控的金融资本博弈，是为“以地套现”，遂使土地征占成为引致农村冲突的最主要原因。

总体来看，当前乡村所面临的一个大格局是“以国家综合安全为目标的中央政府要稳定，以产业综合收益为目标的地方政府要发展”；二者客观上已经属于不同的历史阶段，却在空间上并发于当下之乡村。遂使乡村中方兴未艾的“政权下乡”，亦分为“中央下乡”和“地方下乡”。

所谓中央下乡，本质上是因乡村“三治”乃国家综合安全之基础，因而需要承担安全责任的中央政府采用国家信用配合政策手段下乡。亦即，以集中制国家的强大主权信用所派生的国家财政和金融作为乡村基本建设和社会政策的主要资金来源，目的在于构建“民生新政”之下的和谐社会。中国这个做法，本来与西方国家进入到金融资本阶段后实施福利化政策、构建“后现代性”话语的制度经验可以做类比研究；没有对此做“比较制度研究”的困窘，仅在于当前学术界给定的评价标准还缺乏对构建中国话语形成激励。
所谓地方下乡，实际是大多数不可能升级到金融资本阶段而只能“以地套现”的地方政府，与被优惠政策吸引来的外部投资结合在一起搞“资本下乡”，实质上还是以资源和土地的资本化开发来实现产业化经营；尽管客观上推进了国民经济的快速增长，但根据“路径依赖”理论，其所沿袭的只能是中央过去处于产业资本阶段及“税费时代”的做法，即物质形态的改变发生在乡村，但“以地套现”所得的资金并不留在乡村而是主要地流入当地的城市化，因而利益矛盾仍然是对抗性的，地方政府却很难有条件构建能够弱化矛盾的话语体系和缓冲机制。

鉴于中央下乡只能经由地方下乡实施，由此势必遭遇重重尴尬。

第一，短期来看，中央与地方两种下乡之间社会差异显著：由于地方政府服务于资本下乡，并不是公共服务下乡，在中央政策的映衬下，地方政府在乡村的权威和合法性受到质疑，一些农民在“中央的好经被地方念歪了”的判断之下越级上访，给刚性的维稳体制带来极大压力。

第二，长期来看，中国自1998年以来就处于全面生产过剩压力之下，各种名目的国家投资被学者认为是“以长期生产过剩来掩盖短期生产过剩”，地方引来的资也并不能形成稳定收益，乡土社会分享到的资本溢出收益有限。特别是2008年美国华尔街金融海啸引发2009年全球经济危机之后，中央—地方—基层的这一矛盾愈加凸显，产能过剩导致收益预期下降，进而导致前期被掩盖的各种制度成本未来被某个偶然因素引爆的风险越来越大。最终，将如前文所说，中央政府和地方政府将陷入囚徒困境。

这种国内体制下的制度收益与成本不对称，与全球化条件下的制度成本对内转嫁，共同构成新世纪中国可持续发展和社会稳定的主要挑战。特别是在2008年爆发华尔街金融海啸带动2009年全球危机的教训讨论中，国内思想界愈加深刻地了解到内外矛盾叠加造成的影响。若从政治经济学的角度历史地看，近代一百多年以来，乡村长期面临着两个基本矛盾，一是在国家追求工业化资本原始积累和产业扩张的制度导向下，农村剩余被城市过量提取，导致乡城差距加大，“三农”问题日益严峻；二是政府为了从分散小农为主体的农村提取剩余而在基层形成了“对上代理型”治理结构，与乡村“自我稳定机制”所需要的治理方式刚好相反，村社的自我治理和风险内部化功能受到极大削弱。这两个基本矛盾下，由于乡村资源收益往往只够满足少数精英群体的需求，导致任何普惠制的或体现“群众路线”性质的制度变迁都难以在乡土社会内部发育和维持；因此，在不断加大的社会冲突压力面前，通过乡村精英群体的灰色治理来勉为其难地维持村庄基本秩序，就成了大多数时期、大多数地方政府的选择。诚然，这反过来进一步强化了乡村中经济剩余单向集聚于精英和社会治理单向主导的非稳态结构。由此，村庄成为多种潜在冲突不断复合和累积的矛盾体。

过去的经验表明，一旦各种矛盾累积到积重难返，则任何被中央政府赋予厚望的“三农”政策，在实际执行中都往往因被基层精英所把控造成“精英俘获”，进而使农村社会分化加剧。在宏观经济上升期，这一矛盾尚可被大多数兼业农户“劳动替代资本”的风险内部化机制——通过密集投入劳动来获取商品化生产或外出务工的收益所掩盖；然而，一旦城市中的资本危机爆发，村庄中累积的社会矛盾将加速、加剧、加倍地激化和爆发。

0x2：问题分析：制度成本最低的国家安全基础在于稳定“三农”

借用政治经济学理论，我们从“三农经济基础决定三治上层建筑”的基本理论对上述问题的形成进行了有力的解释。但在如何解决问题上，任何外部主体都面临着与分散小农的交易成本问题而使得政府对于“三农”发展与“三治”稳态常常顾此失彼。片面追求前者，将愈加失于后者；单纯强调后者，则只能是无本之木，遑论为国家安全发挥战略性的风险吸纳功能？！

按照35年前确立市场化改革目标时所设定的“效率优先、兼顾公平”的原则，政策界对于农村经济层面的关注远高于治理问题。这些偏经济效率的政策对促进增长具有积极作用，但其中有些内在体现“市场失灵”的措施，客观上也侵蚀、削弱了农村治理的基础，部分乡村治理非正规化（被有些学者指为黑社会化），成为影响社会稳定的重要因素。

而对于任何体制下的政府而言，在当代全球化转嫁的虚拟资本经济危机代价不可逆的压力下，国家综合安全无疑都是第一要务！那就要以社会整体利益最大化的“国家安全理性”为前提；据此，无疑应该将是否有利于改善乡村治理、增进全局稳定作为衡量农村政策是否有“效率”的第一标准。

本文指出：在西方虚拟资本危机本质不可能改变、仍将不断向发展中国家转嫁代价的情况下，形成统筹国家安全与乡村治理问题的一体性框架，通过改革地方治理结构，稳定和发展牵涉8亿生众（含2亿多进城的流动打工者）的“三农”领域，不仅操作上最可行，而且效果最好。

为此，就要将三农政策的重心转变到“三农”与“三治”有机结合，要下决心从改革以来较多强调提高经济收益，调整到强调有利于稳定乡村社会、改善地方和国家治理上。这样，才能从根本上促进乡村经济发展与社会稳定、国家安全的互补共赢。

下面用新经济社会学的研究对这一判断提供理论支持。

新经济社会学属于新兴交叉学科。该理论对西方社会科学的微观分析框架提出的创新，主要在于纠正了对理性经济人“低度社会化”（undersocialized）或“过度社会化”（oversocialized）的假设，将经济主体的社会行为与经济绩效的互相影响纳入研究，从而丰富了对研究客体的认识。已有研究指出：当代经济中居于主导地位的产业集群，本身是一个具有强烈的社会、地理和经济联系的企业集合，作为一个社会—地理实体，其典型特征是“在一个自然或历史形成的有限范围内拥有活跃的人们和企业”；产业集群生命力的关键是：成员在集群中具有高度嵌入性，通过经常性的非正式接触建立较强的信任关系、促进信息的有效流动及对风险的共同分担。

中国的乡村社会，既因历史上形成的稳定地缘边界和血缘关系，而具有显著的“社会—地理集聚特征”，也因费孝通指称的“熟识人社会”特征，而具有较高的社区成员嵌入性，具备将新经济社会学引入乡村研究的逻辑前提。本文强调其在以下三方面对国家安全战略具有重要的启示：

第一，经济结构多元化的乡村因具有发育产业集群的社会关系优势，能在一定程度上抵御经济波动风险，因而能够持续作为国家安全的“软着陆载体”；这应该作为国家总体安全战略的基本判断。
第二，根据经济—社会的互嵌、互动性规律，构建乡村经济发展和社会治理统筹兼顾的一体性框架，更有利于改善村社经济并使之具有持久活力和抗风险能力；这应该成为制定和调整涉农政策的主要思路。
第三，“当和地理敏感性联系在一起的时候，嵌入性成为一个有力的概念”；正是由于农村土地以社区为边界而使其财产关系具有高度的地理敏感性，因此，无论是发展乡村经济还是建设乡村人文环境，都要充分保证成员的社会嵌入性；这应该作为构建地方“三农—三治”综合发展和治理体系的核心思想。据此看，如国家的政策和投入主要从活跃社会关系、促进农民组织化入手，则不仅能有效提高农户在村社中的成员感和嵌入性，而且对弱化利益矛盾有着显著的积极作用。

0x3：“三农—三治”结构改革：构建县乡村各有侧重的综合治理—发展体系

乡土中国的地方治理—发展体系，可以分为县、乡（镇）、村这三个最重要的层级，各层级在功能、机制方面各有侧重又互相支撑。以下分而述之。

首先看难度最大的县政改革。

县级政权是地方政府发展竞争的主要财税经济单位，同时又是国家科层体系中下伸到农业地区完整地行使国家权力的最末层级，因此，县治对于乡、村两级治理和农村发展具有重要的作用。在产业资本阶段的地方政府公司化竞争框架中，县级政府既承担着竞争和考核压力，又缺乏内源性资本原始积累的条件。这种困境，使县级政权运行普遍性地呈现出既要远离农村又得就近剥夺农村——在行政和服务上远离农村，在财政收入上又高度依赖预算外的土地财政和土地金融——遂使土地征占成为当前引发农村冲突的最重要原因。

因此，县政改革难度最大，但综合效应也最大。要使县政从远离农村变为服务农村，从剥夺“三农”改为落实中央“反哺”政策，并以县政调整带动乡村问题改善，那就要从“国家安全理性”出发，加强顶层设计。

第一，改变中央和地方的财税关系，创造县域综合体制改革条件
第二，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股
第三，将县级政府各单位涉农的金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺三农。

其次看制度成本相对较低的乡（镇）改革。

在现行的科层体系下，大多数乡政要么被扭曲，要么被消解，对下难以构建稳定的合作博弈，对上则难以代理国家安全战略。主要原因是：

对上，由于县政要追求产业资本阶段的经济增长，其任务量化分解到下属科层后，乡镇的首要职能不可能是提供涉农公共服务和落实国家战略，而是要贯彻招商引资
对下，农业税被取消后，农业乡镇基本没有提供公共服务的财政能力，而国家对农业的反哺资金通过直补或专项资金下达，前者直接打到农民账户中，后者通过部门垂直下来的县级职能单位执行，乡政处于被动、难以有所作为的“悬浮”状态；与此同时，医疗、教育、交通、金融等农村基本公共服务还随着撤乡并镇而有所收缩。

以中国一般乡镇的规模和体量，通过结构相对完整的价值链条从而产生稳定的制度收益，同时保持内部的低成本治理是可能的。民国时期的著名乡村建设实践，如20世纪20年代的卢作孚在重庆北碚、晏阳初在河北定县，基本上都是以一个镇作为试验的范围；农业集体化时期，也是以乡镇同级的人民公社作为一级核算单位来进行农田综合整治和使用大型农业机械；当代中国的“超级村庄”，如江苏的华西村、永联村、长江村等，从地域范围来说，都差不多是以一个镇的土地面积形成相对完整的产业资本价值链。

当前，自然村和行政村的社会和资源整合仍然受到或隐或显的派性力量的制约，而乡镇则为各种农村公共活动和社会组织的发育提供了空间。客观地比较东亚乡村，只有中国大陆在乡镇一级没有组建综合性合作社，农民组织化程度最低。另有一些案例表明，在农村中各种经济和文化力量日益活跃的局面下，乡镇政府可以通过“购买服务”实现治理创新，低成本地撬动各种民间资源，推进农村组织创新与制度创新。

再次，制度成本最低、收益最明显的是村治改革。

中国1949年全面土改以来，土地产权就以自然村为边界。这是因为农村中最基本的地缘关系和财产关系都在自然村，村民的日常生产、生活及与此密切相关的活动都在村庄范围内展开。若以新经济社会学观点看，自然村也是自然和历史形成的、最基本的信息流动汇集的“一个社会—地理实体”，是农村中最基本的农户组织单元。

当前，“政权和资本下乡”将村庄社会置于矛盾对立的最前沿。由于村内剩余有限又缺乏组织载体，村两委或者转变为上级政权或下乡资本在农村的代理人，成为“赢利型经纪人”；或者直接由村中的经济精英担任，虽不增加村内成本，但小农在村庄生产和政治中处于更加边缘化的地位。而相当一部分自然村中未被吸纳到资源增量分配的“体制外精英”，则成为农村群体性事件的“意见领袖”和“行动领袖”。众所周知，如果没有农民自下而上、平等广泛参与的基层组织创新，则乡村治理难以摆脱经济领域的“精英俘获”和治理领域的“囚徒困境”。这个自农村去组织化改革以来派生的规律性后果，早在20世纪80年代就有严重负面作用，被那时候的调研报告说成是“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”！问题延宕至今几十年了，仍只求追加资本而不重视农民组织创新，乃成为导致国家普惠“三农”之政策及配套大规模投入只能适得其反的内生性矛盾。

因此，组织化程度最低的村庄既然是农村维稳第一线，那么，贯彻国家综合安全战略，就不能以个体化、原子化的村民为抓手，而必须以体现成员嵌入关系、集发展与治理于一体的农村综合性合作组织（而不是“大农吃小农”的专业合作组织）作为工作对象；并且，村两委与综合性合作社有机整合，才可能有效地降低历史上长期存在的政府与乡村社会之间的“交易成本”。可见，提高农民组织化能够收到“四两拨千斤”之改革成效。

土地革命为农村形成平等的土地财产关系奠定了基础，十八届三中全会决议为农村组织创新提供了制度保障，加之中国整体告别资本稀缺进入资本过剩为乡村发展提供了经济基础。为此，资金富余的中央部门应以政府公共财政为杠杆，向农民综合合作组织注资入股，再通过股权分配自下而上地形成农村综合合作体系，使农村资源收益水平提高与农村公共资源总量扩大同步推进，通过增量分配将村庄积累的历史矛盾化解在村庄内部，变“行政吸纳社会”为“合作吸纳冲突”。

农村的经济基础与上层建筑之间，不是单纯的“自上而下”或者“自下而上”的关系。依据上述新经济社会学观点可知，由于农村仍然是生产、生活不可截然分开的社会化的多元综合体，人们在物质再生产中进行着社会关系的再生产，因此，在基层发育乡村综合合作的空间和渠道也应该是多元的、广泛的。这是地方政府与社会合作的主要空间。唯有将乡村兼业化经济的多元化、包容性和可持续运行与地方良性治理结合起来，互相强化嵌入、互相提供“正能量”，农村综合合作组织才能低成本地发育和维持，成为国家安全战略的载体。

综上所述，地方“三农与三治”的综合体系如下：因为村社作为“一个社会—地理实体”的成员关系和土地财产关系都在村，所以村级农民综合合作能够最大程度地活化乡村社会关系和社会资源，构建基本的合作单元。在村合作的基础上，乡镇是实现规模收益的主要层级和上下联动的重要衔接，一方面为乡村内的各种社会能量提供场域，另一方面应该组建综合性合作社来承接自上而下的中央资源和国家战略任务。而县级发展—治理则需要通过财税体制改革和涉农收益整合，使地方政府从积累矛盾的经济发展竞争转向能够弱化矛盾、缓解冲突的发展—治理综合体。

0x4：结语：在深化改革中重构承载危机“软着陆”的“三农—三治”体系

总之，要实现上述结构调整就要深化改革，必须将顶层制度供给和基层组织创新结合起来，首尾呼应；如此重构“三农—三治”体系，方能使得农村继续其宏观经济危机“软着陆”的载体功能，在中央落实国家安全战略的同时，为地方构筑持久的收益源泉。一个有效的国家总体安全保障体系也就呼之欲出了。

近代以来的历史经验也表明，只有在全局性资本收益预期因危机爆发而衰落时，中央才能利用危机压力对地方落实调控和干预，借以体现国家长远利益。当前，在地方仍然被危机爆发前的机会主义、发展主义主导的局面下，“三农”与“三治”领域是地方经济中资本最薄弱的地带，也是亡羊补牢地为地方经济社会积累的系统性风险打造软着陆载体的最合适领域。另一方面，当前社会过剩资本表现出踊跃下乡的态势；如果“三农”这一资本力量相对薄弱的制度空间也被各路资本填满，那么，未来中央政府在落实国家安全战略时将减少一个重要抓手，而会增加一个恶化零和博弈代价的既得利益主体。有鉴于此，中央应该在“机会窗口”关闭之前有所作为。

七、乡村公共财的作用与生成逻辑

乡村治理秩序或者乡村系统的相对稳定，以村庄治理秩序为载体，需要相应的经济资源集聚机制作为基础。当现代市场社会的核心发展越来越取决于产业化利益的时候，以广大小农为对象的村庄治理，必然会与公共资本——“公共财”密切相关。那么，村庄要想达到善治状态，即“通过治理以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程”，这块公共财应该是多少？从何而来？用向何处？在缺乏公共财的传统农区村庄，是否有可能重新生成公共财？地方上有无这样的经验性探索？这正是此文需探讨的。

