谢韬：如何看待美国国会在中美关系中的作用——以1973～2006年期间的中国议案为例

谢韬：如何看待美国国会在中美关系中的作用——以1973～2006年期间的中国议案为例

作者：谢韬，北京外国语大学英语学院美国研究中心副教授

来源：《世界经济与政治》2009年01期

微信平台编辑：周悦

【内容提要】作者收集了1973～2006年期间美国国会专门针对中国的议案，并按照类型、内容、政策性质和最终结果对这些议案进行了详尽分类。在此基础上，作者以新制度主义为理论指导，分析了美国国会立法规则对中国的政策影响。分析结果表明：美国委员会制度、两院制以及总统的有限否决权对国会行使外交权力形成了制肘，因此，美国国会很难通过实质性的立法把自己在对华政策上的意愿强加给总统。然而，美国国会通过影响美国的公共舆论、制订程序性立法以及利用预期行为规律等手段，可以在较大程度上决定中美关系的议程，在双边关系中设置种种障碍，从而减缓中美关系发展的速度。作者最后认为，要有效地限制美国国会在中美关系中的负面影响，中国应该把对美工作的核心由国会转到总统。

【关键词】美国国会；对华政策；中国议案

How to Assess Congress’s Role in U.S.-China Relations

——An Analysis of China Bills in 1973-2006

Abstract

All China-specific bills introduced in Congress between 1973 and 2006 were collected and classified. With this dataset of China bills, the author analyzed the role of Congress in U.S.-China relations, using the new institutionalism. The results indicate that the committee system, bicameralism, and presidential veto combine to make it extremely difficult—if not altogether impossible—for Congress to impose its policy preferences on the president through substantive legislation. Yet by enacting procedural legislation, influencing public opinion, and utilizing the rule of anticipated reactions, Congress has been quite influential in determining the agenda of U.S.-China relations. Moreover, it has often set up roadblocks that slow down the development of bilateral relations. The policy implications of the findings are also discussed.

Key Words: U.S. Congress, China Policy, China Bill

一 序言

美国学者很早就认识到了美国国会在中美关系中所扮演的重要角色。赫伯特·凯洛尔（Herbert Carroll）曾经这样写道：“只有在涉及共产主义中国的时候，国会才在很长的一段时间里扮演重要角色，迫使总统只能在国会所规定的狭小范围内制定对华政策”。 另外一位著名的中美关系学者这样评价国会：“虽然宪法规定总统负责制定外交政策，但是有好几次，国会却毫不犹豫地从总统手中夺过了对华政策的制定权。只要国会下定决心，那么它在中美关系中所发挥的作用不但深远而且巨大”。 相比之下，中国国内的美国国会问题研究起步就要晚得多。直到20世纪90年代初，中国学者才开始把目光转向美国国会。2001年，中国政府在驻美国大使馆成立了国会工作小组，表明了政府决策层对美国国会的高度重视。随后，中国国内有关美国国会的学术研究成果如雨后春笋般涌现，掀起了一个国会研究的高潮，极大地促进了中国学者、决策者以及普通民众对美国国会的了解。

然而笔者发现，在众多的国会研究成果中，很大一部分属于综述介绍性，即只是对国会的立法机制（尤其是委员会制度）、议员和选民之间的纽带、利益集团在立法过程中的作用和影响、国会的外交权力以及国会和总统在外交政策上的冲突做了比较详尽的描述。虽然有少数研究分析了美国国会在中美关系的作用，但是这些成果都是个案研究和历史分析，没有利用系统、全面的数据。 尤其值得注意的是，美国国会是一个立法机构，但还没有中国学者系统地研究美国国会针对中国的各种立法行为，如议案、听证会以及议员在全体讨论时的发言等。

笔者收集了1973～2006年期间美国国会专门针对中国的法案（bill）、议案（resolution）和修正案（amendment）（除非特别说明，以下统称议案），并按照类型、内容、政策性质和最终结果，对这些议案进行了详尽分类。 在此基础上，笔者以新制度主义（new institutionalism）为理论指导，详细分析了立法规则在国会对华政策中的影响。笔者认为，虽然美国国会在中美关系上存在强烈的政策倾向，但是错综复杂的立法制度（尤其是委员会制度、两院制、以及总统的有限否决权）对国会行使外交权力形成了无所不在的制肘，因此，美国国会很难通过实质性立法，把自己在对华政策上的意愿强加给总统。 然而，通过影响美国公共舆论、制订程序性立法以及利用预期行为规律等手段，美国国会在很多时候可以决定中美关系的议程，并且经常在双边关系中设置种种障碍，从而减缓中美关系发展的速度。

