謝韬：如何看待美國國會在中美關系中的作用——以1973～2006年期間的中國議案為例

謝韬：如何看待美國國會在中美關系中的作用——以1973～2006年期間的中國議案為例

作者：謝韬，北京外國語大學英語學院美國研究中心副教授

來源：《世界經濟與政治》2009年01期

微信平台編輯：周悅

【内容提要】作者收集了1973～2006年期間美國國會專門針對中國的議案，并按照類型、内容、政策性質和最終結果對這些議案進行了詳盡分類。在此基礎上，作者以新制度主義為理論指導，分析了美國國會立法規則對中國的政策影響。分析結果表明：美國委員會制度、兩院制以及總統的有限否決權對國會行使外交權力形成了制肘，是以，美國國會很難通過實質性的立法把自己在對華政策上的意願強加給總統。然而，美國國會通過影響美國的公共輿論、制訂程式性立法以及利用預期行為規律等手段，可以在較大程度上決定中美關系的議程，在雙邊關系中設定種種障礙，進而減緩中美關系發展的速度。作者最後認為，要有效地限制美國國會在中美關系中的負面影響，中國應該把對美工作的核心由國會轉到總統。

【關鍵詞】美國國會；對華政策；中國議案

How to Assess Congress’s Role in U.S.-China Relations

——An Analysis of China Bills in 1973-2006

Abstract

All China-specific bills introduced in Congress between 1973 and 2006 were collected and classified. With this dataset of China bills, the author analyzed the role of Congress in U.S.-China relations, using the new institutionalism. The results indicate that the committee system, bicameralism, and presidential veto combine to make it extremely difficult—if not altogether impossible—for Congress to impose its policy preferences on the president through substantive legislation. Yet by enacting procedural legislation, influencing public opinion, and utilizing the rule of anticipated reactions, Congress has been quite influential in determining the agenda of U.S.-China relations. Moreover, it has often set up roadblocks that slow down the development of bilateral relations. The policy implications of the findings are also discussed.

Key Words: U.S. Congress, China Policy, China Bill

一 序言

美國學者很早就認識到了美國國會在中美關系中所扮演的重要角色。赫伯特·凱洛爾（Herbert Carroll）曾經這樣寫道：“隻有在涉及共産主義中國的時候，國會才在很長的一段時間裡扮演重要角色，迫使總統隻能在國會所規定的狹小範圍内制定對華政策”。 另外一位著名的中美關系學者這樣評價國會：“雖然憲法規定總統負責制定外交政策，但是有好幾次，國會卻毫不猶豫地從總統手中奪過了對華政策的制定權。隻要國會下定決心，那麼它在中美關系中所發揮的作用不但深遠而且巨大”。 相比之下，中國國内的美國國會問題研究起步就要晚得多。直到20世紀90年代初，中國學者才開始把目光轉向美國國會。2001年，中國政府在駐美國大使館成立了國會工作小組，表明了政府決策層對美國國會的高度重視。随後，中國國内有關美國國會的學術研究成果如雨後春筍般湧現，掀起了一個國會研究的高潮，極大地促進了中國學者、決策者以及普通群眾對美國國會的了解。

然而筆者發現，在衆多的國會研究成果中，很大一部分屬于綜述介紹性，即隻是對國會的立法機制（尤其是委員會制度）、議員和選民之間的紐帶、利益集團在立法過程中的作用和影響、國會的外交權力以及國會和總統在外交政策上的沖突做了比較詳盡的描述。雖然有少數研究分析了美國國會在中美關系的作用，但是這些成果都是個案研究和曆史分析，沒有利用系統、全面的資料。 尤其值得注意的是，美國國會是一個立法機構，但還沒有中國學者系統地研究美國國會針對中國的各種立法行為，如議案、聽證會以及議員在全體讨論時的發言等。

