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一、执行摘要
为了帮助实现积极的州和联邦清洁能源目标，必须在全国范围内建设更多的社区光伏项目。本文提出了社区光伏项目的选址框架，该框架可以产生急需的零碳电力，同时发挥重要的生态系统增强和保护作用。
例如我们在这里建议的负责任的选址方式，有助于在保护个人财产权利的同时保持社区特征。该框架建立在现有法律的基础上，以平衡发展活动与环境保护。简而言之，社区光伏项目的选址、设计和运营应最大限度地保护我们的自然资本并增强生态系统服务，最大限度地减少对土地的永久性负面影响。
二. 介绍：社区光伏与土地利用
社区光伏（CS）是美国电力行业中一个快速增长的领域，截至2021年第三季度末，有超过3.6千兆瓦（GW）社区光伏在全国运营，并且在未来五年，社区光伏市场将再增加4.5GW的容量。
此外，去年12月，美国能源部宣布了一项新的社区光伏目标，即到2025年达到500万户美国家庭。无论房屋或企业的物理属性或所有权如何，CS都为房主、租客和企业提供平等的机会，享受光伏发电的经济和环境效益。
a. 什么是社区光伏
社区光伏（CS）是指由多个社区用户共享的本地光伏设施，这些用户可在其电费账单上获得其所生产电力份额的抵免。
通常，CS设施的交流电规模小于5兆瓦（MW），根据项目配置，其占地面积小于50英亩社区光伏项目直接连接到配电系统，而不是大容量电力或输电系统，并在最需要的地方提供电力和电网效益：本地一级。
随着许多州采取积极的清洁能源和温室气体减排任务，例如纽约州的目标是到2030年从可再生能源中获得70%的电力，到2040年实现零碳电力，CS将在国家清洁能源结构。
社区光伏计划已经在19个州获得授权，主要市场在纽约、马萨诸塞、科罗拉多州、明尼苏达州、新泽西州、伊利诺伊州和缅因州。
b. 社区光伏的优势
社区光伏设施为社会带来了清洁能源效益，也避免了污染对气候的改变，除此以外，还产生了许多不同的经济效益，包括为项目用户降低电费，在某些情况下避免了需要对整个配电系统进行昂贵的系统升级，为所有电力公司纳税人节省了成本。
社区光伏项目还补偿了业主使用其土地的费用。通常情况下，向业主支付租金是维持家庭农场经营与出售不动产给房地产开发的区别。
除了减少碳排放之外，它们还可以提供重要的环境效益，例如在光伏设施使用寿命结束后，可以用来保护农业用地以供生产使用，可以用于某些作物的套种，可作为传粉媒介以及蝙蝠等的各种有益物种创造栖息地，甚至可以放牧绵羊，以及其他好处，如土壤和径流管理。
最后，社区光伏项目通常还执行代税支付（PILOTS），或者在某些情况下直接向市政当局纳税，以支持光伏项目所在的社区。
c.社区光伏选址框架的需求
尽管规模比他们的公共事业规模太阳能项目要小，可能需要数百英亩的土地，但即使是高达5 MW的CS装置的选址和许可，当地甚至全州范围内就管理太阳能开发和保护社区特征展开讨论。
光伏，就像任何一种新的开发项目一样，可能会遭到当地居民的反对。这种反对派有时使用虚假信息来质疑新太阳能项目的好处，质疑过渡到太阳能发电的温室气体减排效益，似是而非地辩称该国某些地区没有足够的阳光使太阳能成为一种可靠的能量来源，错误地暗示太阳能板中的所有材料都是危险的，应该被视为危险废物。这些论点掩盖了对潜在土地使用影响和保护社区特征必要性的合理担忧。
社区光伏的反对者往往忽视了根本问题：美国需要大量清洁能源来避免气候变化的破坏性影响。仅根据Brattle Group在新英格兰的一项研究，为了实现国家政策目标，每年需要安装超过4-7 GW的清洁能源才能有效地使电网脱碳。
同样，一些利益相关者可能会驳回社区居民关于大型光伏项目可能影响当地土地的合理论点。会在习惯于特定可视域的社区中引起对光伏或土地利用的其他类型的变更的担忧，这是可以理解的。
尽管如今用于光伏项目的土地仅占全国近8100万英亩专门用于能量生产的土地的一小部分，但要实现无排放电网，可再生能源项目占用的土地数量仍需增加。
在本文中，光伏产业协会提出了一种基于过程的方法，该方法在允许更多社区光伏农场的需求与保护产权和敏感的生态系统之间取得平衡。根据我们在多个司法管辖区的经验，我们认为该方法在全国范围内具有实用性。
d. 三大基本原则