二 国会的立法规则和新制度主义

美国国会参众两院制定了各种各样的、繁琐的立法规则。在这些五花八门的规则当中，有关各个立法委员会的组成、职责和管辖范围的规则最为重要。这主要是由于委员会在国会的立法中居于神经中枢的地位，而这些规章制度则是各个委员会权力的源泉，是委员会制度的基石。 一位著名国会学者精辟地写道：“所有立法规则的目的只有一个，那就是规定国会各个常设委员会的特权”。 简而言之，除非特殊情况，每一条议案必须由众议院议长或参议院临时议长（President Pro Tempore）指派到对议案涉及内容有管辖权的各个委员会。只有委员会审核并出具意见报告后，参议院或众议院全体才能对该议案进行讨论和表决，否则它将永远留在委员会而不见天日。在这样的制度下，委员会对各个议案就拥有了生死大权，并且决定国会的立法议程。

除了国会两院自己制定的规则，美国宪法还对立法程序作了详细规定，其中最重要的就是两院制和总统对国会立法的有限否决权。在两院制下，每条议案必须通过参议院和众议院，并且两院通过的文本必须完全相同，最后才能送交总统签字成为法律。然而由于选民基础、权力和任期的不同，参议员和众议员考虑问题的角度往往不同，结果是他们在同一问题上经常会各持己见，致使很多议案只能在参议院或众议院通过，不能成为法律。而美国的建国先驱设立参议院的初衷，就是让其对众议院进行牵制，防止后者过分听从民意，通过一些不明智的法律，损害国家的长远利益。据说，美国第一任总统乔治·华盛顿在被托马斯·杰弗逊问到为什么要设立参议院时，他反问道：“你为什么要把茶水倒在茶杯里呢？”杰弗逊答道：“是为了冷却茶水。”华盛顿说：“这就对了。设立参议院的目的就是为了冷却众议院通过的议案。”

宪法在规定了两院制的同时，还规定了总统的有限否决权。总统有权否决国会通过的议案，但是总统的否决权不是绝对的。只要参众两院有2/3的多数票就可以推翻总统的否决。美国的建国先驱之所以要设立总统的否决权，是为了防止国会侵蚀总统的权力。同时，为了防止总统滥用否决权，他们又赋予国会推翻总统否决的权力。如此一来，国会和总统之间相互牵制和监督，从而避免了任何一方滥用权力。然而，国会有参众两院共计535名议员，要协调和统一如此多议员，从而达到宪法规定的三分之二的多数，这是一件非常困难的事情。相反，总统只有一个人，他可以不和其他人协商，只要大笔一挥，就可以否决一条议案。总之，宪法所规定的否决权使得总统在与国会的权力争夺中基本上处于绝对优势。

上面所说这些规则共同构成了美国国会的立法制度，而国会内部的规则（尤其是关于委员会的各种规则），又是新制度主义在国会研究领域的核心。 简而言之，新制度主义是对理性选择论（rational choice theory）的一个有力补充。 虽然两者的前提都是理性个体和行为功利性（instrumentality），但是后者更强调理性个体在选择时所面临的各种行为规则。如果没有任何规则对个体行为加以限制，并且决策时采取简单多数（simple majority）的原则，那么任何集体决策机构都可能出现“社会选择问题（social choice problem）”，也就是循环多数（majority cycling）。根据新制度主义，设立各种制度对理性个体的行为加以限制，就能达到均衡状态（equilibrium），从而避免循环多数的出现。这种均衡状态被称作结构诱导均衡（structure-induced equilibrium），而诱导这种均衡的制度则叫做均衡制度（equilibrium institution）。

在新制度主义者看来，国会的委员会制度就是均衡制度。如果每个议员都有权提出任何议案，并且每个议案都必须在全体会议上讨论，那么在简单多数的原则下，循环多数将不可避免，从而导致整个立法程序瘫痪。然而在委员会制度下，由于每个委员会对其管辖领域内的议案具有生死大权，因此各个委员会实际上控制了立法议程，保证每次全体会议的时候只讨论一项政策而不是多项政策，从而避免了循环多数。