筆者收集了1973～2006年期間美國國會專門針對中國的法案（bill）、議案（resolution）和修正案（amendment）（除非特别說明，以下統稱議案），并按照類型、内容、政策性質和最終結果，對這些議案進行了詳盡分類。 在此基礎上，筆者以新制度主義（new institutionalism）為理論指導，詳細分析了立法規則在國會對華政策中的影響。筆者認為，雖然美國國會在中美關系上存在強烈的政策傾向，但是錯綜複雜的立法制度（尤其是委員會制度、兩院制、以及總統的有限否決權）對國會行使外交權力形成了無所不在的制肘，是以，美國國會很難通過實質性立法，把自己在對華政策上的意願強加給總統。 然而，通過影響美國公共輿論、制訂程式性立法以及利用預期行為規律等手段，美國國會在很多時候可以決定中美關系的議程，并且經常在雙邊關系中設定種種障礙，進而減緩中美關系發展的速度。

二 國會的立法規則和新制度主義

美國國會參衆兩院制定了各種各樣的、繁瑣的立法規則。在這些五花八門的規則當中，有關各個立法委員會的組成、職責和管轄範圍的規則最為重要。這主要是由于委員會在國會的立法中居于神經中樞的地位，而這些規章制度則是各個委員會權力的源泉，是委員會制度的基石。 一位著名國會學者精辟地寫道：“所有立法規則的目的隻有一個，那就是規定國會各個常設委員會的特權”。 簡而言之，除非特殊情況，每一條議案必須由衆議院議長或參議院臨時議長（President Pro Tempore）指派到對議案涉及内容有管轄權的各個委員會。隻有委員會稽核并出具意見報告後，參議院或衆議院全體才能對該議案進行讨論和表決，否則它将永遠留在委員會而不見天日。在這樣的制度下，委員會對各個議案就擁有了生死大權，并且決定國會的立法議程。

除了國會兩院自己制定的規則，美國憲法還對立法程式作了詳細規定，其中最重要的就是兩院制和總統對國會立法的有限否決權。在兩院制下，每條議案必須通過參議院和衆議院，并且兩院通過的文本必須完全相同，最後才能送交總統簽字成為法律。然而由于選民基礎、權力和任期的不同，參議員和衆議員考慮問題的角度往往不同，結果是他們在同一問題上經常會各持己見，緻使很多議案隻能在參議院或衆議院通過，不能成為法律。而美國的建國先驅設立參議院的初衷，就是讓其對衆議院進行牽制，防止後者過分聽從民意，通過一些不明智的法律，損害國家的長遠利益。據說，美國第一任總統喬治·華盛頓在被托馬斯·傑弗遜問到為什麼要設立參議院時，他反問道：“你為什麼要把茶水倒在茶杯裡呢？”傑弗遜答道：“是為了冷卻茶水。”華盛頓說：“這就對了。設立參議院的目的就是為了冷卻衆議院通過的議案。”

憲法在規定了兩院制的同時，還規定了總統的有限否決權。總統有權否決國會通過的議案，但是總統的否決權不是絕對的。隻要參衆兩院有2/3的多數票就可以推翻總統的否決。美國的建國先驅之是以要設立總統的否決權，是為了防止國會侵蝕總統的權力。同時，為了防止總統濫用否決權，他們又賦予國會推翻總統否決的權力。如此一來，國會和總統之間互相牽制和監督，進而避免了任何一方濫用權力。然而，國會有參衆兩院共計535名議員，要協調和統一如此多議員，進而達到憲法規定的三分之二的多數，這是一件非常困難的事情。相反，總統隻有一個人，他可以不和其他人協商，隻要大筆一揮，就可以否決一條議案。總之，憲法所規定的否決權使得總統在與國會的權力争奪中基本上處于絕對優勢。