在详细介绍我们的方法之前，分享我们的基本假设是很重要的。我们假设大多数社区光伏项目都是在半开放的土地上进行地面安装。建造这些项目往往是最经济的，尽管越来越多的决策者正试图鼓励在现有建筑物和仓库上发展社区光伏项目，特别是在城市地区。尽管建筑安装的社区光伏电池阵列不是本文的主题，但州立法和监管政策应继续鼓励这些项目。
此外，牢记光伏开发的三个基本原则是很有帮助的。这三个基本概念构成了我们的整个框架。
- 现有大量联邦和州法律已经保护和禁止对湿地等敏感生态系统的开发，保护栖息地和受关注物种，鼓励社区外展，并要求开发商考虑项目对当地遗址以及其他历史资源的影响。简而言之，决策者不应该“重蹈覆辙”或基于已经存在的一套强有力的保护措施来设置新的限制。几十年来，项目开发商寻求联邦（在某些情况下是州）的批准必须评估其拟议项目的环境影响，考虑解决环境问题的替代方案，并通过各种机制避免、最小化和／或减轻这些影响。
- 国家监管机构应制定框架和工具，供地方政府在作出许可决定时使用。尽管“地方自治”或县、市或镇有权自行制定有关土地用途和分区规划的主张是毋庸置疑的，但地方政府往往人手不足，如果州政府监管机构开发的工具能帮助他们做出决定，那么地方政府就可以从中受益。决策者应拥有最新的、可公开获取的土地利用绘图工具，以帮助推动负责任的选址决策。
- 最后，只要遵循本框架的建议，光伏开发可以与保护和维护社区特征相兼容。
三. 社区光伏选址框架：生态系统服务设计，避免、最小化和减轻潜在负面影响
该方法首先对项目所在土地进行仔细的、基于科学的评估。这项评估包括分析现有的GIS数据，实地审查物业状况，部分是为了确保测绘数据的准确性，以及分析任何特殊项目情况。
尽管GIS数据应当是分析的一部分，但地理信息系统数据不应是决定性的。换句话说，为不同环境目标收集的GIS数据，如栖息地和物种测绘，不应用于推动监管决策。此外，尽管监管机构尽了最大努力，但GIS数据往往不完整或已过时，因此必须同时对其准确性进行实地验证，以便在逐案选址决策中使用。
在设计设施时，项目开发商将尽其所能，首先确定项目设计的方式，以在其运营期间提供生态系统服务效益。然后，他们将努力确定项目的设计和运营如何避免环境影响，例如不必要的土壤扰动、树木砍伐、沉淀和径流。在无法避免这些影响的情况下，项目设计者将尽其最大努力将影响降至最低，例如安装侵蚀控制屏障，在可能的情况下有选择地砍伐树木，或增加挫折和缓冲区，以适当管理邻近社区的视野并尽量减少社区特征的变化。
如果某些影响无法避免，缓解措施可以包括执行对同等资源的保护协议，例如同意资助某些土地的农业地役权，支付保护基金，或整合，例如农业、光伏两用协议来保护资源。
下表解释了这种简化方法，每个术语和响应在下文中进行了更详细的阐述。
a. 生态系统服务效益设计原则
鉴于光伏土地利用变化的临时性、可逆性、对地面的人为干扰最小以及基础设施占地面积小，人们越来越认识到光伏土地利用的变化有别于其他形式的发展。以栖息地/生物多样性、双重用途或其他要素形式的增量设计和运作可以提供额外的生态系统服务，应该加以探索。国家监管机构也应该鼓励那些能带来生态系统服务或增加农业产出的设计，首先部署激励措施以鼓励其发展，然后在考虑长期光伏项目补偿时考虑这些好处。
b. 规避原则
在考虑一个拟议项目时，避免对环境的不利影响已成为环境法的一个基本原则。此类行动的结果是分析社区光伏项目配置中的替代方案，以选择破坏性最小的替代方案。例如，CS项目应经过精心设计，以避过对美洲原住民具有重要意义的地点，以及可能对所在社区具有特殊意义的其他资源。
c. 影响最小化原则
在无法避免这些影响的情况下，项目设计师尽最大努力将影响降至最低，例如安装侵蚀控制屏障，在可能的情况下有选择地砍伐树木，或增加阻碍和缓冲区，以合理管理观景棚和社区特征的变化。
d. 缓解原则
如果出现无法避免的环境负面影响，联邦政府和大多数州允许缓解支付来抵消这些影响。例如，为了抵消影响，一家公司可以执行一项协议来保护附近具有保护价值的土地，或向已设立好的信托基金或国营项目支付资金，以鼓励保护林地农业。通过签订缓解协议，一个州或行政区可以朝着其长期保护目标继续前进，也能在其清洁能源目标方面取得进展。
四. 有计划的开发方法
除了上述基于过程的方法外，一个应被更广泛地考虑的概念也被包括在设想创建“光伏机遇区”的马萨诸塞未决法规中。创建这些区域的目的是确定该州是否适合地面安装光伏开发，并考虑以下因素：
(a) 土地的可用性。
(b) 配电和输电基础设施的状况及其衔接新项目的能力。
(c) 当地社区的接受度。