0x1：公共财是村庄善治可持续的关键

改革开放以来，一方面，乡村经历了一个对于小农村社制度的去组织化过程，其既有自治平衡结构支离破碎，大多数村两委缺乏集体收入；另一方面国家面临经济危机，财政紧缩，对乡土社会治理欠缺充足的投资。于是，乡村劣治便出现了。

在缺乏集体公共财的情况下，以前是以三提五统的方式，通过向农民摊派治理成本，来维持对乡土社会的治理。由于快速工业化、城市化所带来的“县政乡派”“县经乡派”现象，来自于上面（县乡层级）的各种加在农民身上的税费负担越来越重，村干部被倒逼成利益经营者，成为赢利型经济人；农民用脚投票，或者外出打工或者成为干部群众隔膜对立的一方，于是所谓的乡村治理越来越演化为一种对立关系，乡村治理遂成为问题。

自2005年起全面免去农业税之后，却又出现另一种形式的治理问题，即自上而下地给钱，才能形成对上负责的乡村治理。由税费负担过重之上的干群关系紧张难以维持下去，导致政府放弃对农民征税，于是税费制度取消，变成了由上级政府特别是中央、省两级承担对农村公共开支责任，这是一个重大变化。其结果是：谁给钱我对谁负责，上面给钱，村两委就变成了只向上负责，但是上面的指导并不必然与村庄内在的具体需要合拍，甚至未必从村两委干部的实际需求和愿望出发……发展下去，基层治理不但要以钱为手段，而且成本不断增加，也难以做到有效和实事求是。比如：

你让我给你写党的组织建设报告，很好，我会按你的意图来写一份
你要求我建立党员活动室，哪怕每一天都锁着门我也建了
你要求建立电脑室，我也建了；还得有一台电脑，我再给你增加一份申请报告；此外，还得有人管电脑，再增加一份钱。

按照现有的这套自上而下的体系，任何一项所谓的治理都必须拿钱。这个钱并不意味着增加成本同时其功能也增加。这是今日乡村治理所出现的机制性问题。

无论是农业税费时代的乡村治理问题，还是免去税费之后的新问题，其实质在于：乡村治理需要公共财。在基层，有财才有政；有私财则有私政；有公财则有公政，才会增强基层治理活力，形成相对持久的公共治理，强化以广大小农为基本立场的村庄善治。

公共财正是公共空间存在的必要条件。我们曾经对村级收入与村级有效治理的相关性有个经验性判断，以浙江湖州为例，一些村两委由于土地出租金以及门面房等第三产业收入，使得村级收入能占到全村经济总收入的5%以上，这样的村庄能够维持良好的村级治理。无论村两委是谁当政，也无需考虑村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老党员、好干部，只要有充足的村级收入，便能形成有效的治理。因为就算从村民那儿拿不出多少钱，开办村里活动还有收入可以维持。

完全空心、空壳的村庄，彻底将集体财产分干净、没有任何收益的村庄，在广大村民生老病死等各种杂事问题的处理上，谈不上构成起码的村级治理，不管上级是否给足了村两委启动资金。基层治理主体弱化的问题，本质上是基层公财缺失的问题。农村基层党建有的能维持，有的瘫痪，区别主要在于有钱与否：没钱便管不了事，发挥不了作用；村里有地租或者经济林收入，便有实力来应付各种复杂治理问题。

在传统农区，在利润从农业不断流入第二、第三产业的经济宏观大势下，如何形成基层公共财增量？这块公共财，其主要的逻辑关系，只能是内生型的，即生于基层用于基层。假如其主要逻辑已经变成了外生型的，即取之于上级，村两委便只想着对上负责；那么便难以杜绝应付、投机等对待小农的现象。但薄弱的基层总还要有辅助的、引导性的条件或者环境支持，为了区别于“等靠要”的外生型逻辑，可称之为外发型逻辑。

下面就分两部分来谈“内生型”逻辑和“外发型”逻辑具体关系的展开。

0x2：公共财的“内生型”逻辑，源于村两委主导的社区综合合作社

10多年来，我们参与的当代乡村建设，其主要目的之一是以村两委主导的农民合作为纲，形成区别于分散小农的组织化主体，以有组织的农民经济活动、社会活动乃至文化活动，形成乡村治理的良性结构，为乡村善治形成点有价值的机制性探索。其中，关键在于，形成村两委主导的综合性农民经济合作社，以其经济活动的内部化良性循环机制，主要是以第三产业内部服务于第一、第二实体产业的形式，生成一块用于良性治理的村庄公共财。以这块公共财，服务于村庄社会、文化、教育、生态、基础设施建设等公共事务，乡村善治方得以真正形成、持续发生作用。

为什么说需要村两委主导的社区综合合作社呢？首先，在农村基层，要把农民组织起来，行政村是最适合的基础性单元。因为村民自治委员会本是建立在村庄集体土地所有制基础上的农民自组织，发展农村经济、增加农民收入、开展村庄各种服务工作，本就是村党支部、村委会分内的工作职责。其次，虽然合作社是市场经济的主体，但是大多数不是村两委主导下的合作社组织，因缺乏体制内的资源和条件借用，能实质运行的并不多，服务能力强、信誉好的生产型合作社就更少，群众信任度不高。形成小农立场的乡村治理，这样的组织系统管理，本质上是在一定的经济财产占有、生产、分配、服务基础上的社会管理。要强化小农立场的乡村治理，以村两委主导的农民综合合作社为组织载体，提振农民组织，形成农民群体的主体性人格，通过重建乡村系统，形成农村地域范围的主体性实体，可能实现这一点。

如何在第一、第二产业无利、微利的传统农区，形成一块旨在促进乡村良性治理的公共财？

分散小农只能产生处于生计线上的家户财，并不能产生公共财。单纯的农民专业合作社发展，只能产生合作社成员财，何况假如不借用村两委的体制内资源条件，其变异的可能性极大，存在着不可持续的生存风险。村两委具有体制内动员力；农民经济合作尤其是金融合作或其他服务业合作，相对具有一定的利润空间。

李昌平认为发育村社“内置金融”合作，是村民主体性发育的根基。村社有了“内置金融”，农户土地承包权就可以抵押贷款了，村两委和村民综合性合作组织就有了心脏和血液，内生之动力就会自发生成。

杨团认为：以村庄为基础单元的综合农协——合作社要办信用部，在合作购销功能上增加合作金融功能，是“三农”改革的突破口。综合农协的农技推广、村容和环境治理、老年人照护与儿童教育等社区服务和文化开支，都是农民合作组织通过规模化、社会化的经济服务获得的收入。杨团认为，“中国农村的问题不仅是生产力问题，而且是与物质利益相关联的农民为本的社会治理问题。符合农村规律、能满足农民经济、社会、文化多元诉求的综合农协类组织具有自我完善功能和自主成长的动力”。以兰考县南马庄村两委主导的农民生态合作联社发展为例。从2004年起成立至今有11年了，合作社的小杂粮、大米产业的推广发展，村留守妇女、返乡青年创业，均可以成员身份从合作社的资金互助部进行12‰的借贷。资金互助部服务于小农生产发展，加工实体也返利于成员，给大家带来利益。迄今，南马庄的资金互助达1000万元，每年产生的利润，为社员承担其生活用电费；也为老年人协会进行捐赠支持公益事业；还为6个月至15岁的合作社成员家小孩买保险……以金融合作为核心把小农组织起来，合作社资金互助部资金的绝大部分，从农民的农业收入、打工收入中来，其利润又回馈于农民，为农民的文化福利、社会福利埋单。在这种村社内部良性循环的模式中，会培养一批公心的组织带头人，形成信息业、金融业服务于实体经济的好方式。

再以胡寨村村两委主导的农牧业专业合作社的综合发展为例。发展了10年的胡寨村综合合作社以紧抓各种服务来聚人气。在农业经济上，合作社做种植、养殖、加工等的产前、产中、产后的技术、种子、农资、销售等服务；还直接搞资金互助，现有100多万元，资金互助直接服务于社员的资金需求，还以其自身利润用来支撑村庄幼儿园的发展，以及村庄老年协会、腰鼓队、广场舞的社会文化需求。正是因为村庄综合合作社的发展，在村两委班子选举时，合作社出面组织人参与选举相当顺利。对于村民而言，离开了村两委主导的合作社，产品没办法加工；农产品不知道卖给谁；蔬菜怎么种，技术上没办法掌握解决；农田没办法进行水利灌溉；小孩没办法上学……离开了政社合一的农民组织，他没办法更好地生产、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

总之，兰考以南马庄、胡寨为代表的合作社发展都是村干部领办的综合型合作社，属于社政合一，体现了村社血地缘关系与党政体制内资源有机结合的合作社成长规律。其共性在于：采取的是村两委主导的“合作金融+实体产业+公益服务”的程式：首先指的是一种“内部化”的经济机制，即以村社为边界的农业、加工业和农村金融业三业并进，能够内部化收益互补并降低外部风险的经济；其次，在村社文化共同体层面上，即以“内部化”经济收益为保障的维系村社文化共同体的公益服务。正是这种方式，小宵村社成为再造农民人生价值和生命意义的基本场域。

0x3：公共财的“外发型”逻辑，源于政府涉农部门及涉农企业为主的社会参与力量

多年来的一个共识是：任何外部参与力量进入乡土社会面对分散小农的时候，会有不可克服的高成本交易。这里所说的社会参与力量，包括各级政府部门、各类涉农企业、不同社会公益机构、任何个体行动者力量等。只有克服了与分散小农之间高成本代价的社会参与才是有效参与，只有克服了与分散小农之间交易成本过大的治理才叫有效治理。也即，尽管小农村社内生力已损其根，外发力量再猛烈、再强大，也只能属于外发的、辅助性的力量，也得在发育和弘扬内生力并尊重其为主体的基础上，才能发挥外在环境条件的作用。

显然，小农社会在目前强势的城市市场力量面前，并不能自行组织起来，仅以残存的村社资源力量，也很难形成像样的农民组织。李昌平老师所说的“内置金融”，杨团老师所说的“综合农协”，均要发育农民内生的主体性组织力量，采取“外发促内生”的方式是改善外部政策、经济、社会条件或者外部力量适当介入，以促使合作力量组织起来的内力发展的办法。这里，强调乡村治理所凭借的经济增量的增加；以及内在的综合性合作组织的创建。早在基层做乡建试验的时候，我就提出“外发促内生”的动员模式。

今天再来提“外发促内生”，是想更为强调产生“公共财”的动员机制。“外发促内生”的外发力，主要来自于不失灵的政府涉农部门，以及有效的新型企业。在中国国内经济面临结构性矛盾——劳动力、产能和金融“三大过剩”压力的宏观背景下，在广大村庄内部化降低外部风险的机制普遍削弱的情况下，会有不失灵的政府部门参与经验，以及有效的新型企业出现吗？

今谈两例正处在成长发展中的经验性探索，一是小额信贷公司经验；一是政府涉农部门——县级农委会的经验。

例一：北京宜农贷小额信贷公司的“爱心金融+协会或合作社+农民”模式，作为“无形之手”，为有利于乡村善治的农民组织提供了经济动力。

宜农贷作为北京宜信公司于2009年推出的公益理财助农平台，致力于社会上有爱心的出借人，通过宜农贷的高科技网络平台，直接将富余资金出借给那些远在中西部地区需要资金支持的农村借款人。借款人及宜信均不以盈利为目的，每年象征性收取1%的宜农贷管理费和2%的借款人爱心回报费，使受益方承担起创造价值的责任。宜农贷以网络平台的技术优势以及宜信公司的理财业等的内部收益互补机制，在青海、宁夏、陕西、内蒙古、福建、河南等多省份自治区的近20个贫困农村地区，进行公益性和商业性有机结合的探索。其中一个有价值的经验是：宜农贷会给合作的协会或者合作社注入几十万、上百万元的社会爱心资金，以参与资金互助所得来的大部分利润（合作社向借款社员收1分2，给宜农贷和借款人3厘，剩下9厘成为合作社的利润）留在持小农立场的合作社内部，助其成长壮大。2015年4月20日，宜农贷在国家级贫困县——河南省兰考县，推出“宜信—谷雨”战略，决定在兰考已注册的700余家合作社中推广“爱心金融+协会或合作社+农民”模式。在资本化时代金融产业异化于实体产业的大背景下，以合作社为平台扶持农民组织化发展的经济试验，作为一种“可持续扶贫”的创新公益模式，是在尝试解决普惠制金融与小农社会治理关系的大难题。

例二：江苏射阳农委会发起的“联耕联种”体制创新，作为“有形之手”，指导服务到位，为乡村善治提供了政府部门不失灵的好经验。

2013年起，江苏射阳县农业委员会在全县发起了联耕联种的农村经营体制创新。即在平原地区在不改变农民土地承包权、经营权的前提下，通过村两委引领和农业部门服务，带动专业合作建设，把农户组织起来，使农民破除田埂、进行有组织的家庭合作，有联耕联种、联种联管、联种联收三种基本形式。三年内，联耕联种带来了节本增效、提高了劳动生产率、带动了大农机和新机具的推广应用；还促进了集成技术的运用，破解了适期播种难题，带来了粮食稳产增产；实现了秸秆全量还田，有利于化肥农药减少使用，改善了农业生态环境。中央农办调研认为，联耕联种有利于稳定和完善农村家庭经营制度，是土地不流转也可实现规模经营的新路子，适合约占全国耕地近1/3的6.2亿亩平原宜耕耕地的传统农区。联耕联种的诸多调研材料大都强调其经济体制创新作用。实际上，其实施和推广，至少属于县级涉农部门在解决“三农”问题上灵验的典型；同时，它又成为改善乡村治理的一个良好契机，为小农立场的乡村善治形成了经济体制改革的基础。

在与小农打交道过程中普遍失灵的背景下，射阳县农委会为什么不失灵？原因在于他们对从根本上解决“三农”问题的道理有一定认识。他们认为，中国有2亿多农户，小规模经营自家承包耕地的普通农民仍占大多数并将长期存在，分散的农户完全可以通过联合，依托社会化服务组织，实现土地规模经营，所以，不需要走以土地流转让大户发财而促发土地流转纠纷问题祸乱乡村的路子。在射阳县农委办的县级顶层设计下，全县村组干部以行政组织为强有力的抓手，把分散农地集中起来，进行组织、协调和安排，将各种现代农业生产要素注入家庭经营。其次，村组干部在组织协调过程中，通过引导甚至主导农民专业合作组织建设，将村里农机手、农资大户等组织起来，利用联耕联种之机，可以大力发育集机耕、机收、育秧、条播、植保、开墒、烘干等业务的综合合作社组织，构建农民组织与市场相配合的多元社会化服务结构。这里面，有商机，有利润，有增量的公共财。

八、政府理性与村社理性：中国的两大“比较优势”

现代化是近代以来发达国家主导全球化发展的社会变迁现象，体现为西方资本主义国家自英国工业革命以来在全世界扩张的历史过程，其以军事和金融霸权内在结合而在全球获利的经验是不可复制的；但西方现代化却成为许多发展中国家的参照的目标——在工业化发展中试图走西方模式的现代化道路。

中国作为一个有着数千年未曾中辍过传统文明的古老民族国家，若从其实体经济总量看，业已发展为世界第一工业大国。中国之不同于西方的经验到底是什么？

假如我们承认现代化实际上是以国家总体上实现工业化为主的一系列制度配套过程，那么，我们就可以去掉意识形态化的种种说辞，仅从“理性”这一角度来看中国所构建制度的所谓“比较优势”，这有可能对现代化制度变迁及其路径选择的研究具有启发价值。本文对已经引起关注的两大比较优势——政府理性和村社理性的对立统一关系，及其在国家工业化的资本原始积累及产业扩张中的相辅相成作深入分析。前者是从中国工业化的组织保障特点上而谈的，后者是从现代经济发展的基础单元特点上而谈的。兹分而述之。

0x1：中国现代化的“比较优势”之一：关于政府理性的分析

关于政府理性，大多侧重于从政治学视角进行研究，比如“政府理性是指政府整合国家与社会的机制与能力”，认为“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变。“，所谓政府理性……对后发展国家而言，它包括三个主要内容，即：

政府致力于经济发展的明确目标性
政府决策的科学性
政府政策的连贯性

也有认为政府理性是指其“权力型”，这个“权力型”的政府理性应向“权利型”的公共理性转变。

而本文所指的政府理性，主要是从中国作为发展中国家追赶现代化进程中政府直接参与配置资源的经验来做归纳演绎。

市场与政府是两种不同的资源配置方式。相对于自由市场理论所强调的市场均衡发轫于个体化的理性经济人的概念而言，中国人所经历的是经济领域中的政府理性生发的过程：新中国成立后的中国现代化进程中，中央和地方政府都是工业化原始积累的主导力量；政府是国民经济体系的内在的参与者，而不是外在协调者，因政府行为以“出于利益考量在经济领域直接行使‘进入权和退出权'为特征”，是谓“政府理性”。

中国的现代化成绩之所以令人瞩目，从历史唯物主义的角度来看，实质是中国政府在工业化原始积累阶段及产业资本发展阶段，借其组织动员能力及财政能力而达成的中央工业化和地方工业化的过程。政府不是“裁判员”，而是直接国际竞技场中与本国“运动员”整体利益一致的“教练员”。