虽然新制度主义在国会研究领域的核心是委员会制度，但是其基本逻辑也可以用来分析美国两院制和总统有限否决。用新制度主义的话来说，委员会制度属于内部规则（endogenous rules），而两院制和总统的否决权属于外部规则（exogenous rules）。作为理性个体，每个议员的行为都是有目的性的。然而每条议案的通过，不仅取决于议员的立法动机以及他对该项议案的支持程度，还取决于立法程序和规则。委员会制度、两院制和总统的有限否决权共同构成了国会的立法规则。任何一项政策的出台，都是立法规则和议员的立法动机相互作用的结果。接下来，笔者将以1973～2006年期间美国国会的中国议案为例，具体说明立法规则如何限制国会在中美关系中的作用。

三 国会的中国议案

据笔者统计，从1973～2006年，美国国会有关中国的议案共有875条。表1和表2分别对众议院和参议院的中国议案按照政策内容和议案类型进行了归类。众议院有关中国的议案共有543条，其中共同决议案（concurrent resolution）189条、一般决议案（simple resolution）90条、联合决议案（joint resolution）37条、法案163条、修正案64条。共同决议案和一般决议案总共是279条，占所有众议院中国议案的51%。这两类议案即使在参众两院通过也不能成为有约束力的法律，那么为什么众议员还要提出这类议案呢？这个问题将在后面讨论。在这543条法案中，关于台湾问题的最多，有167条，其中112条是共同决议案，21条是一般决议案，它们加起来占所有台湾议案的80%。这些数据说明，众议院涉及台湾问题的议案绝大多数是不带有任何法律效力的。除了台湾问题，人权、最惠国待遇、出口管制、普通贸易和西藏问题也是也是众议员关注的重心，有关它们的议案分别为75条、48条、45条、35条和29条。此外，众议员对联合国人口基金（United Nations Population Fund）拨款、中国加入世界贸易组织以及对外援助等问题也有所关注。

表1：美国众议院有关中国的议案（1973～2006年）

共同决议案	一般决议案	联合决议案	法案	修正案	合计
中国台湾	112	21	5	22	7	167
一般性的中国人权问题	33	15	1	22	4	75
延长中国最惠国待遇	2	21	22	3	48
对华出口管制	3	5	4	11	22	45
一般性贸易问题	4	7	22	2	35
中国西藏	11	7	9	2	29
联合国人口基金拨款	14	14
中国加入世界贸易组织	1	9	10
对外援助	1	5	6
其他	25	32	6	41	10	114
合计	189	90	37	163	64	543

参议院的中国议案总数为332条，与众议院相比要少一些。其中，共同决议案57条、一般决议案74条、联合决议案20条，法案78条、修正案103条。和众议院一样，关于台湾问题的议案数目最多，为80条，占参议院所有中国议案的24%。然而无论是绝对数量还是百分比，参议院关于台湾问题的议案都要比众议员少得多。另外，参议院有关台湾的共同决议案和一般决议案总共48条，占所有台湾议案的60%，这表明参议院的情况和众议院类似，即大多数关于台湾的议案即使通过了也不具有法律效力。和众议院一样，除了台湾问题，人权、最惠国待遇和西藏问题也是参议院关注的重心，有关它们的议案分别为60条、31条和22条。其次，贸易（17条）、出口管制（17条）和中国“入世”（9条）也吸引了参议员的注意力。总之，从表1和表2的数据可以看出，参众两院所关注的中美关系中的问题几乎完全相同。

表2：美国参议院有关的中国议案（1973～2006年）

共同决议案	一般决议案	联合决议案	法案	修正案	合计
中国台湾	27	21	4	10	18	80
一般性中国人权问题	9	16	2	8	25	60
延长中国最惠国待遇	1	7	18	5	31
中国西藏	6	10	3	3	22
一般性贸易问题	2	6	2	4	3	17
对华出口管制	2	1	4	2	8	17
中国加入世界贸易组织	6	3	9
联合国人口基金拨款	1	1
其他	10	20	1	27	37	95
合计	57	74	20	78	103	332