(d) 建设更多清洁能源项目的总体需求等。
换句话说，这项立法将创造一个全面的规划过程，其中包括利益相关者，并将鼓励社区光伏项目的发展。
这些预先确定区域的光伏开发将得到额外激励或其他支持性政策（如优惠税收待遇）的支持，并将与电网基础设施规划和投资保持一致。此外，这些激励措施应由项目开发商、主办社区和公用事业公司共享。
五.其他考虑事项
本文件这一节介绍了在做出选址决定时应考虑的一些其他事项。这些资源分为农业、森林和野生动物资源。
a. 农业资源
随着各州监管机构努力为地方政府制定指导方针，各州农业部和能源监管机构必须协同努力，确保政策的一致实施。尽管这些监管机构通常具有非常不同的使命和法定权限，但这些机构在项目选址方面必须保持一致。
鼓励合作的一种方式是制定两用农业和光伏指南。除了使绵羊不靠近社区光伏项目外，光伏项目通常可以设计为允许作物和清洁能源生产。两用光伏项目可以设计为最大限度地提高农场的作物生产或农产品的总价值，以及清洁能源生产。在可行的情况下，增加面板高度、增加面板行间距和其他技术可以更有效地用于设计两用程序。
此外，如果光伏发电场的建设影响到一定比例的基本农田，则可将两用农业和光伏结合到项目中。任何光伏激励计划的设计都应涵盖与配置项目以适应双重用途相关的任何额外成本。
b、光伏和林地
另一个重要的考虑是认识到并非所有的林地都是平等的。在某种程度上，这种认识通过要求对具有重要价值的林地进行缓解来为我们的方法提供信息。然而，光伏项目可能需要砍伐树木以适应安装。例如，在东北，一些树木砍伐是不可避免的。
麻省理工学院的分析表明，建造光伏项目的碳效益远远超过同等数量价值较低的林地资源的碳固存效益。
此外，林地转换，特别是在农业用地上，是很常见的，几乎所有建筑或建设项目都涉及一些树木砍伐。
也就是说，保持社区特征的一个重要因素是连续性。由于需要道路通行和与电力基础设施的连接，社区光伏选址往往更显眼。尽管能见度的提高可能会加剧邻居的抱怨，但重要的是要记住，CS靠近基础设施意味着更敏感和偏远的土地保持不变，但改变道路景观的方式往往会影响人们对项目的看法。
因此，我们建议，所有在林地上的项目都应该设计为有后移，以帮助保护社区特色。在大多数情况下，即使是50英尺的后移也会使光伏装置更难被发现，且不会产生可能影响设施能量生产的遮光问题。
c. 保护野生动物
制定了一系列强有力的联邦和州法律来保护受威胁和濒危野生动物免受光伏开发的潜在影响。在联邦层面，《濒危物种法》禁止采集2,000多种受威胁物种和濒危物种，并鼓励保护未来可能被列为的受威胁物种或濒危物种以及全国各地的关键物种栖息地。
其他联邦法律为海洋哺乳动物、候鸟和某些种类的鹰提供特定保护。许多州已经颁布了自己的这些法律版本，以保护当地受关注的物种。
虽然目前关于光伏开发对野生动物的潜在影响的最佳科学研究仍在不断发展，但该行业也采用了最佳管理实践来创造栖息地，并避免或最小化潜在影响。
例如，许多开发商通常与州或联邦机构协调，在施工前和施工后进行野生动物调查；部署诸如朝下的灯光和防栖设备等措施来保护鸟类和蝙蝠；并安装特殊的围栏，使野生动物能够安全地穿过光伏设施的足迹。工业界还与政府和私人研究机构密切合作，以促进对潜在影响和有效缓解措施的了解。
d. 创新
当监管机构在努力解决社区光伏选址对土地利用的影响时，他们也应该记住，未来的社区光伏项目可能与今天大不相同。
面板效率不断提高。越来越多的追踪器允许光伏随着太阳的角度旋转，从而进一步提高效率和电力项目输出。
随着光伏技术的不断改进，建设社区光伏项目所需的面积可能会减少。这并不是说各州应该将设施选址推迟到以后。随着气候危机的影响每天以新的、更危险的方式显现，必须尽快向可再生能源过渡。问题很简单：明天的选址框架可能与今天的不同，监管机构应牢记，现在合适的土地使用解决方案可能需要根据技术创新的步伐重新考虑。
六.总结／结论
为了实现脱碳，必须开发大量额外的可再生能源。尽管许多土地使用问题是合法的，但还需解决方案来找到适当的平衡，使可再生能源的部署步伐足够快，以避免气候变化带来的最严重后果。为找到适当的平衡，决策者在做出关于光伏和土地使用的决策时，应避免重复劳动。
一套完善的法律体系可用于帮助指导可再生能源项目的合理发展。基于事实的方法应考虑可再生能源的总体需求和光伏装置的生态系统效益，以及潜在影响和美学问题。
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