1）中央政府主导的国家工业化原始积累阶段——集体化和单位制的时代

新中国成立以后，为了维持苏联战略援助形成的以重工业为主导因而内生性具有“资本增密排斥劳动”机制的国家工业化体系，以对付周遭险恶的政治环境，政府只能通过农村集体化才能从高度分散的小农经济中过量提取剩余，以此形成国家工业化的内向型“资本原始积累”。履行这样的经济行为，在政府只能与高度分散且剩余太少的亿万小农进行交易的宏观环境制约下，必然造成交易费用畸高的现象。于是，政府只能以解决这个问题为目标，进行相应有效的制度安排，即“利用长期战争对执政党和人民的教训以及战争形成的军事化集权体制，建立了必不可少的国家工业化的动员机制和组织”。

相关的制度安排及其各自功能如下表所示：

此表所归纳的具有相辅相成作用的诸项功能主要发挥的作用是：以集体化制度强行控制、保证农村社会稳定，从而为新中国的工业化建设“准备了必要而又庞大的支撑体系以及强大的舆论支持”；而城市单位制则提供一系列城市就业和社会保障制度以保证城市社会稳定，它“体现了全能主义的政府以政治动员的形式调配社会资源的过程……是计划经济时代政治、经济和社会体制的基石”。在此前提下，再以户口管理制度为强行分离城乡居民的闸门，从而保证国家以对资源的垄断权力进行统购统销的不平等交换，最大可能地从农业中提取进行工业化的资本原始积累，使工业化优先得到发展。

正是借助农村集体化制度和城市单位制为基础的、体现国家对资源高度集中垄断的二元制度安排，“保证了中央政府在不到30年的工业化进程中，多数年份都能形成高达30%的积累率，使中国从50年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型小农经济条件下的传统农民国家，在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中，发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家”。

通过对新中国成立之后相关制度安排的阐述表明：国家工业化初期政府作出的制度供给，主要是为了在外部封锁的国际环境制约下，依靠高度组织化有效地解决与分散小农经济之间交易费用过高的难题。国家工业化进程中政府对城乡人民进行总动员，其实质是完成资本原始积累的历史性任务。其间，政府一方面是以集体和单位为形式的组织化的发动者，另一方面也是经济活动的组织者、投资者及利益分配者。因此，中国工业化进程中的产业资本的形成和扩张阶段，都是以政府为主体进行的。

可见，在国家工业化的资本原始积累阶段组建起来的、在此后的工业化进程中不断调整和完善着的各级政府，事实上是具有理性经济人特征的经济主体。

2）改革开放后“地方政府公司主义”的表现

中国在20世纪70年代后期完成国家工业化原始积累、已经形成“社会化大生产”体系的新阶段，产业资本内生性扩张的要求，主要通过兼有“理性经济人”和制度供给者双重职能的政府做出有利于市场交换的制度安排来达到。在政策语言中，这个制度安排被称为改革开放和全面建设市场经济新体制。

在改革起始阶段，财政赤字负担过重的中央政府理性地“退出”了不经济的农业，形成了与农民进行交易的一种制度变迁——大包干，即“政府在‘退出'相对于城市工业而言日益显得‘不经济'的农业的同时，向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上做出让步，换得的是农村集体自我管理和农民自我保障”。接下来，与20世纪80年代中期财政分级承包制的改革相配套，地方政府内生性地发生了公司化演变，以适应产业资本结构调整和产业扩张需求的市场化改制条件。

“地方政府公司主义”，是指地方政权为了谋求经济发展，强力推进地方工业化战略的实现，以类似于公司化运作的形式进行地方党政能力和经济资源的大动员、大整合，从而以经济发展增加本地收益分配的重要制度特征之一。政府各部门参与地方产业资本发展、追求资本利益最大化的取向，表明其作为理性经济人的属性与历史上以政治理性为主的政府不同。

具体表现在如下方面：

1. 与地方工业化相伴随，基层政府大办乡镇企业。

自20世纪80年代中期开始的财政分级承包制改革，确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间相对比较明确的收益分配关系，使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权，开始了地方上的农村工业化进程。在县、乡、村三级的经济发展中，从决策责任承担和收益占有分配来看，地方政府和乡村组织是实际上的经济主体，有扩张产业借此获取财产收益的明确动机和行为，在乡镇企业发展过程中的各关键环节都起着重要的作用，成为投资决策者、资本控制者和受益者。有学者将中国东南沿海一带发达地区乡镇企业的成功归之于“地方政府公司主义”模式，认为中国的地方政府相对其行政范围内的企业实为大董事会的角色，因而对企业运作是不可缺少的因素；或者认为企业相对于政府只不过类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色；也有学者认为，在市场经济中，基层政权成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”。有数据表明，“1984—1988年，全国乡镇工业总产值年均增长43%，3倍于以往增速，农村工业占全国工业的产值比重达到24.3%。沿海的地方工业化在乡镇企业的高速发展中初步完成了原始积累”。这往往被认为是地方政府作为投资主体主导“以地兴企”完成工业化原始积累的成绩。

2. 大办开发区，获取土地资本增值收益，通过招商引资实现产业资本扩张。

随着工业化的大力推进，各地出现了多种形式的“开发区”，实质上是城市资本通过与地方政府分享收益的去实现农村资源的资本化。从事工商产业的利益集团需要土地实现自己的发展目标；地方政府则寄望于把“以地生财”作为获取收益的手段。其间，一方面这两个利益主体结合媒体产业集团，强烈地把以私有化为基础的土地交易包装成市场化改革的经验。另一方面，地方政府利用《土地管理法》为依据以“公共利益”的名义征用农村土地，反过来突出了农村集体经济产权关系不明晰的弱点。这两个看似矛盾的方面，拥有一个共同的实质，就是地方政府利用行政权力强力配合资本占有社区资源实现资本化，大量获取土地资本增值收益，用于地方政府分享资本收益分配。

与此同时，“随着国家宏观经济形势的发展变化和对利用外资政策的逐渐放宽，由于与外商合作办企业可以在短期内见效，不但可以直接解决资金、技术、市场问题，还能同时增加税收、出口创汇和创造有利于政府政绩攀比的地方经济总量”，因此，区域之间竞相开出优惠政策，进行“亲资本”的激烈的“府际竞争”。政府均自觉地承担起以增加地方财政收入为目标、以“招商引资”等为举措的强制性任务达成干部资源大动员；同时精心打造地方工业园区，作为政府的招商引资政绩工程；各级组织部门也会把GDP作为官员的政绩考核……严重损害了社会大众的权益和可持续发展的后劲。

激进发展主义导向下的地方政府公司化倾向，已经造成了极为严重的“负外部性”，诸如社会矛盾、生态危机、产能过剩等；对勉为其难地加入到招商引资竞争大军的传统农业地区而言问题更甚。这说明一般事务都具有两面性。在产业资本形成之后，以推进产业扩张获取资本收益为主的政府理性，与占有资源收益通过维护村社生存发展的村社理性之间，哲学意义上的对立统一关系在现实中更多转向对立。

之所以在20世纪90年代外向型经济高增长以来社会上的对抗性冲突不断发生，在于其实质是“资本异化于其原始积累来源”的私有化改制造成的代价向弱势群体转嫁。

一是在城市形成了资本利益集团，及其派生的结构复杂的、高度依附型的社会
二是由于将为现代化建设付出的主体力量排除在了现代化收益的分配体系之外，随之造成城乡和贫富差距的固化、拉大

对立矛盾的对抗性表现，致使国家不仅得支付被上述异化过程甩掉的沉重的社会开支，而且还得增加支付被“三大差别”派生的巨大的维稳开支……

但就国民经济总体而言，中国凭借超大型大陆国家幅员辽阔和广大人民吃苦耐劳，还是进入了工业化的中期阶段。改革开放至今，中国不仅创造了持续30多年平均近两位数高速增长的奇迹，而且既没有对外扩张掠夺，内部也相对保持了稳定，颇有“中国复兴”之迹象。若能够有效缓解越来越严重的“三大差别”，则符合人民群众的长远利益和根本利益，在人类现代发展史上也是前所未有的精彩一幕。

0x2：中国现代化的“比较优势”之二：村社理性

本文关于村社理性的讨论，是从其作为工业化进程中周期性发生危机、其代价向乡土社会转嫁以村社内部化机制为基础实现软着陆的视角来做分析的。与上文讨论的政府理性，是相辅相成的两个不同层次。相对于以“个人利益最大化”为假设前提的西方经济学所讨论的“个体理性”而言，村社理性是从中国发展经验中归纳出的有普遍意义的理论创新。

村社理性针对的首先是市场“外部性”造成的“市场失灵”这个经济学的一般问题而提出的。我们认为：在小农村社制度不被以“亲资本”为内涵的激进政策破坏的条件下，村社理性体现的是一种能够“内部化处置外部性风险”的经济机制，即以乡土社会中的村社地缘关系为产权边界，存在着农户成员权在村社共同体的集合代理，据此而形成的是户村两级地权结构，这是“一种内部非排他性的、体现‘社区成员权'的农村产权”。这种统分结合的、以成员均分共有、两权（所有权与使用权）分离为产权关系所派生的财产分配和收益整合等相关制度，能够通过内部化的收益互补来降低市场化的外部风险。

任何制度都是一种文化。那么，村社理性还指的是村社文化共同体层面上的，即建立在村社集体所有权和农户使用权两权分离的经济制度基础上的、以农村一定范围内的血缘和地缘关系为纽带的、维系村社内部社会秩序的群体理性。就是说，“中国人数千年聚居于村落，祖祖辈辈共享村落边界内的以土地、水和山场为主的资源，形成了一个文化共同体，小农村社因而成为再造农民人生价值和生命意义的基本场域”，成为中国农民甚至中国人的实体性信仰，这个层面是对其经济学意义上的延伸。

小农村社作为农村社会的基础性单元，是中国经济社会现代化的基础性载体，在中国现代化进程中的作用有三：

1、农村工业化原始积累阶段中的“内部化处理外部性风险”机制

改革开放前的近30年间，从宏观层面来看，得益于以“里仁为美”的传统自然村落为基础建立的初级社和生产队，之所以能完成人民公社集体化服务于国家工业化的提取剩余功能，也在于内部收益分配相对均衡这种村社理性的机制性作用。改革开放以后30年，在一些农村工业化相对发达的地区，村社理性的作用则在于通过如下两个“内部化处置外部性风险”的机制助推农村工业化进程。

首先是“自我资本化”，快速完成资本原始积累从而跨入产业结构调整历史阶段。

以苏南农村工业化的一个个案为例。“苏南吴江有一个生产队，在20世纪70年代末期自主创办社队企业时资本投入为零，即使全靠劳动力，也至少还是需要得到政府严格控制的工业原材料。于是，队干部召集全村社员协商一致，每个劳动力每年让出500工分不参与分配，由集体拿这些从全村农民社员嘴里节省出来的农产品与城市国企交换本村企业需要的原材料。就这样，连续3年，每个社员让出了1500工分，终于在农村集体化时期的人民公社体制条件下完成了村办企业的原始积累！”传统的西方经济理论认为，单家独户以其资本和劳动力要素存量，不具有进入现代工业化的条件。然而，这个案例的启示在于，开始于20世纪70—80年代的苏南农村早期的工业化，在集体经济为名的“村社理性”内部化机制作用下，通过村社内部成员劳动力规模投入来替代“极度稀缺”的资本要素的“自我资本化”能够快速完成原始积累。社区劳动力剩余价值的内部化积累和转化，可以助长“负资本”起步的社队企业起步和发展。其实，村社理性在助长社队工业化方面还体现在社区土地和自然资源使用的零成本、土地自我资本化、社队企业在发展过程中遇到的风险“成员共担”等诸多不同于西方经济学的方面。

其次是“内部化”消纳资本原始积累中的诸多负外部性问题。

主要是克服工业化进程中村民、农户之间收入分化和工农业发展的结构性不均衡问题。在基于乡土社会道德文化的社区精英领导下，以村为单位整体进入工业化的一些农村社区，企业并不只是以追求利益最大化为单一目标，还要为本社区居民提供福利，构建收益公平分配的内部化机制，公平分配工业就业机会；此外，还采取了注重工农从业收益的社区内部平衡，打造“绿色车间”，有效避免农业衰败等措施。改制以后的一些苏南乡镇企业为了实现产业升级以利于参与国际竞争，虽然其归属和经营管理体制发生了重大变化，但是更多的集体经济组织在改制中保留了不可变现的工商业地产租金占有或分享权，一些实力强的集体由经营企业转变为经营资产和吃租收益（土地租、厂房租和设备租）。

其间，有两个特点是“对‘老苏南模式'内含的村社理性——内部化处理外部性问题的特殊机制的延续”：

一个是有效降低了外部投资主体进入乡土社会的交易成本
一个是在实现了相对于原始积累阶段的土地要素资本化而言的再次资本化，保证了苏南的稳定发展。

值得注意的是，无论是进行原始积累阶段的“自我资本化”，还是“内部化”消纳资本原始积累中的诸多负外部问题，都不只是归因于中国式小农经济所“具有工具理性特性的‘队生产'形态”，还应归因于“以血缘认同和村落共同体认同为基础的具有价值理性性质的家庭内代际分工和外部协作行为”。换言之，在工业化原始积累阶段，“以劳动和管理协调替代资本投入的内在机制”，正是村社理性所内含的温情脉脉的社队内部自我剥夺和家庭内部代际分工与协作的代际剥削，也是“中国农民勤劳革命的内在逻辑与具体实质”。

2、劳动力大幅流出的传统农区的土地流转，血地缘关系起主导作用

就普通的中西部的传统农业地区而言，以家庭承包经营为基础、统分结合的“双层经营体制”基础上的传统小农村社经济，由于其地理区位和资源条件的局限不利于农村工业化的发展进程，在发达地区工业要素市场价格对农村青年劳动力的强大拉力下，成为以老人、妇女为主的留守经济，或者成为代际分工为基础的“半工半耕”结构。虽然如此，也因其基本制度及村社价值系统尚未根本改变，村社理性依然在因农村劳动力流出而导致的土地流转现象中发挥有效作用。

例如，许嘉鸿、贾林州通过对豫南某镇乡村4个村民小组土地流转情况的调研发现，在114户农民中有高达76户有流入或者流出土地的行为，但是其中有正式合约的只有47户，其具体情况如表11-2、表11-3所示：

由上表可看出，在这些村庄的土地流转合约双方关系情况中，兄弟间土地流转的有20户，比例最高，占42.55%；而兄弟、父子、五代血缘亲属之内这三者之总和为40户，占85.1%；邻居、同组的地缘关系、外组之总和为25户，占53.19%。至于这外组的11份，也大部分是由于亲戚（比如岳父母与女婿关系）。

村庄土地流转租金支付方式的四种状况按从多到少的户数和相应百分比顺序排序为实物（20户，42.55%）、无租金（18户，38.30%）、货币（6户，12.77%）和换工（5户，10.64%）。之所以货币化地租很少，是因为村庄中土地流转的交易现实“仍非市场原则主导，而是由血缘与地缘关系主导，其实质仍是互助合作型的交换行为”。

上述土地流转合约的双方关系与租金支付方式表明：传统村庄农户间流转土地的经济现象，仍是血地缘关系主导的内部化的村社理性机制在发挥作用，它是一种“包括血缘和作为血缘映射之地缘的村落的价值认同与共同规范……建立在以血缘认同为核心的村社意义世界的基础之上”的价值理性。

3、在工业化产业扩张阶段，村社理性对现代经济危机的“软着陆”作用

传统小农村社还能成为一旦发生全球输入型经济危机时各种问题得以“软着陆”的地方，尤其是成为进城失业农民仍然可以返回农村就业与生存的弹性空间。有学者甚至认为，中国城乡二元结构和农村基本经营制度为中国高速现代化提供了稳定的基石，“正是农民可以在进城务工经商失败后返回家乡熟人社会生产生活，城市没有形成大规模贫民窟，从而使农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池，使中国现代化的重心稳定，城乡社会有序，使中国可以经受得住几乎任何经济、金融、社会危机的冲击”。

整体上看，城乡二元结构体制下的乡土社会承载城市资本的危机代价，客观上成为中国工业化完成原始积累进入产业扩张的主要“比较优势”。

“三农”中国对城市中国的产业资本危机的“化危为机”，起了重要的载体作用。以2008—2009年中国正式进入全球化产业扩张之时的第一次危机发生时为例：之所以东南沿海企业倒闭时2100万农民工失业而几乎没有发生严重问题，很大原因在于理性的政府以财政手段进行深度干涉，在大幅投资农村建设以解决就业和经济增长问题时，广大农村地区还能够成为“软着陆”的“蓄水池”，其池底——农村土地财产关系中的成员权“共有制”还没有被完全打破，“2.4亿户农民家庭大多数还有‘一亩三分地'作为无风险资产，而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等能够内部化处理严重负外部性成本的回旋余地”。