上面所說這些規則共同構成了美國國會的立法制度，而國會内部的規則（尤其是關于委員會的各種規則），又是新制度主義在國會研究領域的核心。 簡而言之，新制度主義是對理性選擇論（rational choice theory）的一個有力補充。 雖然兩者的前提都是理性個體和行為功利性（instrumentality），但是後者更強調理性個體在選擇時所面臨的各種行為規則。如果沒有任何規則對個體行為加以限制，并且決策時采取簡單多數（simple majority）的原則，那麼任何集體決策機構都可能出現“社會選擇問題（social choice problem）”，也就是循環多數（majority cycling）。根據新制度主義，設立各種制度對理性個體的行為加以限制，就能達到均衡狀态（equilibrium），進而避免循環多數的出現。這種均衡狀态被稱作結構誘導均衡（structure-induced equilibrium），而誘導這種均衡的制度則叫做均衡制度（equilibrium institution）。

在新制度主義者看來，國會的委員會制度就是均衡制度。如果每個議員都有權提出任何議案，并且每個議案都必須在全體會議上讨論，那麼在簡單多數的原則下，循環多數将不可避免，進而導緻整個立法程式癱瘓。然而在委員會制度下，由于每個委員會對其管轄領域内的議案具有生死大權，是以各個委員會實際上控制了立法議程，保證每次全體會議的時候隻讨論一項政策而不是多項政策，進而避免了循環多數。

雖然新制度主義在國會研究領域的核心是委員會制度，但是其基本邏輯也可以用來分析美國兩院制和總統有限否決。用新制度主義的話來說，委員會制度屬于内部規則（endogenous rules），而兩院制和總統的否決權屬于外部規則（exogenous rules）。作為理性個體，每個議員的行為都是有目的性的。然而每條議案的通過，不僅取決于議員的立法動機以及他對該項議案的支援程度，還取決于立法程式和規則。委員會制度、兩院制和總統的有限否決權共同構成了國會的立法規則。任何一項政策的出台，都是立法規則和議員的立法動機互相作用的結果。接下來，筆者将以1973～2006年期間美國國會的中國議案為例，具體說明立法規則如何限制國會在中美關系中的作用。

三 國會的中國議案

據筆者統計，從1973～2006年，美國國會有關中國的議案共有875條。表1和表2分别對衆議院和參議院的中國議案按照政策内容和議案類型進行了歸類。衆議院有關中國的議案共有543條，其中共同決議案（concurrent resolution）189條、一般決議案（simple resolution）90條、聯合決議案（joint resolution）37條、法案163條、修正案64條。共同決議案和一般決議案總共是279條，占所有衆議院中國議案的51%。這兩類議案即使在參衆兩院通過也不能成為有限制力的法律，那麼為什麼衆議員還要提出這類議案呢？這個問題将在後面讨論。在這543條法案中，關于台灣問題的最多，有167條，其中112條是共同決議案，21條是一般決議案，它們加起來占所有台灣議案的80%。這些資料說明，衆議院涉及台灣問題的議案絕大多數是不帶有任何法律效力的。除了台灣問題，人權、最惠國待遇、出口管制、普通貿易和西藏問題也是也是衆議員關注的重心，有關它們的議案分别為75條、48條、45條、35條和29條。此外，衆議員對聯合國人口基金（United Nations Population Fund）撥款、中國加入世界貿易組織以及對外援助等問題也有所關注。

表1：美國衆議院有關中國的議案（1973～2006年）

共同決議案	一般決議案	聯合決議案	法案	修正案	合計
中國台灣	112	21	5	22	7	167
一般性的中國人權問題	33	15	1	22	4	75
延長中國最惠國待遇	2	21	22	3	48
對華出口管制	3	5	4	11	22	45
一般性貿易問題	4	7	22	2	35
中國西藏	11	7	9	2	29
聯合國人口基金撥款	14	14
中國加入世界貿易組織	1	9	10
對外援助	1	5	6
其他	25	32	6	41	10	114
合計	189	90	37	163	64	543