图1从另一个角度对中国议案进行了分类。首先，在875条议案中，只有259条得到参议院或众议院全体讨论，其余的616条则夭折在各个委员会。按照国会的立法程序，除非特殊情况，每一条议案都要被指派到相应的委员会，并且只有在委员会审核后才能送交全体讨论。由于绝大部分中国议案都是不友好的，因此委员会制度实际上起到了稳定中美关系的作用。这点在后面还会详细讨论。其次，民主党议员倡议了394条议案，而共和党议员提出了475条。从1973年到2006年，民主党大部分时间都是国会的多数党，其议员数目要比共和党多。这表明共和党在对华政策上比民主党更加活跃。再次，在这34年中，每届国会第一年提出的中国议案的总数是578条，而每届国会第二年提出的中国议案的总数为297条，前者几乎是后者的两倍。 由于每届国会第一年的立法议程还不是特别拥挤，如果这时提出议案，各个委员会以及全体会议有足够时间考虑，因此很多议员选择在第一年提出议案。 最后需要指出的是，在1973～1988年这段时间内，总共只有210条中国议案，而在1989～2006年间则有665条。尽管这两段时间一样，都是17年，但是后者的议案数目是前者的3倍多，这说明1989年是美国国会对华政策上的分水岭。

图１：美国国会关于中国议案的分类

注：无党派议员在这期间提出了６条议案，没有计算在民主党和共和党人提出的议案当中。

图2描绘了1973～2006年期间美国国会每年有关中国议案的数目。从该图可以看出，每年中国议案的数目和中美关系中的重大事件大致吻合。比如说，1978年的中国议案只有6条，而1979年则突然增加到了37条，这是因为国会在1979年对卡特总统承认中国以及今后美国和台湾之间的关系进行了激烈讨论，最后通过了颇有争议的《与台湾关系法》。又比如说，1997年的中国议案为80条，而1996年只有22条。香港回归中国，中国前国家主席江泽民访问美国以及国会针对1996年总统竞选中华人涉嫌非法政治献金的大规模调查等都是中国议案数目在1997年急剧增加的原因。总的来说，图2似乎印证了美国一位中国问题专家所说的中美关系是“被重大事件左右的双边关系。”

图２：美国国会关于中国议案的时间趋势图（1973～2006年）

通过分析国会的中国议案在不同时期所涉及的政策内容，还可以看出中美关系所经历的三个重要阶段。第一阶段：从二战结束到中美建交，其间台湾问题一直是美国国会对华政策的核心。后来对中美关系产生重大影响的四个法律，即1948年的《对华援助法案》（China Aid Act）、1955年的《台湾决议案》 （Formosa Resolution）和《美台共同防御条约》（U.S.-Taiwan Mutual Defense Treaty）以及1979年的《与台湾关系法》（Taiwan Relations Act）都是在这段时间内通过的。 并且，在1973～1979年间，国会的中国议案总共有109条，而有关台湾问题的就有多达65条。第二阶段：从1989年到2000中国加入世界贸易组织。中国的人权是这个阶段美国国会对华政策的重要目标。国会一直试图以贸易最惠国待遇为条件，迫使中国政府改善人权。 在这12年间，国会的中国议案总数为500条，其中关于中国人权的议案就有209条。 第三个阶段：从2001年开始至今。中国对美贸易巨额顺差、人民币汇率、知识产权以及中国出口美国产品的质量问题，成为国会议员讨论的焦点。美国国会在1973～2006年间有关中美贸易的议案总共有52条，而其中24条都是在2001～2006年这段时间内提出的。总之，国会的中国议案在不同时期的分布，基本上反映了中美关系实质性问题的变化。双边关系已经渡过了最艰难的、充满政治纠纷和意识形态矛盾的初期阶段，进入了以经济和贸易纠纷为主的巩固和发展阶段。

四 立法规则如何限制国会的作用

（一）委员会制度

图1其实已经说明了国会的委员会制度对中美关系的重要影响。在875条针对中国的议案中，只有259条得到委员会的审核并送交全体讨论，其余的616则不了了之。在这259条议案中，只有37条没有在全体讨论上通过。在此需要特别指出的是，这875条议案包括167条修正案。由于参议院的特殊立法规则，任何参议员都可以在全体讨论时对某一议案（有关年度拨款的议案除外）提出修正案，并且该修正案的内容可以与正在讨论的议案毫不相干。然而在众议院，只有经过规则委员会（Rules Committee）事先批准或者由审核该法案的委员会提出，否则议员无权提出修正案。如果除掉这167条修正案，那么针对中国的议案数目就是708条，而最终得到全体讨论的议案数目是119条，其中只有14条没有通过。也就是说，一条中国议案只要过了委员会这一关，那么它在全体会议上通过的几率高达88%。而另外一方面，一条中国议案能过通过委员会审核并且送交全体讨论的几率只有17%。由于绝大多数中国议案都是“反华议案”， 因此，委员会制度实际上为中美关系正常发展起到了积极作用。