而在当今资本过剩状态下，以“村社理性”为实践原则的发展模式，还可以使村社共同体成为应对“资本下乡”的保护机制，从而最大化地保持村庄整体利益和长远利益。诚然，若从历史意义的、更宏观的多元角度来看，中国的小农村社优势还在：“中国现在仍然存在着世界上最众多的村庄和农民，大多数农民在村子里仍然从事着精耕细作的小农经济；而这些小型的、多样化的家庭农场是最能解决未来人类食品安全问题和避免工业化农业的耗能困境的，同时也是中国社会政治经济稳定的根基之所在。”

0x3：进一步的问题探讨

综上所述，新中国成立以来之不同于西方现代化进程的主要“比较优势”，到目前来看，主要是在人多地少紧张关系及城乡二元结构制约张力下、在工业化原始积累阶段客观形成的政府理性和村社理性。

政府理性体现在政府直接作为经济主体推进资源资本化并且占有收益——无论是集体化时代由中央政府主导工业化资本原始积累，还是改革开放后以地方政府公司化的方式大办乡镇企业和大办开发区获取土地资本增值收益、进行招商引资。
村社理性主要表现在：社队企业原始积累阶段中的“内部化”机制；在农村劳动力流出阶段的土地流转中发挥有效作用；对现代经济危机的“软着陆”作用；等等。

今后很长时间内，中国参与全球经济体系日益深化——在实体经济层面，“中国参与国际贸易的动力由国内产能过剩的推力为主变成了外部需求的拉力为主”；在金融体系上，“中国主动加入了以美国为首的由核心国家的金融资本主导的国际经济新循环”，对外形成“金融依赖”；与此同时，中国国内经济面临结构性矛盾——劳动力、产能和金融“三大过剩”压力，以及投资、消费和出口“三驾马车”之间的关系加剧失衡问题。而农村内部的社会经济结构也在发生着根本性的变化，村社理性正日趋遭受瓦解：新增人口不再分地的法规颁布，农村青年劳动力大规模流出农村，农业人口的老龄化和女性化，这都极大地削弱了农村社区长期存在的能够靠内部化来降低外部风险的机制，以及“三农”对工业化危机的承接能力和社会调节机制。

中国是否还能维护政府理性与村社理性这两个比较优势，已经成为值得深入探讨的问题。由于继续加强其理性经济人特征的公司化地方政府推进激进发展主义，农村生产力三要素均因被“农业外部定价”导致大幅度净流出，一方面是史无前例地出现城市化“大跃进”，另一方面是农村经济基础衰败、“劣绅驱逐良绅”，遂使很多地方已经出现村社理性无效。由此，“三农”问题及乡村治理困境成为“国家综合性安全”不得不面对的多种挑战之中的“重中之重”。

中国在迈入工业化中期阶段之后的战略转变之中，将其强政府的经济理性通过深层次改革的整体推进，转变为以加强宏观经济调控、建设生态文明、提供社会公共品为主的“善治”理性；并且在实施新农村建设战略中，采取“针对村社多边合作的资源注入和有效制度供给”，以此修复、发展村社理性，这是21世纪生态文明时代的要求。多年来从事当代新乡村建设的一批知识分子，以村庄为基本单元在全国范围内一些有条件的农村从事经济、文化、社会的综合性的合作试验，一方面顺应了中国工业化中期之后“以工补农，以城返乡”的政府理性转变的需要，一方面也是冀望于通过干预性试验研究形成对小农村社理性的科学认识。

九、重构宏观经济危机“软着陆”的乡土基础

0x1：问题与背景：去工业化趋势明显致使劳资矛盾进入阶级对抗性质的冲突多发期

自2008年爆发全球金融危机以来，美国先后进行4轮量化宽松向全球市场释放巨大流动性，导致国际市场上基础商品价格大幅波动，类似中国的制造业国家纷纷遭遇“输入型危机”，而国际制成品市场总体表现萧条，价格水平相对低迷。据笔者计算，2009—2013年，中国制造业的进口价格上涨了64%，出口价格仅上涨了19%。使得国内经济比重最大的实体产业的利润空间被迫压缩，大批企业倒闭破产，很多港台投资迁往东南亚国家，南方沿海的“加工贸易型”经济事实上已经进入“去工业化”。同期，由于乡村社会碍难再如以往承载城市危机代价，此次危机势必在城市硬着陆，直接影响社会稳定。

楼继伟对当前中国经济的阶段性特征概括为经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”，他的基本判断是中国在未来的5年或10年有50%以上的可能性会滑入中等收入陷阱。

1、去工业化与全社会杠杆率迅速上升成为当期危机的动因

诚然，国家采取的逆周期调节，总体上是有效的。如在2008年紧急启动4万亿元国债资金进行救市，有相当规模资金投资于基本建设，投资对GDP增长的贡献一度高达50%以上，相对成功地承载住了2009—2011年外需下降对于国内就业市场的压力。但另一方面，输入型通胀与国内基本建设投资也进一步造成实体产业内部的挤出效应，客观结果是国家救市投资所释放的过剩流动性自2011年起纷纷从实体经济析出，先是涌向房地产，形成大致表现为3年周期的泡沫，到2014年房地产泡沫从私有制为主的三线以下城镇递次挤出，大量资金再次析出只能流向股市等高风险领域，带动股市泡沫半年周期崩盘，连锁性地造成全社会各个部门的债务剧增，催生影子银行及其他小贷形式的高利息借贷泛滥，

自2008年全球危机以来，采购经理人指数PMI、国内生产总值GDP及分行业累计同比等宏观经济指标的下滑趋势，表明了中国的去工业化趋势。随之，则是全社会杠杆率的显著增长。数据显示，全社会的杠杆率从2008年的184.6%上升到2014年的278.9%，6年时间里上升了94.3个百分点，其中：

居民部门的杠杆率在过去几年经历了相对快速的上升过程，从18.2%提高到36%，上升了17.8个百分点
非金融企业的杠杆率（包含地方政府融资平台债务）在金融危机之前一直保持在100%的水平以下，2008—2014年期间则从98%提高到149.1%，猛增51%以上
政府部门的杠杆率在2001年以来一直保持在35%～40%的水平，2008年之后快速上升，从40%提高到57.8%，上升了17.8个百分点
金融部门的杠杆率（剔除通货和存款）从13.3%左右提高到18.4%，上升了5.1个百分点

更为尴尬的是：在全球危机代价转移及其相关软实力构成综合性外部压力下，国内自主创新阙如，客观上造成金融生态劣化，反过来进一步压榨市场化条件下一般都会顺周期的实体经济。

2、危机爆发压力下劳资对立演化为阶级斗争的动因

目前来看，率先发生在沿海地区的去工业化已经从南到北逐步蔓延开来！而大部分“公司化地方政府”尚无预案，并且在劳资阶级矛盾尖锐对立之中被亲资本制度“路径锁定”；企业家则先“骗贷”后“跑路”，甩下巨大社会代价造成政府直接面对工资拖欠以及失业现象大量增加，致使劳资斗争越来越呈现群体化、政治化的演进趋势，也成为海内外广泛批评中国的依据。

有案可查的是：2013年前三季度，全国各级劳动保障监察机构共办理拖欠工资等待遇案件17.4万件，为343万劳动者追发工资等188亿多元，案件数量和涉及的金额分别比上年同期增长了24.7%和54.6%。数据显示，2010年以来，我国劳动争议案件数量一直处于高位运行态势，其中民营企业劳动争议高发。从2010年到2013年，全国各级劳动争议仲裁机构当期立案受理私营企业案件比重不断上升，占劳动争议案件的比重分别为49.8%、58.8%、63%、65.8%。在企业劳动争议案件高发的同时，集体劳动争议案件占全部集体劳动争议案件的比重从2010年的52.6%上升到2013年的73.1%。当期的宏观经济危机爆发导致大规模失业的压力，正是工业化带动农民发生性质演变的充分必要条件——从2.6亿农村“小有产者”派生的流动打工者群体演化为工人阶级，有组织斗争的自觉性明显提高。

究其原因，

一是劳动力成本、社会成本不断上升条件下出现的资本增密和技术增密，并且同步排斥劳动，也就是说制造业已经开始机器人化替代劳动。但这也是产业资本主导工业化时期的一般内生性矛盾的基本规律：“资本增密排斥劳动”的工业化内在机制必然转化为资本与劳动之间对抗性阶级冲突
二是劳工群体在中国地方政府亲外资制度下在厂区高度集中食宿，也在组织上奠定了工人必须组织化才能演变为先进阶级的基本条件
三是各级制式教科书对阶级斗争确立的“政治正确”，不仅给广大劳动者提供了指导思想，也节约了任何意识形态的革命者发动工人斗争的动员成本。客观来看，这次经济危机中的工人反抗不同于以往，会直接以经典阶级斗争的形式反映出来，催生国内与官方意识形态对立的政治变革。

0x2：乡村内部化机制被破坏碍难实现危机“软着陆”

是以全面推行小农均田为基础建构国家治理体系，也因使最大多数人群成为“小有产者”而延续了具有内在稳定性和历史延续性的中国特色的“小农村社制”，而使得乡村成为国家稳定的载体。

在60多年的工业化进程中，相对于风险集中于城市“资本池”而言，资源性资产共有均分的基本制度，一方面体现着村社成员的生存权，弱化了传统乡村向阶级社会转化的动能；另一方面，外出打工仍保留小有产者财产因此还回得来的乡土社会，客观上发挥了“劳动力蓄水池”的作用，国家得以借助“三农”载体内部化处置外部性风险而多次成功实现经济危机“软着陆”。据此可知，这是危机重重的中国特色现代化进程几乎不间断地延续了60多年的主要“比较优势”。

1. 乡土社会能够“内部化处置外部性风险”在于村社理性

传统农业社会的“小农村社制”之内涵性地存在村社理性得以内部化处理外部性风险，在于土地产权的社区边界（农村社区血缘和地缘关系的边界长期是在自然村），客观地导致土地要素的地租或地价都主要是依据农业产出形成的“内部定价”。这是20世纪90年代之前“三农”形势相对较好的内在机制。而在加快工业化和城市产业资本扩张阶段，古典经济学的三要素——土地、劳动力、资金——和其他生产力要素都被“外部定价”，就导致农业产出不可能在预先支付地租的条件下实现净收益。市场经济的“外部性”造成的农业困境，不可能被因“在地化”造成资本沉淀而没有流动性可言的农业产业化自身的制度改进和政策调整所改变。“地板顶破天花板”——国内农业成本高于国际市场价格就是农业资本化导致制度创新能力低的客观结果。推行产业化农业18年来，现代化程度越高就越体现资本深化，所造成的银行负债和财政补贴也就越沉重。

传统乡土社会中，学田、河田、庙田、族田等在性质上属于不同类型的村社“公地”，主要用其对社区内部成员出租的收益来维持农村内部的基本公共品供给，因而并不存在根据西方个体理性为依据来批判的所谓“公地悲剧”。若从财政社会学的视角看，这类以社区为产权边界的共有土地内在地发挥着“社区财政”的载体作用。可见，历史上长期存在的“村社公地”，是将成员个体财产的一部分被村社组织集中占有收益用于公共品供给的一种制度化安排。

这种维持内部公共品的制度安排，是东亚地区“日韩综合农协”模式长期存在的依据之一。但在当代中国，则主要是仍然维持乡村集体经济占有部分土地用于出租的村社存在。其制度收益最大化的作用表现，就是外部性风险的内部化处置，这个非常重要的、支撑村社理性的“内部化机制”，不仅使得村社共同体能够实现个体农户无法达到的风险弱化，而且也是中国城市资本池风险累积演化成危机、代价因向乡村转嫁而多次实现“软着陆”的制度基础！然而，这个制度基础近年来被摧毁，中国当期爆发城市资本危机就势必“硬着陆”。

2、危机“软着陆”的乡村基础被摧毁的客观过程

农村组织化程度最高的是农业集体化时期，其与“日韩综合农协”模式相似，在于土地的社区财政功能发挥到最大，也使得国家的支农建设投资能够效用最大化，中国以占总财政支出10%左右的水平，建立了财政公平性国际排名第一的、多维度、广覆盖的农村公共品供给和维护体系，兴建了一大批至今仍发挥体现“正外部性”积极作用的农田水利等基础设施。

之所以集体化时期农民收益低，主要问题不在农业组织，而是剩余长期流出、被国家工业化的资本原始积累占有——集体化作为国家推进资本积累的手段，

一是通过以乡为单位的数万亩规模农业，直接占有工农产品不等价交换中内含的剪刀差，借此获得大量剩余
二是国家在大型基本建设中成规模占有农村劳动力来替代极度稀缺的资本
三是把国家工业化原始积累阶段发生的巨大制度成本（如数千万失业人口）从城市转嫁到农村

国家工业化原始积累完成，政府财政主要源于城市工业以后（1978年85%以上财政收入源于城市工业），在累积赤字危机爆发的压力下客观地发生了放弃集体化——农民去组织化的大包干。首先是社队集体作为经济主体长期缺位、完全没有话语权的条件下，只被允许“合法”地留下5%的机动地。在很多地方“分光吃净”的情况下农村基层公共开支普遍高负债，使得局限为农业用途的农村土地不再具有社区财政的功能。

土地增值收益最大的部分本来是农村建设用地，凡具有集体化制度“路径依赖”特征的乡镇企业，在20世纪80年代大都具有三大目标：

第一是社区成员就业最大化
第二是社区公共开支和福利最大化
第三才是追求企业利润

这说明了乡镇企业的社区财政取向，而乡镇企业收益的三个主要来源之一就是土地农转非的资本化增值收益，土地涨价归公（社区集体）的理想（国家政治化的基础）在维持集体化的农村社区是普遍实现了的。

但从20世纪90年代初开始，村社土地的农转非权限被以国家名义强行上收至各级地方政府，城市土地则实质性地改变全民所有制属性归于各个城市政府及其利益部门。因而，1994年分税制改革引发的新一轮“圈地运动”，标志着土地的功能由支持“社区财政”转向了地方政府财政（新世纪以来则进一步转向地方金融），意味着农村土地收益权由基层社区上提至地方政府，从而不再具备反哺社区的功能，村社集体的交易地位当然也随之下降。

其次，由于20世纪90年代中后期的城市倾向，大约70%乡镇企业在私有化改制中破产或倒闭，随着能够提供农村公共品的集体经济坍塌，农村缺乏吸纳劳动力的经济场域，加上国家在1998年生产过剩大危机压力下连续实行多个大规模基本建设计划，使劳动力市场在2003年以后出现10年需求旺盛，从而非农就业市场的劳动力价格飙升。于是，农村劳动力大量外出打工，一方面抽空了农民合作的另一个收益来源——劳动力租，另一方面，造成农业劳动力也被“外部定价”。结果，农业因不可能支付城市工业的劳动力市场化价格而出现越是产业化越是难以维持的“农业产业化困局”。

大约延续了10年的所谓“人口红利”，其实是农村劳动力随宏观经济波动被间歇性的从农业部门抽调到城市部门，因“劳动力再生产”成本长期留在农村内部而使得外部的城市工业劳动力低工资得以长期维持。

亦即：劳动力外部定价使农村的劳动剩余被城市资本部门占有，也就导致农业自身不能形成资本积累。而且，农村居民的劳动投入也开始参照城市预期打工收入，农民为了追求收入和闲暇的效用最大化而选择“被动闲暇”，导致粮食种植面积减少和农业劳动生产率降低，这种符合市场经济的“理性小农”特征逐渐强于“生存小农”，成为导致我国农业主产品价格“地板高于天花板”的一个重要因素。

更为深远的影响还在于，这种情况下的“半农半X”，因为有对外出劳动力要素市场的完全定价，外出劳动力回到本村，一般不再秉持基本的农户理性，也不再是一个对村社理性起积极作用的因素，反而会不断加速“小农村社制”的解体。这意味着两个机制性改变：

其一，以外部市场作为诱因所产生的破坏性因素，既可以被内部化机制处置，也可以是负外部性因素进入，破坏原来的内部化机制
其二，外出务工的劳动力因被外部市场条件完全定价，即使回到乡土社会，也不会选择继续下地干活，处理粮田，也就不能为家庭综合安全打造一个粮食安全基础

本文据此指出：在外部市场作为诱因、外出劳动力作为中介的条件下，市场竞争逻辑被大多数在地化农户接受，也被村社成员在处理内部关系时所接受时，小农机会主义势必由此发生。于是，就有了当前农村中出现的各种乱象。因此，在乡村“去组织化”改革30多年之后，乡村几乎全面地进入了“有组织地不负责任”的状态。

此外，农业生产及农村基本公共品供给中不断演进的“资本深化”及其配套的制度安排，使得过去依靠大量劳动力投入才能开展的一些关键环节，如水利设施建设与维护、农村道路工程等，普遍承包给专业工程队；加之化肥、农药、薄膜、机井等农业生产资料的使用，也降低了个体农户对于集体协作的依赖。只有在那些自然条件恶劣、现代化设施及招投标制度还没有配套使用条件的地区，一些关键的生产环节还保留着邻里互助的做法。

综上所述，乡土社会在外部压力下的机制性改变，使得“内部化处置外部性风险”的村社理性在大部分农村地区已经被破坏。由此，中国乡村碍难如以往60年那样，再次作为城市危机代价转移的载体。所以，此次危机在城市“硬着陆”随之引发社会冲突，很可能会在不久的将来成为现实。

0x3：城镇化中的“无风险资产”是重构宏观经济“软着陆”的基础

1、近期加快城市化与地方“以地套现”债务链危机

客观来看，20世纪90年代中后期以来的激进发展主义政策导向，促进了资本与风险同步集中的城市化过程，已经逐步演化成地方政府以土地财政或土地金融为杠杆撬动的房地产泡沫化，及其与金融扩张同步的发展路径。某些政府负债程度较高地区，采取“农民集中上楼”等更为激进的、消灭农村的方式，来获取“增减挂钩占补平衡”指标在土地市场上交易得来的政策差价，就是因为地方政府以土地抵押从银行套现的空间不够了，只能以差价抵付利息来阻止“以地套现”累积的债务链条立即断裂。

这种饮鸩止渴的最终结果，只能是地方政府债务陷入越来越严重的恶性循环。

与此同时，由于资本这个龙头要素过度集中于大城市，而势必带动其他要素也流向大城市，遂致东部地区发生“产业集群叠加于城市带之上”造成的污染恶化，同时中西部县以下的“三农”衰变，弱化了中国经济抗御外部性风险的乡土基础。也就是说，原有能够实现宏观经济危机“软着陆”的微观机制性基础，已经随着外部制度条件的变化而发生根本性改变，在当前宏观经济下行趋势不断加剧的背景下，大量失业劳动力很可能无法再如从前那样顺利回流，由此导致经济危机“硬着陆”在城市并引发冲突的风险与日俱增。这与很多发展中国家堕入“城市化陷阱”难以自拔的教训基本雷同。

2、城镇化与城市化的战略差异

然而，随着2005年中国针对“三农”问题严峻而在“十一五规划”中确立“社会主义新农村建设”战略，以及提出“县域经济以城镇化和中小企业发展为主要依托”的指导方针，局面本来可能根本改观。因为这本身就内含着一系列的政策反思和战略调整，既不同于一般西方话语中的城市化概念，也不同于我国20世纪90年代以来超前发展大城市和产业集群的投资导向。

我们从1995年就把中国特色的城镇化战略与从殖民地国家照搬来的城市化道路相比，10年间做了大量的调查研究。认为，中国在2005年自主提出的“城镇化”战略更多呼应了中国城乡二元结构这一国情矛盾，既能为延缓生产过剩危机爆发而构建县域经济这个“第二资本池”，也能在巩固农村“劳动力蓄水池”的同时分散和弱化城市内生风险。

为了防止中国作为产业资本第一大国遭遇生产过剩危机的爆发，本来应该主动采取逆周期调节，而且本来也还有自主创新的时间和空间条件。

但，由于2008年美国次贷危机以来的外部压力，中国实际上仍然沿着激进殖民地国家的城市化道路演进。到2013年经济下行明显急于寻找投资空间之际，据估计，一个农民转为市民至少需要国家综合性投入20万。于是，官方认同了2亿农村人口进城带动40万亿投资需求的说法，这就意味着又从“城镇化+中小企业=县域经济”的可持续发展思路，退回到了在发展中国家教训惨重的“城市化”……

3、城镇化战略及成员权联合的合作经济能够缓解城市阶级矛盾

需知，“城镇化+中小企业=县域经济”，既是中国产业资本和金融资本双过剩背景下，把本来的被动选择转化为主动做逆周期调节的比较制度优势，也是在宏观经济下行趋势加剧导致劳资之间阶级矛盾日益紧张背景下的政治上的主动而为。与西方市场资本主义体制下势必出现的阶级斗争相比，中国在竞争中应该延续的比较制度优势，本来是国家以政治强权向中央掌控的金融和财政这两大体系做信用赋权，直接推动财政的债务扩张和金融的货币信用扩张，以此来垫付县域经济或中心城镇的基础设施建设成本。

国家的这些城镇化投资，虽然也属于不可回收的“沉没成本”，但却可能成为城镇化发展的无风险资产，有效降低中小企业落户城镇的机会成本，形成县域经济的中小企业进入城镇、带动非农就业的集聚发展效应。

值得注意的是，在沿海去工业化的背景下，中央政府强调“大众创业，万众创新”。而能够在县以下城镇创办中小企业的潜在主体，恰恰是那些常年在外务工并且积累一定现金的返乡务工人员。由于常年在外务工，其劳动力价格已经被外部工业市场定价，即使返乡，也不愿意从事收益率过低的农业。

由此，有必要加强对打工者返乡创业和创新的激励政策。而以国家信用投资作为杠杆撬动城镇化发展的制度安排，在经济下行的趋势下不仅可以缓解产能的长期过剩压力，也可间接实现返乡务工人员由小土地所有者向小业主所有者的身份转换，客观上也符合返乡务工人员的主观愿望，进而有利于弱化日渐对立的劳资之间的阶级矛盾。

为此，作为配套的制度安排，还应由中央和省两级财政主导增加县域经济和中小企业专项投资；同时通过税收、金融、技术、公共服务等方面的优惠政策，既鼓励农民提高组织化程度发展合作社经济，以此为基础来构建小城镇必需的、只有低成本才能运作的“良治体系”；也为那些能够与城镇化相结合的外出农民“返乡创业”和本地中小企业降低进入门槛和经营成本，保护中小企业在县内城镇的生存环境；同时创造对等的自主谈判条件推动中西部城镇承接东部产业转移。

可资借鉴的改革促发展经验是20世纪80年代乡镇企业崛起，同步带动农村建制镇的增长：1978年建制镇只有1800多个，到1995年建制镇增加了10倍多，达到2万多个。同时，1995年县以下工业增加值占全国54%，被誉为半壁江山。20世纪80年代初期的改革促进的农村工业化和城镇化是完全同步的，不仅没有后来发生的维稳和剥夺，甚至没有当今随处可见的上访告状，而且有效化解了1979—1980年的城市经济危机。

4、在地化的资源资本化是从投资拉动型向内需拉动型转变的关键

单纯依靠国家信用扩张派生的县域城镇化投资打造“第二资本池”，虽然能够有效缓解当前宏观经济下行背景下的产能过剩压力，但如果无法借此激活广大农村地区在地化的资源性要素，使之成为农民增收的主要来源，则县域经济与城镇化发展战略只能是无源之水、无本之木。国家的信用投资也就成为真正的“沉没成本”，而无法发挥无风险资产的杠杆效应。

尤其是在中共十七大以来反复强调的生态文明的战略导向下，农村地区所有在地化的生态资源环境、文化资源、社会资源等，客观上都属于“重新定价”的范畴，潜在的增值空间巨大，而且绝大部分的增值收益有可能通过“资源自主”的产业纵向整合被在地化的“小农村社制”成员所共同分享，形成乡村公共财，从而复兴村社理性之“内部化处理外部性风险”的机制性基础，同时，这也是真正扩大中国内需消费能力的有效路径。

根据国务院发展研究中心的最新研究成果，在不包括国有农场、国有林场等全民所有制单位占有和使用的资产前提下，2012年中国农村总净资产大约为127万亿元。其基本特点为：

第一，集体净资产占农村总净资产近70%
第二，土地净资产占农村总净资产的近70%
第三，集体净资产中归个人经营和使用的部分占到80%以上
第四，全部净资产中归个人经营和使用的部分占到80%以上

这仅仅是一个近似估值，中国面广量大的农村地区的资源性资产存量远多于此。

但是，客观困难在于农村地区处于分散状态的资源性资产很难变现，也就无法实现要素资源的定价收益。目前来看，即使变现，溢价收益也主要是被下乡的工商业资本和本地精英所俘获。

已经被无数经验事实反复验证的一个理论判断是：在小农已经成为分散的、细碎的小规模经济主体的条件下，任何外部主体进入乡土社会都必有交易费用过高的难题。一般情况下，外部主体进入乡土社会通常会选择与村内精英合作来化解交易费用难题，由此，势必导致“精英俘获”，形成外部主体和村内精英之间稳定的合谋关系，亦即：通过“精英结盟”，构建“精英俘获”的制度体系。这也就意味着，要想实现在地化资源资本化收益的公平分配，继而形成县域城镇化发展的内生性增长动力，其首要前提是先形成在地化组织，才能构建与外部市场主体平等的谈判地位，才能建立相互信任的可维护契约，这才是以合理的契约关系为信用基础的市场经济。据此，保证最大化地留住在地化资源的资本化收益，并以村社成员权为基础进行收益分配，是在农村和城镇构建市场经济及其信用体制的前提。

0x4：有关政策建议要点及操作方式

上述政策考虑，在操作上应该遵循以下渐进的步骤。

首先，所有在地化的生态资源要素应主要以自然村社为单位（已经以行政村为单位的可不做更改）、以界定成员权为基础完成确权登记，这本来也是最小阻力、最低成本地贯彻中央一号文件、十八届三中全会文件等一系列中央政策文件的基本要求。生态多样化、文化多样化的资源越多地得到村社为载体的保留，其价值化的预期收益就越大，这个价值化的收益不能都让渡给外部资本投资主体。近年来，之所以没能在地化操作生态化转型的原因，恰恰在于确权登记政策没落实，在地资源的所有权人没到位。为此，应该督促各地政府在加快向村集体签发村社范围内的所有地权（含水面权、滩涂权、草权、林权、山权和建设用地权）和地面物权（包括设施和建筑物等）的所有权证，同时在合法及有监督的情况下，由所有权主体向农户签发与上述所有权相对应的使用权证的工作。

其次，在地化资源资本化的形式一般是成员权的股份化。这是综合性合作社内部以村社成员权为基础的主要财产关系，也是最主要的组织基础。

诚然，由于外部资本除了短期资本收益，还可以享受生态环境的长期溢价收益。这也是生态化三产经济能够吸引外部资本主体的条件。进一步，通过确权之后形成的综合性合作社就可以把价值化的资源做股，形成县级联合社一致对外，通过与外部资本主体平等谈判合组区域开发集团公司。当以生态资源要素形成股权投资的合作社对外谈判时，就有了合法体现在地化收益的条件，比如某县合作联合社在地化的生态资源经过确权评估的价值化资产为100亿元，若设外部资本主体投资达到上限100亿元，则当地政府只要投资1元，即在亲环境和亲民生的政府法理上可使在地化资本形成控股权。

再次，由于合作社对接政府的财政项目资金及使用经营性资产，乃是十八届三中全会确立的新政策，这就使地方政府面对联合社可以相对集中使用财政资金中占比最大的支农开支，直接用于县域经济区域开发集团公司，作为农村合作社资源开发的投入。据此，国家应该通过大部制涉农改革，重点改革条块分割的涉农体制，设立体现普惠原则的“农村综合发展基金”，将各部门分散把持的国家粮食与食品安全、生态与环境安全、社会与文化安全以及美丽乡村与资源可持续建设等专项资金统合起来，作为县级资本金对乡、村农民综合性合作组织持股，一般只是作为资本金，不享受股本分红。同时，将县级政府各单位涉农的金融、保险、物流、仓储、科技、房地产、旅游、餐饮、加工、流通等领域参股纳入综合性合作组织，使产生的经营收益反哺“三农”。其现实目的之一，也在于帮助垫付合作社的前期组织成本，以此作为杠杆来撬动农村地区资源的资本化过程。

最后，全面发展综合性乡村合作社，才能维护危机“软着陆”的劳动力池。一方面自上而下地促进农村金融、农产品流通、社会化服务和教育文化等领域的机构与农村综合性合作组织的有机结合；另一方面，尽可能帮助有社会和文化基础的农民合作社拓展生产、加工、金融、流通、服务等多领域综合性经营。这二者结合，一方面能够充分活跃农民为主体的乡村经济；另一方面，可以借此形成占中国人口大多数的农民的消费能力，最终实现县域城镇化战略由投资拉动型向内需拉动型的阶段性转变。

十、中国当前农业农村政策的基本问题

0x1：农业全球化困境：“地板高于天花板”

中国农业政策在20世纪90年代初期即从此前的注重生产关系变为注重生产力，此后的农业综合成本平均每年增长约10%，已经出现了粮食的国内价格高于国际价格的“地板高于天花板”现象；进入新世纪则变为以加强投入和调整结构为主，随即出现中国大宗农产品几乎都“地板高于天花板”，在总体上已经没有参与国际市场竞争的能力。由此，客观上难以继续靠传统部门政策来化解农业的复杂困境。

另据陈锡文的研究，“谷物国内价格比国际价格高10%～15%，每吨比国际市场高600～800元，肉类价格更是国际价格的两倍。即使我们使用关税保护，国际市场的价格依然会低于国内的价格”。他也提到收益下降成本上推：“去年我们每亩土地的净收益是682元，这里面包括农民自身劳动力的报酬，这个收益水平比前年下降2.4%，而各项农业服务的价格却提高了8%～10%。”

如果从外因看，中国深化改革的顶层设计在总体上倾向于自由市场经济的客观背景，与20世纪西方产业资本战后恢复即遭遇过剩压力急需对外强化自由贸易制度相似。由于我国农业领域服从产业资本扩张需要而在WTO谈判中被作为让步筹码，政府增加对农业补贴在加入WTO之后已属“红箱”……

从当前形势看，近期多个自贸区协定生效造成低价粮食、油料和畜牧产品进口增加，就可能连带发生国内涉农企业资金链断裂，演化为银行坏账和地方财政赤字增加。对此讨论不足，遑论预做准备。由此，以往“三农”政策的很多争论变得没有意义，无论传统小农经济还是现代产业化经济，都势必遭遇农业全球化的巨大挑战。需要对中国遭遇国际价格“天花板封顶”困境及成因做深入研究。

0x2：农业困境的内因分析：生产要素被外部定价

人们如今不难看到国内农业成本作为“地板价”已经长期高于国际价格的“天花板”的现象，进一步要了解其内因。起决定作用的内因是中国农业基本要素劳动力、土地和资金都被“外部市场定价”。具体情况简述如下：

劳动力——20世纪90年代乡镇企业大面积关停以来农村已经有两代人外出打工，造成农业收入在农民收入中占比下降到25%，使农业领域的劳动力要素主要被城市劳务市场定价（普工的日工资150元以上、农业用工最多承受50元）；于是劳动者即使返乡也不做农活。对此，我们在6年前发表的研究成果称之为“被动闲暇”。
土地——各地基层政府和企业由于征地指标有限而一般都大面积租用农村土地搞建设、办开发区，这也造成土地要素已经被外部工商业用地市场定价（县级亩均年租金在1500元以上，而农业用地最多承受500元）。于是土地资源高度稀缺的发达地区出现弃耕撂荒。
资金——银行资金经过影子银行及其他费用添加造成外部市场确定资金价格（中小企业平均利率实际上超过10%，而农业收益远低于社会平均利润率），于是导致农村资金长期净流出。

这种“被外部定价”造成三要素长期净流出而使得农业堕入困境——农业的低收益决定三要素的回报率低于工商业，任何在“一产化农业”领域投资的经营主体都不可能支付被外部二三产业市场决定的要素价格。而任何经济领域只要发生三要素长期净流出就都会导致衰败——这既是作为经济基础的中国“三农”问题长期化的根源，也是学科化农业教育所缺乏的内容。

据此看20世纪90年代以来有关部门强调“要素市场化”改革提高农业效益的政策思路，客观上体现了“市场失灵”规律。如果只在农业领域中做微观主体及其运行机制的改革安排，其效果是有限的。近两年不仅农户在农业上的收益连续下降，各类较大规模的农牧企业效益也普遍不好；所派生的趋势只能如工业企业遭遇过剩一样进入恶性循环：一方面更多占有乡村资源获取“资源资本化”的制度收益，另一方面更多套取政府支农资金。

把生产过剩压力下的短期应对政策作为市场经济新体制的内涵并且进一步使之意识形态化，意味着中央政府随意性地赋予有关部门利用国家权利为利益集团服务，使得上述恶性循环反过来恶化地方政府“亲资本”政策与底层社会的利益冲突，最终以破坏国家综合安全的基础作为此类政策的代价。

因此，中央政策急需另辟蹊径，如果有条件再次注重宏观政策和农村生产关系领域相结合的改革思路，强调从生态化战略及“多功能农业的三产化”所需要的组织制度创新角度来深化“三农”领域的综合改革，则尚有可能通过相对缓解农业困境来维护基层稳定。

0x3：农业产业化：背景、实质、成果及其“三重负外部性”

自从1997年遭遇东亚金融风暴使中国遇到“工业过剩”危机以来，如同西方1929—1933年遭遇生产过剩、转而在农业领域全面推进大生产、旋即造成农业过剩的情况类似——中国也主要是商品化率高的大宗农产品生产领域全面推进了工商业资本进入农业的产业化进程，并在1998年成为国家支农政策的主要导向至今已经15年，客观上也发生了农业过剩和农产品大量浪费。

据研究，“农业产业化”在现象上看是农业的二产化——增加设施投入实现车间化生产，而实质则是政府为过剩工业产能开放农业领域，让外部投资主体获得农业资源“资本化”的制度收益。在这个实质的决定作用下，几乎所有外部投资主体都与地方部门交易来更大规模占有农业资源。

农业产业化15年来的经验和教训两方面都值得关注。

积极的结果，

一是在化解工业过剩压力的同时加速推进了农业现代化，设施农业为主的农业现代化憧憬初步得到体现
二是形成了一批有规模的涉农企业
三是体现了农业市场化改革的效率，凡商品化程度比较高的农产品产量都大幅度提高。