几个例子可以具体说明国会的委员会制度是怎样影响对华政策的。来自蒙大拿州的参议员马克斯·包卡斯（Max Baucus）在1991～1994年期间任参议院财政委员会下属的国际贸易小组委员会主席。包卡斯本人是自由贸易派，强烈反对取消中国的最惠国待遇或者在延长该待遇时附加任何条件。由于涉及中国最惠国待遇的议案必须经过他所在的小组委员会审核，而包卡斯本人又强烈反对这些议案，结果是在他任职的四年内，没有一条此类议案得到该委员会的审核，更不用说上报参议院全体讨论和表决了。 另外一个例子是来自怀俄明州的参议员克雷格·托马斯（Craig Thomas）。他在1995～2001年期间任参议院外交委员会下属的亚太事务小组委员会主席。汤姆斯本人非常支持中美关系的发展，反对国会在最惠国待遇上设置障碍。在他任职期间，参议院保守派议员多次试图在延长最惠国待遇时附加人权条件，但他们的议案没有一个能得到该小组委员会的审核。在1998年克林顿访华之前，托马斯又成功地阻止了一系列反华议案在外交委员会通过，从而保证了克林顿的中国之行能顺利进行。

当然，也有少数议员试图利用委员会制度政策来破坏中美关系，而来自纽约的前众议员本杰明·吉尔曼（Benjamin Gilman）可以说是最好的例子。吉尔曼在1995年至2000年任众议院国际关系委员会主席。由于他本人是台湾的“忠实支持者”，因此，任何试图加强所谓“美台关系” 或者支持所谓“台独”的议案在他的委员会总是受到特别待遇。在他任职的六年期间，有6条重申美国对台湾安全承诺的议案得到该委员会的审核并且在众议院通过。此外，该委员会在1997年又审核通过了6条“反华议案”，谴责中国的人权、要求增加美国驻华使馆的人权监督员、给自由中国广播电台追加拨款、惩罚中国给伊朗出售导弹以及主张给台湾提供反弹道导弹防御体系等等，而这6条议案也在众议院得以通过。

（二）两院制

美国两院制从另外一个方面限制了国会在中美关系中的作用。美国国会在1989年试图对中国实施经济制裁，但是最终不了了之，其中一个重要原因就是两院之间不能达成一致。众议院把对华制裁条款附加在一个对外援助授权法案里，但是该法案在参议院没有通过。参议院把制裁法案附加在每年一度的国务院授权法案中，但是老布什总统因为其他原因把该授权法案给否决了，而他的否决又没有被推翻。后来众议院又通过了一个新的制裁法案，但是由于参议院委员会之间的管辖权之争，该法案最终没能在参议院通过。

两院之间不能达成一致也是国会最终没能取消中国的贸易最惠国待遇或者是给该待遇附加种种条件主要原因之一。从1990年至2001年，众议院每年都要对一条试图取消中国贸易最惠国待遇的联合决议案进行投票，并且在1990～1992年的三年中每年都通过了该决议案。然而,参议院只在1999年对类似联合决议案进行过一次投票，并且该议案没有通过。另外，众议院在1992年两次投票推翻了布什总统对有条件延长中国最惠国待遇的议案的否决，但是在这决定中美关系未来走向的紧要关头，参议院却两次让众议院失望，没有足够的票数推翻布什的否决。至少在最惠国待遇这个问题上，参议院正好扮演了华盛顿所说的“冷却”作用。不管众议院的“反华”情绪有多高，但是没有参议院的合作，它不能取消中国的最惠国待遇或者附加任何条件。

（三）总统的有限否决权

在中美关系史上，被美国总统否决的、有关中国议案的总共有4条。除了卡特总统在1977年行使了一次否决权，其余的三次都在老布什总统任期内。国会在1977年没有试图推翻卡特的否决，但是老布什的三次否决，却是每次都遭到了国会的强烈反对。布什总统第一次使用否决权是在1989年，当时国会通过了所谓的《中国移民紧急法案》（Emergency Chinese Immigration Relief Act），试图给在美国的中国学生和学者予以“政治避难”。该法案在众议院全票通过，在参议院则是口头唱票通过。布什总统在11月30日否决了此法案。随后，众参两院议院以4票之差未能通过推翻布什否决的决议（众议院是390票对25票。参议院是62票对37票）。（非常好，谢谢）