消极的后果是产业化农业的三重负外部性愈益明显。具体如下：

其一是农业过剩：中国人口占比约19%，相对而言中国农产品占世界产量的比重数倍于人口比重，其中蔬菜67%、猪肉51%、淡水养殖70%、大宗果品40%等。事实上，中国鲜活农产品大部分过剩，社会上发生大规模浪费型消费，增加了物流、垃圾等环境成本和诸多社会问题。近年来，中国产业化龙头企业大部分已经没有盈利可能，其行为与近年来工业过剩压力下的一般企业没有利润、却不得不勉强挣扎恶性竞争的情况几乎一样。
其二是污染严重：种植业大量使用化肥、农药、除草剂和养殖业的添加剂、重金属等，都造成农业污染愈演愈烈。陈锡文指出，2013年我国的化肥使用量已达5900万吨，农药使用量达到180万吨。遭受中重度重金属污染的土地，已经达到了5000万亩。此外，北方广泛使用的塑料地膜每年回收的不到40%，剩下有100万吨的地膜碎片留在了地里；大量抽取地下水造成地下漏斗的有22万平方公里，主要在华北。这种农业生产模式造成的污染大大超过城市生活污染和工业污染。农业源污染在我国面源污染主要指标中占比在一半以上。并且成为碍难化解的环保瓶颈。
其三是安全恶化：大量食品安全事件演化成为社会冲突。毋庸赘述。

发现农业产业化造成三重负外部性并不是理论创新。根据负外部性理论发现涉农企业及农业部门实际上都不承担责任，因此存在“市场失灵+政府失灵”，进而导致双失灵条件下的国家治理困境，才是研究中提出的理论创新……

据此可知15年农业产业化期间形成的利益集团对政府部门决策多方面的潜在影响；可知中央政府及时提出生态文明建设及转向“两型农业”的重大调整难以在部门政策调整中得到落实的原因。

此外，面对更多新挑战需要特别注意的是有关政策被意识形态化地讨论着，而至少应该有的政策研究明显阙如。为此，近期需要加强关于产业化农业派生的生产过剩及污染恶化的相关性研究，需要有关于全球化挑战下的负外部性研究。相应地，急需建立政府部门和社会组织积极配合开展生态化农村经济及两型农业的优惠政策及投入导向。

0x4：治理困境：交易费用导致“精英俘获”直接影响国家安全

农民全面恢复传统小农经济为实质的家庭承包制，派生了农村去组织化改革。客观形成2亿兼业细碎农户生存于300万千差万别自然村的过度分散状态。虽然本是无可厚非的历史过程；但对于包括政府和企业在内的任何外部主体而言，都有交易费用过高的难题。

21世纪的新矛盾是：政府善意和善举前所未有——2002年强调“三农问题重中之重”以来连续出台惠农政策已经投入约10万亿元用于基本建设及社会福利，但农村群体性治安事件仍然居高不下严重影响国家综合安全。

据多个重大项目研究成果，主要问题是政府多部门分配的公共投入深陷“条块分割，尾大不掉”的体制困境，政府项目下达到基层的本意是普惠农民，但项目资金却有很大部分被精英俘获并与该部门分享“寻租”收益。于是，越多此类增加寻租收益的项目投入，群众对“精英俘获+部门寻租”的不满就会越多转化成群体事件。

据此看，花钱买不来稳定。需要做相应的综合性政策调整：

一是减小交易成本，弱化精英俘获。政府财政金融的支农投入作为普惠制的公共品只能用于村社成员股份合作制的综合性合作社，所有村域内的资源和政府项目投入皆做集体股，其收益用于增加公积金以促进扩大再生产。由此，能够借综合性合作社建设来提高农民的组织化程度，形成对外谈判的对等地位。
二是政府支持基层综合性合作社抓好农村经济三产化开发，把外部定价改为内部定价。各级政府应以免税、贴息和财政专项免配套等优惠政策帮助基层合作社抓好乡村经济和社会各类资源的综合性开发和资本化利用，重点促进合作社在多功能的“两型农业”及农村二三产业的发展，形成收益反哺一产，利润返还农民股东。
三是在复兴乡土社会文化基础上改善乡村治理。不再强推劳民伤财制造冲突的“村民直选”。除了城市郊区和工业化地区之外不在村级建设过高成本的公检法体系。也不再形式化地强调乡村基层实行党政经分设。应该了解和理解乡土社会千差万别的文化资源和传统社会协调机制，以中央财政专项开支用于各地改善村治试验，重点探索以综合性合作社为经济基础的“乡绅（乡贤）+村规民约”的低成本自治；同时鼓励党政机关、社会组织、学校和市民群团等多元化外部主体开展经常性下乡，奖励那些有利于城乡融合的支农活动。适时地建立全国农会，公开地与其他利益集团谈判，合法地维护农民阶级的权益。

十一、缓解农业产业化困境的制度创新

农业“一产化”和“二产化”这两个产业化不同阶段的政策，集中体现的主要是20世纪工业文明的发展主义思想。21世纪的中国，在党的十七大和十八大不断强调建设生态文明发展战略的背景下，农业产业化正进入一个消费导向的、附加值更高的阶段，那就是农业“三产化”。

之所以叫“三产化”农业，是因为每一个产业层次都会带来要素的重新定价，体现所谓产业升级的内生增长机制。借用级差地租理论来分析，

农业“一产化”只能增加绝对地租
“二产化”增加的是产业级差地租
“三产化”因极大地拓展了被重新定价的要素范围，带来的级差地租增加将会数倍于“二产化”农业

具体而言，

“一产化”农业强调多种地、多投入劳动，获取的只是农业规模收益
“二产化”农业强调通过投资提高农业装备系数，根据工业要素的市场价格来确定农业领域的要素价格，但是农产品的价格却不可能参照工业产品来定价。这意味着，掌握农业投入要素购销渠道的外部资本，往往具有更大的农业剩余索取权，实际占有了“二产化”农业要素定价过程中所产生的大部分增值收益
“三产化”农业强调农业的多功能性，在外部金融出现整体性、长期性过剩的条件下，所有在地化的生态资源环境、文化资源、社会资源等客观上都属于重新定价的范畴，潜在的增值空间巨大；而且绝大部分的增值收益有可能通过产业纵向整合，被在地化的小农村社制成员共同分享，成为农民增收的来源。

当前，中国制造业产能和粮食库存都是世界最高的，有条件进入衣食足而知荣辱、仓廪实而知礼节的生态文明阶段。乡土社会是生态文明的主要载体，其内生性具有的生态、环境多元化特色，与山水景致、风土人情相结合，农村中安全的水源、没被污染的土地、中老年劳动力等资源要素，就有被“三产化”重新定价的机会。

国家维护粮食安全尤其需要“三产化”的制度创新。从以往以实物形态生产和交易为主，改为与国家金融部门密切配合、尽可能介入价值形态的交易，要鼓励龙头企业在农业金融化竞争中重点突破，占有全球物流、批发、期货等三产市场的定价权，以及通过信息、创意和品牌等在高端市场占有收益，改变过去“二产化”农业内在的双重负外部性。

农业的一、二、三产业融合，需要转为消费导向、依据消费群体结构变化来制定的“三产化”农业政策。据中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题分析，中国的中产阶层总数占总人口的23%，并将在2015年后达到约50%。他们对于农产品消费的第一要求是质量安全，“三产化”内涵性地发展生态化农业和原产地农业等非规模化和非车间化的农业，市场潜力巨大。中产阶层在乡村旅游中，也趋向于通过网络实现具有个性化定制的自由行。新世纪中国大量崛起的中产阶层，为农业“三产化”发展提供了现实消费市场，成为中小资本分散化投资的重要领域。

国家政策应该鼓励“农业进城、市民下乡”，使一、二、三产业有机结合，经三产对要素和产品实现重新定价，构建一个投入产出相对合理的多功能现代农业。

十二、粮食金融化背景下保障中国粮食安全

0x1：坚持深化与国家粮食安全战略相关的经济体制改革

2013年12月召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议将粮食安全上升到国家安全战略高度，均指出“必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”，并强调“做到谷物基本自给、口粮绝对安全”。

在具体操作上，要通过深化农村改革来为“国家粮食安全”打基础。

第一步，在宏观政策上，要在专项转移支付向一般性转移支付调整的财政体制改革中，让粮食主产区的县市得到人均公共财政不低于全国平均水平的倾斜政策，这样才能使国家立足于自给保障粮食安全的战略方针，有条件落实到产区地方政府。
第二步，在微观制度上，只有坚定不移地加强农村综合性社区合作社建设，才能把集体所有和农户承包的基本经济制度落到实处；只有在合作社综合经营所有涉农经济领域获取足额剩余，并且主要用于内部分配的条件下，才能有效地复兴乡土社会的内部化机制；借此系统化的优惠政策，国家得以向合作社下达粮食全产业链经营责任，把粮食优惠政策及其相应的责任义务落实到双层经营的两级经济主体。这样做，就足以促其分担国家粮食安全责任。

总之，在国家重新恢复以人为本和群众路线的思想前提下，在村集体和农民都得到充分发动的条件下，才可能改革农业经营体制，推行以综合性合作社为主导的适度规模化生产经营；才可能适时地全面改造中低产田，也才保得住18亿亩耕地红线。

0x2：以综合性农民合作组织和城乡互助的参与式农业分散粮食金融化风险

粮食的问题往往与宏观经济形势高度相关。在国际金融资本低成本扩张的局面下，中国粮食安全面临双重“市场失灵+政府失灵”的困境，单一领域或单一手段的调控，往往会使自己陷入进退维谷的两难境地。因此，中国的粮食安全问题如果仅局限在农业生产销售或者粮食仓储物流等领域的讨论，将会陷入无解的境地；而唯有通过“大农业”和“大粮食”概念下的改革创新，方能实现国家粮食安全。

当前，顺势而为的做法即通过培育综合性农民合作组织，将一般的农业生产经营领域的合作扩展到二三产业，尤其是构建食品安全必需的农业的“三产化+信息化”，只有让更多非一产领域的大农业收益反哺一产农业，才可能实现农业发展的“永续”。

同时，发展城乡互助的参与式农业也能够有效分散粮食金融化所造成的市场风险。因为，城乡互助的参与式农业还具有很强的正外部性，一方面可以发挥农业的生态、休闲、文化、教育等多功能性；另一方面能够通过多方参与式认证体系的建立起到发动中产阶级利益群体的作用，低成本地形成保障农产品质量和食品安全的开放式社会基础，这意味着粮食系统也可以充分利用这个社会基础。

0x3：以农业生产和食物消费的多样化构建粮食金融化防御体系

中国正处于产业资本阶段，而西方主导国家已经步入金融资本阶段，对我国而言，金融资本的运作是我国的比较劣势，这也决定了在国际间金融资本竞争中我国只能采取守势，因此应对粮食领域的金融化我国主要战略不是要去争粮食霸权，而是构建好立足本土优势的粮食金融化防御体系。

事实上，以美元为工具进行金融化操作的产品，都是大宗化、同质化产品。粮食金融化也同样是针对大宗农产品进行操作的。而中国传统农业的生产和饮食消费文化本是以多样化为特征，而多样化又恰是生态文明内涵的要求。因此在生态文明理念指导下，一方面我国应大力发展多样化农业生产，实现农产品的去大宗化和去同质化，进而规避粮食金融化的风险，走出一条立足本土优势的、有别于西方中心主义的中国特色生态农业道路。

十三、以生态文明为导向的高等教育理念转型及其试验

高等教育的本质属性是应对国家宏观发展战略的上层建筑范畴。高等教育形态，是具有一定历史使命的教育方式，体现了一个文明时代作为主要矛盾的经济基础和政治需求。

本文在阐述中国以工业文明为导向的高等教育形态的历史使命及其弊病基础上，认为时代到了新的关口——由工业资本文明转型到生态文明；而生态文明时代的到来需要高等教育形态的转型，以与之相匹配，并成为它的助产婆。文章列举了当前与生态文明相呼应的几种新型教育形态的雏形，并呼唤完善对这种新型教育形态的制度设置，从而在培养生态型人才的使命中发扬光大。

0x1：生态文明为主导的教育形态是时代发展的必然趋势

近现代出现的大学教育，作为国家工业化宏观战略的产物，在对我们这个传统农业文明历史悠久的发展中的人口众多、资源紧缺的国家百年的工业化而言，确实履行了其历史使命。由于近代中国面临内忧外患的生存环境和救亡图存的现实压力，从政府到社会对刚刚起步的大学教育均抱有一种强烈的国家功利主义态度。

“政治事业之推动与支持，则首赖于人才。人才之培养，系唯大学教育之责。”天津大学的前身——中日甲午海战后1895年成立的天津北洋西学学堂，作为近现代以来我国的第一所现代大学，其创办宗旨为“兴学救国”，重点培养理工科人才，为重工业优先发展的战略任务服务。伴随着中国20世纪百年来的四波工业化浪潮，中国高等教育的发展，经历了师从欧美，到照搬苏联，再到师从欧美的历程，虽然每个时期的政治形态不同，但都显示出了教育本质是因应着中华民族百年来共同的政治战略目标——为救亡图存、改革开放的产业化发展目标培养主体力量——人才的。

因为高等教育要面向以工业化为核心的现代化需求，其任务和内容则以社会科学和自然科学的分科知识为重点，其典型特征是作为大型集中化综合性学校，教育过程为适应工业社会的需要而设计，致力于培养有一技之长的专门化人才。因此，专业教育、知识技能教育，其教学内容趋向于实用主义的专业化，教学组织趋向于形式主义的程式化，教学方法趋向于教条主义的传授式，这些现代化教育的变迁特点，为国家战略的指挥棒所指引，是工业文明在中国发展的内在要求使然。

时代到了21世纪初期，百年来中华民族的赶超战略终于使整个社会经济发展到了工业化的中期阶段。事易时移，变化易矣。以工业文明为导向的高等教育形态，也逐渐表现出了其弊病的一面。其重视知识技能型、分科之学的专业化，以及产业化发展到了极致，形成了大学生人文素质缺失，科学教育与人文教育的失衡等严重事实。专业化的人才（包括专家教授等知识分子）形成了对现实世界的分裂或者抽离式的认知图式和生活样式，在对世界的真实认知上，“我们的专家们好似成千上万个盲人。他们用拐杖在大象的各部位乱捅乱戳。大象是什么，各人自有主张”，而综合人才或者全人教育却丢失了。

如此，学生素质无法全面发展；学生自由研究空间大大缩小；学生创新思维难以养成。而且，产业化的教育发展，是适应非再生能源基础的需要而出现的，其世界观和方法论均是基于培根、笛卡尔和牛顿等知识大家所奠定的机械论世界观。众所周知，工业化国家的经济都依赖于非再生能源基础，“当非再生能源贮存告罄，以其为基础的全部经济上层结构便将开始分崩瓦解。上层结构的各处正在出现裂痕。但是，无论我们如何努力，所剩的非再生能源仍然难以胜任修补工作”。高等教育今日之问题正是“上层结构的各处正在出现裂痕”的表现。

执政党因应社会发展机遇和困境，于2007年提出了生态文明战略，于党的十八大提出了大力推进生态文明建设的重要精神，认为：面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

总之，践行生态文明建设的伟大战略，大力推进生态文明建设，这是工业资本文明发展到后期的危机以及转机使然。“生态文明的发展有赖于两大因素的实现：

第一，生态环境的支撑作用，即地球上的生态环境状况从最终意义上决定了社会文明的发展存亡
第二，生态文明时代的经济社会活动、人的文化心理变迁，需要以遵循自然规律、以‘资源节约型、环境友好型'为基础性目标，以敬畏天地和自然为终极目标。它要求生态文明理念与道德准则在经济、社会、人文、民生和资源、环境等各个领域发挥导向、驱动作用”，从而使人与自然、人与社会、人与人、人的心灵与身体、各文明之间等都逐渐“生态化”“和合化”，以此体现新的文明时代特点。可见，所谓“环保”，已不只是一个技术方面的问题，而是全面的生产方式、生活方式、行动指南的综合性理念层次的问题了。

既然教育形态随着文明时代的不同而不同、变迁而变迁，那么既有的教育形态如何适应执政党倡导的新文明形态而发生改变，并顺之者昌，这是一个不得不面对的改革使命。新的生态文明的时代秩序应是以教育为开端的，至少当前及今后的大学教育，其方式、内容、方法论和宗旨，均是要围绕着这一战略性目标来的。社会政治战略目标的转型从根本上必然决定了高等教育的转型方向，而高等教育的形态转变，因为培养、造就了推动社会发展和进步的历史主体力量——人才，也反作用于社会政治经济的转型。

新的人类文明到来急需大量的基于生态文明教育原则而培养出来的“生态型”人才。它需要汲取古典的自由教育、自然教育及现代生命教育、非理性主义教育思潮的合理成分，服务于生态文明战略践行的现实和长远需要，并在现实可能性的探索中得到经验性的建构。

所以，从这个意义上说，高等教育形态的变革，不仅是生态文明到来的重要体现，而且推动着生态文明的转型，是其发生、发展的基础工程。那么，什么样的教育形态和教育目标符合生态文明的需求呢？以下谨从三个与生态文明相符的教育目标和原则上进行阐述，分别称为转型之一、之二、之三。

0x2：转型之一：应培养具有整体世界观和方法论的人才

这条教育原则是从世界观和方法论的角度而言的。

这一理念，汲取了古典自由教育的合理内涵，即推崇通识教育，主张个体身体、道德和智慧的和谐发展，其中包含了对自然科学和人文社会科学的整体性把握，理论认识和实践能力的统一性把握，等等。而以前为适应工业社会需要和非再生能源基础的需要设计的专业型分科教育过程将越来越过时。对生态型人才的教育过程，将围绕着对待知识的整体论方法而展开。如教育将强调过程而不是测量法；人们将找寻彼此联系的现象流动，而不是收集彼此隔离的事实贮存；考试将更着眼于非系统化的经验主义能力，而不只是自觉的有方向性的理性能力；论文、口头表述和实践经验很重要；学习不再意味着灌输性的知识积累和进步，而是脑力和体力的结合，体验性知识将成为必需，等等。

当前高校体制内通识教育的改革，正是从世界观和方法论层次培养具有综合性、整体性视野的探索和尝试。国内通识教育基本上是在1999年教育部建立一些素质教育基地后得到发展，近些年来较有影响的还有北京大学的“元培计划”、复旦大学的“核心课程”、浙江大学的“大类招生”，等等。

通识教育是针对教育现代性的问题——大众化、技术专业化的缺陷而来的，它不只是一般教育的课程或知识，而是一种顺应未来社会变迁需求、培养中华文明传人的教育形态。它借鉴了古典自由教育的原理性思想，但有时代、民族和国情的新的内涵。通识教育的宗旨和目标，可以哈佛大学为借鉴：“为学生将来参与公共事务做好准备；教育学生能够理解自身既是艺术、理念与价值传统的产物，又是这些传统的参与者；使学生能够对社会变化做出批判性和建设性的回应；使学生更好地理解自己言行的道德伦理意义。”具体来说，通识教育核心内容为提供完整的教育，致力于学生的全面发展，从而奠定其广博的知识结构基础，训练和影响学生的心灵。其设置课程的特点和教学方式注重全面性、互补性、实践性和博雅性，可以“从教学内容体现融合性、教学过程增强互动性、考核方式注重实践性这三个方面进行教学改革”。值得强调的是，博雅教育是通识教育实践发展到新阶段的一种教育形态，“它突出以人为本，关注人的发展，培养具有广博知识和优雅气质的人，注重提升人的生命价值和生活品质。它不仅鼓励开展多学科多领域的探索，更强调跨学科的整合，并能引导学生学会生活、学会学习、学会做事、学会发展”。

以中山大学通识教育试验为例。2009年，中山大学率先在全国成立首个博雅学院，首任院长甘阳认为博雅学院只是整个通识教改试验的一个环节，其目的是给通识教育的模式提供一个理想化的试验环境。博雅学院作为中山大学专门设置的学院，每年从各录取院系和专业的入校新生中精选30名学生集中住宿和学习。其教育方案是本科学制四年不分专业，贯彻跨学科跨领域的教学方式，目标是培养今后有能力从事高深学术研究的大思想家和大学问家。课程设置贯彻“少而精”原则，学生四年本科期间将广泛深入地研修中西方文明传统及其经典著作，包括中国文明史、中国人文经典、西方文明史、西方人文经典，等等，每门核心骨干课将有大量阅读、讨论与合作任务。教学方式还采用了研究生助教制度、小班讨论制度等。经过几年不易之实践，甘阳认为当前要推进中国大学的通识教育，就要对现在的各种极端不利的条件（不利的社会氛围和大学内各种不利因素等）有充分的认识，目标一定要非常实际，要量力而行和逐渐积累。

由于通识教育试验有助于培养个体自身全面发展的素质与正确的情感态度价值观，其内含了生态文明时代所要求的对学生人生观、世界观和方法论等的整体性、综合性的培养价值取向。可谓以生态文明为导向的高等教育理念转变的重大探索。

0x3：转型之二：对大自然物质和生命运动的认知与敬畏

对大自然物质运动和生命运动的体验和认知，是大学生把握的一大类系统知识。从对大自然物质运动的认知上而言，敬畏生命是一条根本原则。

具有对生命和灵魂的敬畏之心，是生态型人才核心宗旨之一。生命是物质运动的最高形式。敬畏生命是人类文化的开端，也是文明和文化的伦理内核，在开启人类文明之初，敬畏生命就包含了对各种生命——人类、动物和植物等生命的敬畏。“敬畏生命是一条上抵天、下抵地、中涉人的绝对性、普遍性和深刻性的伦理原则，它直接针对当今无法无天的人类，要求唤醒他们的生命意识和伦理良知”，让每个人都在用信念和行动回应它，承担起敬畏生命的神圣职责，包括热爱生命、尊重生命和保护生命的职责。量子物理学证明，粒子能记忆身边环境的变化，会记忆外界的想法、语言、音乐和图像，并通过自身变化反映出来。敬畏生命，赞美生命，对大自然物质运动的生命形态持积极认知和友善态度，才能走上一条人与自然和谐相处的共生共荣之路。

自从20世纪末、21世纪初，地方工业化和城市化加剧而导致中国“三农”问题严重化、出现生态环境危机以来，在以温铁军为首的知识分子倡导下，全国高校大学生“三农”社团蓬勃兴起，有持续作为的约有100多家，遍布全国各大专院校。大学生“三农”社团作为以关注农民、农业和农村为出发点，对包括农业在内的乡村生命和乡土建设进行参与性认知的自发组织，是对产业化、学科化发展的大学教育进行补位的产物，它不同于高校体制内的院、系、班的规范化组织设置，具有志愿性、开放性和创造性等特点。“三农”社团以“关注‘三农'、成长自我”为使命，或利用校园条件进行相关理论学习和行为体验来了解“三农”，或利用节假日奔赴乡村进行乡村建设的参与式体验。以北京林业大学翱翔支农与实践社等高校社团为主的“校园农耕”试验，以河南大学“三农”发展研究会等高校社团为主的“乡村情景朝话”行动，均是以敬畏生命为核心的、对大自然物质运动认识的行之有效的经验性探索。

关于“校园农耕”试验，北京林业大学翱翔支农与实践社是一支以践行“环保、爱心、支农”为特色的志愿服务类学生社团，从2005年成立起至今，已有会员累积近千人。翱翔社于2008年始连续5年来在全国首创“校园农耕”行动，开展景观农业、生态农业的试验，在社会上引起一定反响。社团“校园农耕”的试验过程，不但是一种全人教育方式的体验式教育过程，在自然科学和社会科学领域得到了整体性认知和运用，更重要的是，学生们从中受到了敬畏生命和灵魂的体验性教育。农耕是一项技术性很强的活，整个过程中有堆肥、选种、育苗、耕作、除虫等多种农业技术的运用。在农耕初期的育苗大赛环节，学生们感受到了是生命就需要一定的温度、湿度、阳光等条件限定；在接触、感受、呵护生命的过程中，他们体验到了生命的脆弱、神奇、条件、生长、成熟，等等。这是一门关于尊重生命的体验性的综合性学科，而非知识灌输型的专业化学科。此外，在农耕过程中学生们培养了一定的情与志——即灵魂的塑造。当该社团在农耕中把握了一些规律之后，便激发起了大家追求生态、健康生活方式、生产方式的热情、志向和理想。他们主动地以校园农耕推广交流会的方式，进行示范、推广、宣传，并以极大的热情带动了北京农学院、天津科技大学、井冈山大学、河南农业大学、内蒙古农业大学、重庆大学等“三农”社团的校园农耕实践。

关于“乡村情景朝话”的体验。河南大学“三农”发展研究会是一支成立于2003年的社团组织，在当代知识分子参与的新乡村建设运动中，它一直以结合农村社会和大学生自身发展状况探索有效的乡建方法而凸显于高校社团之林。自从2011年至今，该社团就提出“向社会学知识，到田野做学问”的目标，以“乡村情景朝话”的方式去发现乡土性，去体验那以土为本的百谷草木与人类生命之间的生生不息关系，其中包括自己和别人之间的友善关系。培养发现乡土性的能力和功夫，其方法就是悟道与尚清。

所谓悟道，即经历“接触事物→找出规律→反复验证→完善浓缩、穷究其理→旁及其他、一通百通”这样一个过程
所谓尚清，即敏其感清其心，就是在解放身心开发五官潜能，对真善美、知情意的呼唤中，恢复相对于人为雕琢而言的“天然”和“自然”，触及自然社会和历史传统的根本

该社团试图通过悟道与尚清的方法，对自身本能的直觉力尽情释放，也即“率性至道”，从而学会接近他人、他物和大自然生命的本然机理，真正地分享感动、收获，使自己成长，大家共享成长，这种对另外一种可能性——不同于资本化的现代生产、生活方式和情景场域——多元生命共生的乡土性之寻找和体悟，就是乡村情景分享行动的主要功能。两年来，该社团在河南省兰考县的坝头村、贺村、南马庄村，杞县的于村，祥符区的杨庄村、段木周村，通许县的岳寨村，灵宝市的罗家村等诸多村子，进行支农支教活动时，均于清晨时分，到村庄的田野里、树林里、高岗上、草丛中、祖茔旁、古树下，进行情景分享式的朝话活动，曾写出了《良辰美景润心田》《祖坟与古树》《老院落，新院落》《新乡村建设之黄河坝头篇》等文章。把“感觉、理解和欣赏乡土性”作为一大任务的下乡行动，这是一个新方向，意味着以大学生为主体的外发力量“走进乡村”理念的开拓，这种做法和理念曾影响到很多其他“三农”社团的下乡活动取向，即从以前以热情协助和推动农民合作的方式“求诸人”，到以感受天地生命和推己及人的方式而“求诸己”。2013年4月，当代知识分子指导参与的河南省灵宝市弘农书院成立了，它以“人法地，地法天，天法道，道法自然”为宗旨，两年来开展的关于下乡大学生实践教学任务之一，就是“乡村情景朝话”。

0x4：转型之三：把握人类社会运动的自主合作之道

从对社会关系运动的认知上而言，把握自主性和合作之道是另一条根本原则。

自觉把握和处理社会关系中的自主性和合作之道，学会理解和尊重“差分”和合作之道，是生态型人才的社会关系处理时表现出来的特点。

所谓差分，是指“性质各异、品位有差、充分分化的”多样化的存在，也是指各种物质元素、要素的“差异与分殊”的“连续不断”“不断生生”的过程。
所谓自主性，是在对人与人之间的差别的价值予以理解和尊重的前提下，在多样化的存相之中培养自己的差分并自觉对其存在的意义和价值进行认知。
所谓合作素质的培养，是指在人与人之间的各种“融突”和合的动态过程中，把握住如何达到共生、共处、共立、共达及共爱的大道。所谓“共生、共处、共立、共达、共爱”等五大中心价值，是21世纪人类处理各种自然、社会、文化问题的基本原理之一。

如下谨以北京梁漱溟乡村建设中心所进行的乡村实践教学探索——“农村发展人才培养计划”为例。北京梁漱溟乡村建设中心作为一家民办社会性组织，成立于2004年，是以新乡村建设为核心目标，以推动农民合作与城乡和谐发展，进行大学生行动教育与新文化研究及推广工作为主要任务的民间组织。该中心曾与国家扶贫办、中国扶贫基金会、香港社区伙伴等组织合作，自2005年开始启动“农村发展人才培养计划”，迄今已有10届，培养人数已达几百名。

“农村发展人才培养计划”，面向高校和社会，选择那些关心农村发展、对农民有感情、有服务农村热情、有奉献品格的大学生为培养对象；要求培养对象有意愿长期蹲在农村，全职一年进行相关的理论学习和实践工作；原则上要求培养对象为大专及以上学历的毕业生，或具有同等学力的社会青年（有丰富农村工作经验的人员可适当放宽）；必要时也可以持有所在高校书面推荐或同意的在校休学证明而休学一年。学员实践领域多种多样，主要是关于合作互助的农村社区发展尝试，关于绿色联盟的农村可持续发展尝试，关于生态农业种植的联合尝试；关于新青年绿色公社的尝试，即青年人自身的可持续生活的探索，等等。

把青年学生迈向具有生态文明导向性的实践作为一种重要教育手段，权且称之为生态文明的实践教育模式。这个实践教育模式，具有教育学层次上的方式之综合性和目标之彻底性。相对于“理论已死？理论何为？”的高校教育之反思，梁漱溟乡村建设中心直接践行了“实践即教育”的命题。在具有生成性、综合性和多样化的乡村社会生态实践之中，年轻人通过参与农民合作的方式学会不同群体之间的合作之道；在自觉把握和处理各种乡村社会关系之中，体验到了农民合作事业和生态文明事业的需求而滋生的知识分子自主性价值，在接近自然的有机耕作体验中，在对乡村四时风物的感受中，年轻人真正理解和明白了尊重天地万物生命间“差分”的多样性共生价值。通过“农村发展人才培养计划”项目的推动，一批优秀的青年人脱颖而出。他们不仅摆脱了旧有的教育和思想羁绊，推动了以乡村实践教育为模式的变革和教育理想的实现，而且也开始通过自身行动的合作式参与，推动了农村的可持续发展，这就将个人的成长和中国农村社会的变革结合起来。

乡村实践教育，作为有生命力的新生事物，多年来在社会上产生一定影响，其开创性经验已经为相关组织所重视和采用。到目前为止，约有十家机构采用类似的方式培养青年人才。如行动援助中国办公室组织的“青年人才培养计划”，友成基金会组织的“小鹰计划”，等等。

综上所述，从工业文明主导的教育形态向以生态文明为主导的教育形态转型，作为一个时代性的宏大战略课题，本身充满了错综复杂的此消彼长，它是在高校体制内、外或者两者之间的条件允许下，以生态文明为导向的高等教育理念转变及其试验为体现方式的，一点一滴的量变积累过程。值此新文明与旧文明交替之际，唯愿适应生态文明需求的新型教育形态，能够从先行者们在一定条件下自觉试验的萌芽、开创阶段，发展到引起国家相关部门的重视，进行相关制度化的保障阶段，以及在高校和全社会的成熟推广阶段。

十四、地方政府制度创新与产业转型升级 —— 苏州工业园区结构升级案例研究

政府作为制度创新中的重要主体，在市场化的改革发展进程中发挥着重要的作用。相对于诸多发展中国家无法摆脱“低水平陷阱”的教训，中国的苏南经验，特别是苏州工业园区（以下简称园区）发展经验值得借鉴。本文通过对园区的深入调研，系统分析了地方政府制度创新影响经济发展方式转变的内在机理，并且提出了政府创新与区域产业转型升级相关性理论思考。

0x1：制度创新：“低制度”向“高制度”转换的动力

所谓的制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。美国新制度经济学的代表人物、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”

作为最主要制度供给主体的政府，因同时承担着提供公共物品的职责，而相对于其他行为主体（个人和组织）在制度变迁中更体现公平性。所谓制度创新，可理解为制度的诱致性变迁过程，应该是制度创新主体为获得潜在收益而配合政府进行的有正外部性的制度安排。

根据演化博弈论的一般原理，由于社会的和历史的初期条件局限，经济社会的制度进化往往表现出极强的路径依赖性。因此，一般的社会经济演化过程不一定带来最佳制度，可称之为“低制度”，并派生出许多与“低制度”概念有关的现象。例如，国际社会关于“拉美化”的讨论，关于发展中国家“城市化陷阱”的讨论以及“低收入陷阱”和“中等收入陷阱”等现象。

美国经济学家钱纳里认为：“发展就是经济结构的成功转变。”动态地看，只有实现经济结构“一次又一次”的成功转变，才叫发展。据此，通过高技术或高投资而实现了经济升级到“高结构”的发展经验，也具有相应形成“高制度”的条件。

相对而言，当西方主导国家经历了“一次又一次”的成功转变，进入金融资本全球扩张的时期，一般发展中经济体如果只看国内条件的话，往往因没有信用基础而无法获得金融授信，遂只能从低端产业起步进行“内向型积累”，形成低端产业为主导的经济基础和与之配合的符合“低制度”内涵的上层建筑。二者的内在利益分配及其结构性组合，对后续的产业结构向高端升级形成难以突破的“路径依赖”约束，使得经济体的产业层次只能在“低水平”上徘徊。

并且，更为深刻的问题是：大多数发展中经济体不具备复制发达国家通过向外转嫁制度成本而成功转变经济结构的客观条件，有些甚至都没完成过一次像样的民族民主革命。由此而一般都处于低经济结构羁绊之中的“低制度”，于是，遭遇到各种“发展陷阱”也就成为一种老常态。

这种低水平陷阱之普遍意义，一方面是与要素重新定价后自身产业结构转型升级遇到瓶颈有关，更重要的是社会经济发展中的惯性已经形成了一种路径依赖性较强的“低制度”。在这种普遍性的局限下，当下的中国经济发展也正面临着产业转型升级的困局，甚至出现去工业化的趋势：2009年全球危机爆发以来外需下降，作为世界工厂的外向型经济过去依赖“环境租”和外来劳动力“福利租”，长期处于收益率过低的“微笑曲线”底端，没有形成产业升级必需的资本积累，表现出相关数据连年下降而负债率不断上升的趋势。且这种“吃租经济”强化了外来资本和外来劳动力在本地的固化，形成了“吃租”的路径依赖。