布什总统在1992年否决了两个中国法案。他第一次否决权的法案是《1991年美国与中国关系法》（The U.S.-China Act of 1991）。该法案对延长1992年度中国的最惠国待遇附加了苛刻的人权条件。该法案早在1991年7月就通过了国会两院，在众议院的投票结果是313票对112票， 在参议院的结果是55票对44票。然而参议院直到1992年2月才通过关于该法案的联席报告（conference report）。布什总统在3月份否决了该法案。众议院以357票对61票支持推翻布什的否决，但是参议院的投票结果是60票对38票。最终，由于参议院的7票之差，国会没能推翻布什的否决。

几个月之后，美国国会又通过了《1992年美国与中国关系法》（The U.S.-China Act of 1992）。该法案对延长1993年度中国的贸易最惠国待遇也附加了苛刻的人权条件，但是与1991年通过的法案不同，这次国会只对中国国有企业的产品征收高额关税。众议院于1992年7月高票通过（339票对62票）该法案，而参议院则在9月口头表决通过，随后布什总统否决了该法案。和前两次一样，国会没能推翻布什的否决，并且又是参议院拖后腿。众议院的投票结果是345票对74票，而参议院只有58票，比宪法要求的三分之二多数少了9票。

总之，在各种各样的立法规则的限制下，即使国会的大多数议员有强烈“反华”倾向，他们也很难把自己的政策倾向转变为具体政策。根据笔者的统计数据，在1973～2006年这段时间，总共有15条中国议案在国会通过并得到总统签字，成为具有约束力的法律。在875条中国议案中，有410条属于即使通过了也不具有法律约束力的决议案（包括普通和共同决议案）。另外还有167条议案属于修正案，它们不能单独成为法律，而只能与被修正的议案一起成为法律。如果把这两类议案除开，那么能够单独成为法律的议案只有298条，而成为法律的只有15条。如此算来，一条中国议案成为法律的概率只有5%（15除以298）。因此，如果把通过法律的多少作为衡量国会作用的标准，那么国会在对华政策中可以说是“雷声大，雨点小”。

五 为什么有这么多的中国议案？

既然成为法律的可能性非常小，为什么国会议员还是要提出如此多的中国议案呢？首先，即使一条议案不能成为法律，它也可以让议员表明自己在某一政策上的立场，尤其是那些选民、竞选捐款者或者是利益集团特别关心的政策问题。因此，在很多时候，一条议案的重要性就不在于它是否能够成为法律，而是在于它所发出的政治信号。众议院现任议长南希·佩罗西（Nancy Pelosi）就是一个很好的例子。作为美国国会山上最尖锐的中国批评者之一，她提出了很多议案，试图把人权和中国的最惠国待遇挂钩。她心里非常清楚，由于总统以及国会内部贸易自由派的强烈反对，这些议案是不可能成为法律的。但是她仍然不断地倡议此类议案，其目的就是为了赢得亚裔选民（尤其是华裔选民）和旧金山湾区自由派的支持。她自己曾经这样说过：“千万不要忘记：为人权而战是旧金山人民的共同信仰！” 在中国人权问题上的强硬态度是佩罗西在90年代初成为美国政坛新星的一个重要原因，并为她后来一路青云直上，成为美国历史上第一位女议长打下了基础。

其次，一条议案只要在参议院或众议院（或者是两院）通过，即使是不具有任何法律效力的普通决议案或者共同决议案，它也向外部世界表明了国会在某一政策上的集体倾向。如果投票结果是压倒多数或者是全体通过，那么华盛顿的其他政策制定者就必须意识到和国会对抗的后果。换句话说，即使国会通过的议案本身不具有任何实质性威胁，但是它们可以诱导相关的政治组织和个人采取国会所期望的行动或不行动，这就是通常所说的“预期行为规律（rule of anticipated reaction）”。众议院在1995年 5月一致通过了一项共同决议案，要求美国政府给台湾的所谓“前总统”李登辉发放赴美签证。参议院在两个月前也通过了同样的议案，并且只有一票反对。面对这种情况，克林顿总统不得不违背最初给中国政府的承诺，转而同意给李登辉发放签证，因为他预计到国会可能通过强制性立法（如联合决议案或法案）要求美国政府发放签证。如果克林顿行使否决权，国会可能有足够多的票数来推翻他的否决。