有鉴于此，如何才能在困境中突破“低制度”，形成向“高制度”转换的动能，完成技术增密和资本增密的过程，从而解决产业转型升级带动产业利润率上移？对园区产业升级成功经验的研究尤为重要。

我们在园区起步的筹融资过程研究中认识到，西方“制裁”下的中国全面转向市场经济体制之初即于1993年遭遇财政、外汇、金融三大赤字同步爆发，致使园区起步时的中方投资为0！正是因依托中国以“举国体制”构建的“政府信用替代资本信用”，加之搭上了新加坡这种“强政府”在国际资本市场上的优良信用的便车，才得以超越了一般发展经验的“低水平均衡陷阱”，构成了制度起点较高的“高制度”。

我们此前对苏南发展实践的研究证明，早期的资本原始积累决定了其以后发展靠自身的制度结构和路径依赖。而近年来对园区的研究则进一步表明：从正式进入制度化的建设运营阶段开始前的资本原始积累过程中，经济基础层面进行区域综合开发的本地“强资本”与寻求产业全球扩张的跨国公司“强资本”的所谓“强强联合”建立了产业资本阶段的“高制度”起点，从而凭借国家信用、海外资本和政府公司化运作这“三驾马车”，实现园区发展规模快速扩张。也正是得益于此，园区才能在形成产业结构之后，进一步通过政府公共服务创新和金融创新，将结构调整带来的制度成本内部化，助推区内企业技术创新，实现技术增密与资本增密，上推园区整体产业收益率，带动完成了产业升级转型。

0x2：地方政府：转型中制度创新的重要主体

改革开放以后，随着中央政府财权和事权的下放，地方政府更多演变为具有独立财政及经济利益目标的经济组织，实际上成为地区经济的主导力量。

1983年，美国经济学家劳埃德·雷诺兹分析41个发展中国家100多年的发展历史后得出了这样的结论：“我的假设是，在经济发展中一个最为重要的解释性变量是政治组织和政府的施政能力。”在中国经济学家中，杨瑞龙根据我国地方政府在改革的一定阶段扮演着重要角色的事实，提出“中间扩散型制度变迁方式”的理论假说，把地方政府作为转型中的一个非常重要的变迁主体来研究。李义平认为一直以来地方政府主要负责人的任命制和以GDP的增长为主要内容的考核标准，导致地方政府行为与经济发展方式转型的要求不一致。周黎安等运用中国改革以来的省级水平数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了重要的经验证据。

尤其是自1994年中央政府应对赤字危机而采取的带有加强中央财税集权性质的分税制改革起，中央与地方政府的角色发生了巨大变化。众所周知，支撑政府运转的核心动力是财政收入，从1958年中央第一次向地方分权起，中央财政收入比重从1958年的80.4%骤然降至1959年的24.4%，并在到1994年分税制改革之前的很长时间内保持在较低的水平，直接导致中央财政连维持基本开支都很困难。相对而言，改革开放以来依靠中央政府所赋予的财权和外贸外资等自主权，地方政府发生性质变化，逐渐形成相对独立的利益主体，并采取公司化的运作方式——通过汲取本地资源尤其是土地资源，实现“营业额”（GDP）和“利润”（财政收入）的增长。

人们都应该知道收益与风险对等的道理。由此说，地方政府的这种公司化“府际竞争”体制，既对过去三十余年的经济高速增长起到了推进作用，又造成巨大风险表现为银行坏账和财政赤字，则只能由中央承担。由此，凭借国家政治强权维护核心经济主权所派生的财政和金融这两个方面的国家信用扩张，是中央政府承担地方竞争风险的主要手段，也由此形成对中央严格掌控信用扩张的内因——这是中国区别于其他发展中国家的制度基础。

同理，若某个地方政府得到中央的信用赋权，则该地方需要承担中央的战略责任，例如主动调整产业结构。我们对园区20年发展经验中有效利用国家信用的调研中重点讨论的问题之一，就是地方政府制度创新如何降低产业结构调整带来的制度成本，实现“外部性成本的内部化”，并推动产研融结合带来产业结构升级和利润率上移，从而有效地解决了“低制度”陷阱下无法自主迁移到“高制度”的路径依赖。

0x3：案例研究：园区发展中的地方政府创新

1、危机下的原始资本积累

1988年中国爆发了改革开放以来第一次“通货膨胀+生产停滞”这种典型的滞涨危机，从宏观经济指标来看，1988年通货膨胀率高达18.5%，随即，1989年经济增长速度陡然下降到4.1%，1990年则进一步下降到3.8%，沉入典型的萧条阶段，直到1992年相当于“逆周期”作用的*南方谈话，才出现复苏和1993年高涨及其伴生的1994年CPI超过24%的高通胀再次爆发。据此看，1988—1994年的周期性波动，就是苏州工业园区创建时的宏观背景。与1988—1989年经济危机同时爆发的是政治危机，则与冷战中的大多数不同于西方制度的国家的遭遇几乎相同。但随之而来的西方制裁恶化了萧条，也让中国经历了改革以来最艰难的时期。

正是在这样的环境下，1990年中国和新加坡两国政府建立外交关系，对于正处于西方制裁困境中的中国来说，是一件重要的大事。而新加坡出于本国经济结构调整和地理空间布局优化而与中国进行深入经济合作的客观需求，与中国打破封锁的努力一拍即合。

于是，苏州作为一个区域经济体，客观上就具有了“双重角色”，

第一重角色是20世纪80年代在中国开启“地方工业化”的进程中，地方政府普遍具有的以地方利益为本位的“地方政府公司化”
第二重角色是苏州市因承接国家重大战略性任务而特有的“地方政府代行国家体制”，并由此得到中央政府资源的在地化配给，以及国家信用的背书

这“双重角色”强调了垄断性地“代行国家战略”，从而进一步上升为“代行国家体制”，客观上极大地提升了所在地政府的竞争力。

历史上任何国家，无论何种体制、何种意识形态，其工业化都不可逾越资本原始积累这一阶段，且资本积累过程决定了制度结构及后续制度变迁的路径依赖。亦即，所谓的制度，并非主要取决于具有特殊性的条件下的主观人为因素，而是派生于工业化原始积累初期的一定资源禀赋约束条件下的不同要素根据稀缺程度的客观结构变化。

得到中央政府赋权并承担中央的战略责任的园区，受命于危难之际，因此也被赋予了非比寻常的资本积累方式，并深深地影响了其后的制度变迁。

1994年，中国和新加坡成立了“中新苏州工业园区开发有限公司”，首期开发70平方公里土地。但是，这一年国内财政、外汇、金融三大赤字同步爆发，通货膨胀率高达24.1%，处于改革开放以来的最高水平，中央政府将本币的币值一次性下降50%以上，大力推进外汇改革和财税改革。在这样的大背景下，园区起步自然绕不开原始积累，而当时的中国政府投资能力捉襟见肘，园区手中唯一的筹码就是政府的“强信用”背书。

而此时的新加坡，因推行出口导向战略，发展劳动密集型加工业，在短时间内实现了经济快速腾飞，同时也吸引了大量的资金和技术，被称为“东亚模式”的典范。由此，按照事前约定协商，5000万美元注册资本的原始资本积累由新加坡政府先行承担65%，这种初始资本的投入方式所形成的制度路径，由是而不同于珠三角发展模式。

同时，中方非比寻常的政府信用替代资本方式集中体现在了园区最有竞争力的软件环境上，即“九号文件”。不仅给予了园区参照享受沿海开放城市经济技术开发区的各项政策，还给予了园区上不封顶的自行审批特权、财税优惠政策以及灵活方便的外事管理权，充分体现了国家权力在地方层面的延伸和直接行使，并由此形成了中央向一个地方“强政府”赋权替代资本的案例，为举国体制下海内外两个强政府的紧密结合打下了制度基础。

2、“强政府”与“强资本”结合下的“高制度”起点

很多研究发展问题的学者均指出，强有力而高效的政府是后发国家经济、社会发展的关键，因此，“强政府”与后发展国家的现代化之间有一种内在的必然联系。新加坡就是典型的“强政府”国家。“强政府”特征作为稀缺资源，助力其短时间内实现了经济的腾飞，而新加坡“区域工业计划”之所以选择苏州，恰是苏州这种苏南“强政府”模式能够成功地嫁接其优良商业信用的隐含逻辑。

作为承接国家间合作使命的园区，既有举国体制下的制度优势，又有新加坡依托“强政府”信用背书提供的外资，使园区脱离了地方资本原始积累内在形成制度的路径依赖，在“高制度”起点上客观形成了“强政府”和“强资本”合作的发展路径，较快地直接进入法制化、有序健全的市场经济高级阶段。使园区产业的发展跨越劳动密集型为主的低级阶段，一开始就进入以技术密集型、资金密集型为主的阶段，从而避免出现珠三角发展面临的“腾笼换鸟”制度性困境。从累计总投资看，在起步阶段的1994—2000年期间，园区就吸引了大量来自欧美国家和新加坡的产业资本，累计总投资合计占比达到60%。到2014年，累计进驻企业已经超过5000家，发展的产业也从电子信息产业和精密器械，开始向软件、动漫游戏、纳米光电新能源、生物医药、生态环保、融合通信等新兴产业迅速扩充，客观上实现了技术增密，形成了产业高地，实现了内生性的产业转型升级。

因此，我们或可形成如下比较有一般意义的经验归纳：世界上任何处于工业化过程中的发展中国家的政府在资本要素极度稀缺（而非一般经济学作为立论前提的要素相对稀缺性）条件下，都是“亲资本”的。区别仅在于各国政府由于自己的基础和能力不同，能与之结合的资本类型也不同，遂使各国的工业化道路形成了不同的路径和结果。

园区经验表明：得到中央信用赋权的本土“强政府”和外来“强资本”的两强结合，客观上形成了一种产业筛选机制，易于吸引处于行业中较优秀、附加值较高位置的企业入驻落户，最终聚集较高产业利润率的企业形成产业高地，从而带动产业链扩张，实现产业利润率的上移。

3、制度创新与产业转型升级再平衡

1998年，东亚经济体遭遇了金融风暴，发展外向型经济的中国很快就遭遇外需持续下滑的局面，对外依存度过高、缺乏自主创新的核心技术等结构性问题不断凸显，这次“输入型危机”让中央政府深刻地意识到产业转型升级的战略意义。

人类进入工业文明以来的历史经验，一再表明如下基本事实：居于任何类型的政府治理下，只要推进经济结构调整，都会有结构调整带来的制度成本。为了将制度成本最小化，政府可以通过制度创新来实现外部成本内部化，进而降低交易成本，而制度创新则与政府市场经济派生而来地方政府的公司化“府际竞争”体制有较大关系。

代行国家体制、承担中央调整产业结构战略责任的园区，则依托“强政府”信用背书，通过产业公共服务创新引领技术创新和产业结构调整升级，其核心经验则是：生产性服务业呈现出典型的资本和规模报酬递增优势，对于产业转型升级具有明显的推动作用，但是需要较高的财政投资能力，因此，政府需充分发挥在资源配置上的引导作用，以金融平台和生产性服务业作为政策传导中介，有效引导了园区技术创新和产品研发，进而促进产业转型发展。

于是乎，政府一方面投资于产业公共服务，建设产业共性技术平台，帮助中小企业降低技术创新外部成本。同时，还建立了综合服务平台，对接有需求的中小型科技企业，提供认定咨询、财税服务、投融资服务、上市服务、培训服务等专业公共服务，降低初创型企业经营成本，帮助企业专注于核心技术创新。另一方面，政府通过金融创新，解决了初创型中小企业缺乏抵押担保等信用供给不足问题，促进金融资本回流实体经济，实现产业结构调整与升级。而以上这些也只有与“强政府”下的“强资本”结合才具备财政投资能力，且技术创新本身的“准公共物品”特性和外部性使得政府介入尤为必要。

其中，就金融创新来说，由于不同于传统产业的信贷支持模式，高附加值类科技型中小企业处于微笑曲线的两端，具有轻资产性，因抵押担保不足往往面临期初融资困境，虽然技术创新本身具有正外部性，但也具有高度不确定性的风险，容易导致技术创新投资不足。因此，作为技术创新重要支撑的投融资机制创新在产业结构调整中发挥了重要作用。这也是一般的风险投资得以存在和发展的客观条件，基于这种风险投资理念，园区成立了创业投资引导基金，依托公共服务平台创新使得外部成本内部化，通过一系列的政策倾斜来培育和引导重点行业发展，形成相关创新企业聚集的条件，通过制度创新和金融创新来夯实技术创新基础。

这个过程可理解为政府信用赋权给引导行业的新兴中小企业信用，依靠政府背书减少信息不对称下的交易成本过高问题，从而“筑巢引凤”，吸引后续社会基金跟投，对接创新型中小企业，并逐步形成股权融资、债权融资等全方位金融服务平台。2010年，第一支“国创母基金”落户苏州，作为投资基金中的基金，其不直接参与项目投资，而是筛选合适的创业投资基金来投资，发挥杠杆撬动作用，实现资本增密。通过母基金引导投资，园区在推动股权投资行业发展的同时，进一步带动了园区创新型企业的集聚。

投融资机制创新模式通过上述分析，我们可以归纳如下：在引导新兴产业集聚形成产业高地的过程中，由于期初的研发、融资成本过高，导致完全市场化竞争条件下很难自发形成产业转型和升级。因此，依托中央政府的赋权和“强政府”政府特征，先行投资建设综合的产业共性技术服务平台体系，可以克服各种交易费用过高并将一些外部性问题内部化，易于解决市场失灵和组织失灵问题，降低技术创新的制度成本，有助于带动和哺育新兴产业发展。在平台服务创新的基础上推进企业投融资模式创新，不仅有助于解决高附加值型技术创新企业的期初融资瓶颈和技术创新投资不足的问题，还有利于弥补交易成本过高和企业债信不足的短板，更易于实现新兴产业集聚，破解“低水平陷阱”，形成服务创新、技术创新与投融资机制创新的相互促进与良性循环，推动产业转型升级再平衡实现。

0x4：结语

通过园区产业升级的发展经验研究，可以得出以下结论：

一是不能指望资本自发推动产业转移和结构升级，在外向型经济路径依赖较强的前提下，尤其需要政府通过制度创新推动区域经济发展的内生性结构升级。
二是政府的制度创新也很难自发形成，与地方政府的公司化竞争能力和发展自主权有较大关系。制度的创新应该是综合性的，不仅包括金融服务创新，还包括公共服务创新、技术服务平台创新。
三是园区创造的辉煌不仅与坐拥区位优势的苏南地区、借势国家对外开放战略之天时地利有关，最重要的是与资本原始积累方式和地方政府因地制宜的本土制度创新紧密相关。

园区经验通俗地概括起来就是1232：“一大优势、两强结合、三驾马车、两大创新”。

“一”大优势：依靠中国的“举国体制”与国外投资方谈判，得以“零成本”逆势起步。
“两”强结合：园区的地方政府“强信用”与发达国家的“强资本”相结合，为园区打下高起点基础。
“三”驾马车：凭借国家信用、海外资本和政府公司化这“三驾马车”，实现园区发展规模快速扩张。
“两”大创新：通过金融服务创新和政府公共服务创新，助推区内企业技术创新，上推园区整体产业收益率，带动产业升级转型。

20世纪90年代以来，中国加快了融入全球化的步伐，外向型经济的程度日益加深。基于要素禀赋的比较优势以及相关的政策导向，西方大都将本国过剩的生产能力转移到市场需求旺盛的新兴国家，以服从这些跨国企业控制和扩大市场份额的全球战略。中国沿海地区率先成为外资青睐的投资标的。

但是，长期的外向型经济发展客观上形成沿海地方政府对“三来一补”型外资的依赖，甚至在遭遇全球危机导致外需下降、很多企业破产之际仍呈现出路径依赖的特征。因此，实现内源性经济的转变首先要求地方政府发展理念上的转变，通过制度创新，从热衷于融入全球价值链转变为立足本国市场需求培育本土企业引领技术研发创新的成长环境。尤其是在当前经济高速发展面临严峻挑战和产业结构转型路径依赖较强的背景下，唯有在政府主导下，利用各种资源和主体的复合制度创新才有可能实现区域经济发展的内生性结构升级，从而向价值链两端延伸，实现产业利润率上移，摆脱低水平陷阱。

随着中央政府对地方政府放权及赋权力度的持续加大，经济的产业结构转型升级迎来了新的机遇期，地方政府应充分发挥公司化“府际竞争”优势，积极转变发展理念与导向，做好地方政府制度创新这篇大文章，尤其是要发挥好地方政府在公共服务创新、技术服务平台创新、金融服务创新方面的高效动员能力和资源整合能力和平台再组织建设，打造好制度建设高地，为实现资本增密创造基础条件，并促进其与技术增密的相互补充，最终助力产业结构转型突破“路径依赖”约束，实现产业结构及产业利润率上移的再平衡，彻底摆脱产业转型的“低水平”陷阱。