最后，虽然绝大多数的中国议案都夭折在委员会或者是在全体讨论时没有通过，但是哪怕是处理其中的小部分也会使行政部门忙得不可开交。在疲于奔命之余，行政部门往往不得不在某些议案上做出让步，以安抚国会，从而避免后者采取更为激烈的措施，对中美关系造成更大的损害。在1993年，克林顿总统就花了大量时间和精力劝说国会不要通过参议员佛兰克·麦考斯基（Frank Murkowski）提出的修正案。该修正案规定，美国政府与台湾的关系应遵守《与台湾关系法》，而不是1982年的“八·一七”公报。克林顿的游说最终未能阻止该修正案在国会通过并成为法律。 另外，在1997年克林顿访华前夕，众议院的克里斯托弗· 考克斯（Christopher Cox）一下子提出了11条专门针对中国的不友好法案。为了中美峰会能顺利进行，克林顿只好在两个不是特别重要的问题上做出让步，即增加对“自由亚洲广播电台”的拨款和派驻更多的美国国务院官员监视中国的人权状况。

六 如何评价国会在中美关系中的作用

作为一个立法机构，国会的首要任务是把自己的政策倾向法律化。因此，人们很容易把通过法律的多少作为衡量国会影响的一个重要标志。如果按照这个标准，那么国会在中美关系中的作用不是很大，因为在1973～2006年这段时间，只有15条涉及中国的议案最后成为了法律，并且在这15条法律中只有《与台湾关系法》对中美关系产生了重大和深远影响。然而实质性立法并不是国会影响对华政策的唯一方式。通过改变决策程序或者是设立新的决策机构、引导公众舆论和制造预期行为, 国会给中美关系打上了深深的烙印。

美国国会于1980年通过一项法律，要求国务院每年对中国的人权状况提交报告，这就迫使美国政府把人权作为对华政策的一项重要内容。由于每年一度的人权报告不乏对中国政府的批评之辞，因此中国政府总是不遗余力地加以反驳。从1999年开始，中国政府也每年发布有关美国人权状况的白皮书。此外，美国国会在2001年通过法律（PL107-228），专门设立了西藏事务特别协调员办公室（Office of the Special Coordinator for Tibetan Issues）。在此之前，除了每年一度的人权报告涉及西藏以外，行政部门对西藏问题并不关心。国会设立此办公室的目的，是迫使行政部门重视西藏问题，同时也给西藏支持者提供一个游说渠道。 程序性立法中最著名的、对中美关系影响最大的非杰克逊·范尼克（Jackson-Vanik）修正案莫属。该修正案对《1974年贸易法》进行了修改，规定美国不给与非市场经济国家（即共产主义国家）最惠国待遇，除非总统豁免该条款。但是国会可以通过一项联合决议案推翻总统的豁免，而总统可以否决该联合决议案。从1990年开始，国会利用杰克逊·范尼克修正案，多次试图废除中国的贸易最惠国待遇或者是在延长该待遇时附加各种条件，造成中美关系长期处于不稳定状态。直到2000年国会通过法案给与中国永久性最惠国待遇，中美关系才从杰克逊·范尼克修正案的阴影中走出来。

预期行为规律在前面已经提到，它指的是理性个体在决策时会采取战略性行为（strategic behavior），即通过预测其它行为者的反应来改变自己的行为。正是由于战略性行为的存在，我们不能简单地以眼前所发生的事情来判断国会和总统的影响力。一方面，总统可以公开表明自己在某项政策上的立场(如威胁要使用否决权)，从而阻止国会采取某种行为。另一方面，国会也可以向外界表明其政策倾向（如将要讨论某项议案），从而阻止总统采取某种行为。在中美关系中，有关预期行为的例子数不胜数。台湾当局于1999年向美国申请购买一些先进武器如远程预警雷达系统，而克林顿政府迟迟没有做出决定。就在此时，众议院国际关系委员会主席本杰明·吉尔曼给克林顿写了封信，敦促总统尽早批准对台军售。吉尔曼也给国务卿奥尔布赖特写了封信，宣称如果克林顿不批准，那么他将在国会提出议案，通过立法的形式批准对台军售。与此同时，参议员杰西·赫尔姆斯提出了一项法案，要求加强美台军事关系，这就是所谓的《加强台湾安全法》（Taiwan Security Enhancement Act）。该法案后来被提交到众议院并且于2000年在众议院通过。虽然该法案最终没有成为法律，但是它向克林顿政府表明了国会在对台军售问题上的强硬立场，从而使后者很难拒绝台湾购买武器的要求。

通过举行公开听证会，并邀请国会议员、行政官员、游说集团或者专家学者在听证会上就相关政策发表意见和建议，国会经常可以引导或改变美国公共舆论的走向，进而间接地影响总统或其他政策制定者。一位研究中美关系的著名学者这些写道：“这些经常在电视上直播的听证会不但影响媒体、国会以及普通民众的话语，而且给行政部门的决策者设立一道不能轻易逾越的界线”。 美国国会在1966年举行了一系列引人注目的听证会，讨论美国的对华政策。听证会结束后，国会议员基本上达成了一项共识，那就是美国应该改变其外交政策，主动与中国和好。这一系列听证会在很大程度上改变了美国公众对中国的态度，为中美关系正常化打下了必不可少的民意基础。

国会影响民意的另外一个例子就是人权。从1989年至今，人权一直是中美关系中的热点问题之一，也是美国民众最关心的中国问题之一。究其原因，国会频繁举行的关于中国人权的听证会可以说“功不可没”。克里斯托佛·史密斯（Christopher Smith）是国会山上最著名的中国人权批评者之一。在所有国会议员中，他所主持召开的关于中国人权的听证会是最多的。在1995年，也就是在担任众议院国际关系委员会下属的人权委员会主席的第一年，他就举行了五次关于中国人权的听证会。他还邀请中国政府官员出席听证会，而当每次中国政府拒绝参加时，他就指控中国政府不愿意在人权问题上和美国合作，因此他就举行更多的听证会讨论和攻击中国人权。这些听证会无疑促使美国民众更加关心中国的人权，并且支持在人权问题上对中国采取比较强硬的措施。

总之，委员会制度、两院制以及总统的有限否决权使得国会很难通过实质性立法把自己的意愿强加给行政部门。因此，国会往往通过程序性立法、引导公共舆论以及利用预期行为规律等方式来影响中美关系的议程，或者是在行政部门制定和执行对华政策的时候设置种种障碍，从而减缓双边关系发展的速度。一位中美关系问题学者写道：“国会对中国的强烈批评态度成了中美关系前进道路上的一块绊脚石。这种无时不在的批评分散了政策制定者的注意力，迫使他们不得不在持挑剔眼光的（有时候甚至充满敌意的）国会面前为对华政策作辩解”。

七 结束语

基于本文的分析结果，笔者认为，中国的学者和决策者不应该对所谓的“反华议案”产生过激反应，对每条此类议案都大肆批评和攻击。这样做不但会更加激发那些本来对中国就不友好的议员的敌对情绪，而且可能疏远那些本来支持中美关系正常发展的议员。相反，我们应该采取一种任其自然的态度，让这些议案在国会内部的层层立法规则以及国会和总统之间的权力斗争中自生自灭。毕竟，从建交到现在，除了1979年的《与台湾关系法》，国会还没有通过任何对中美关系产生重大负面影响的法律。

进一步来看，作者认为，要有效地限制国会在中美关系中的负面影响，中国对美国工作的核心应该从国会转到总统。首先，总统的否决权就像一把悬在国会头上的达摩克利斯利剑，随时提醒国会不要轻易和总统抗衡。到现在为止，还没有国会成功推翻总统对中国议案否决的先例。虽然这并不表明国会今后也不会推翻总统对某个中国议案的否决，但是它至少说明了国会“反华”派所面临的来自总统的巨大障碍和压力。其次，作为唯一由全体美国人选举出来的官员，美国总统在制定对华政策时候往往从整个国家利益的高度出发，而不是像很多国会议员那样，以狭隘的选民利益或者自己的政策倾向为中心。最后，国会有535名议员，而总统只有一个，因此对前者开展工作的难度要远远大于后者。通过定期峰会，两国领导人可以增加相互理解并由此建立信任，然而要和535名议员开展定期交流几乎是不能的。

当然，把工作重心转移到总统并不意味着忽视国会的存在。事实上，我们在国会工作方面还需要大力加强和改进。比如说，我们应该充分利用两国之间不断扩大的经贸往来，打好选民利益这张牌。在国会内部，我们的工作重点应该是参议院。在众议院，各种立法规则极大地限制了单个众议员对立法程序和结果的影响。然而参议院几乎没有任何立法规则限制参议员自由讨论和修改议案，因此每个参议员既可以使一条一帆风顺的议案半途而废，也可以使一条奄奄一息的议案起死回生。著名的杰克逊·范尼克修正案和麦考斯基修正案，都是在参议院提出并最后成为法律的。总之，在对国会在中美关系中的作用有了充分、准确的认识之后，我们应该有的放矢地开展国会工作，同时把更多的注意力和工作方向转移到美国总统。

[来稿日期：2008-06-22]

[修回日期：2008-12-08]

[责任编辑：赵远良]

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