參議院的中國議案總數為332條，與衆議院相比要少一些。其中，共同決議案57條、一般決議案74條、聯合決議案20條，法案78條、修正案103條。和衆議院一樣，關于台灣問題的議案數目最多，為80條，占參議院所有中國議案的24%。然而無論是絕對數量還是百分比，參議院關于台灣問題的議案都要比衆議員少得多。另外，參議院有關台灣的共同決議案和一般決議案總共48條，占所有台灣議案的60%，這表明參議院的情況和衆議院類似，即大多數關于台灣的議案即使通過了也不具有法律效力。和衆議院一樣，除了台灣問題，人權、最惠國待遇和西藏問題也是參議院關注的重心，有關它們的議案分别為60條、31條和22條。其次，貿易（17條）、出口管制（17條）和中國“入世”（9條）也吸引了參議員的注意力。總之，從表1和表2的資料可以看出，參衆兩院所關注的中美關系中的問題幾乎完全相同。

表2：美國參議院有關的中國議案（1973～2006年）

共同決議案	一般決議案	聯合決議案	法案	修正案	合計
中國台灣	27	21	4	10	18	80
一般性中國人權問題	9	16	2	8	25	60
延長中國最惠國待遇	1	7	18	5	31
中國西藏	6	10	3	3	22
一般性貿易問題	2	6	2	4	3	17
對華出口管制	2	1	4	2	8	17
中國加入世界貿易組織	6	3	9
聯合國人口基金撥款	1	1
其他	10	20	1	27	37	95
合計	57	74	20	78	103	332

圖1從另一個角度對中國議案進行了分類。首先，在875條議案中，隻有259條得到參議院或衆議院全體讨論，其餘的616條則夭折在各個委員會。按照國會的立法程式，除非特殊情況，每一條議案都要被指派到相應的委員會，并且隻有在委員會稽核後才能送交全體讨論。由于絕大部分中國議案都是不友好的，是以委員會制度實際上起到了穩定中美關系的作用。這點在後面還會詳細讨論。其次，民主黨議員倡議了394條議案，而共和黨議員提出了475條。從1973年到2006年，民主黨大部分時間都是國會的多數黨，其議員數目要比共和黨多。這表明共和黨在對華政策上比民主黨更加活躍。再次，在這34年中，每屆國會第一年提出的中國議案的總數是578條，而每屆國會第二年提出的中國議案的總數為297條，前者幾乎是後者的兩倍。 由于每屆國會第一年的立法議程還不是特别擁擠，如果這時提出議案，各個委員會以及全體會議有足夠時間考慮，是以很多議員選擇在第一年提出議案。 最後需要指出的是，在1973～1988年這段時間内，總共隻有210條中國議案，而在1989～2006年間則有665條。盡管這兩段時間一樣，都是17年，但是後者的議案數目是前者的3倍多，這說明1989年是美國國會對華政策上的分水嶺。

圖１：美國國會關于中國議案的分類

注：無黨派議員在這期間提出了６條議案，沒有計算在民主黨和共和黨人提出的議案當中。

圖2描繪了1973～2006年期間美國國會每年有關中國議案的數目。從該圖可以看出，每年中國議案的數目和中美關系中的重大事件大緻吻合。比如說，1978年的中國議案隻有6條，而1979年則突然增加到了37條，這是因為國會在1979年對卡特總統承認中國以及今後美國和台灣之間的關系進行了激烈讨論，最後通過了頗有争議的《與台灣關系法》。又比如說，1997年的中國議案為80條，而1996年隻有22條。香港回歸中國，中國前國家主席江澤民通路美國以及國會針對1996年總統競選中華人涉嫌非法政治獻金的大規模調查等都是中國議案數目在1997年急劇增加的原因。總的來說，圖2似乎印證了美國一位中國問題專家所說的中美關系是“被重大事件左右的雙邊關系。”

圖２：美國國會關于中國議案的時間趨勢圖（1973～2006年）

通過分析國會的中國議案在不同時期所涉及的政策内容，還可以看出中美關系所經曆的三個重要階段。第一階段：從二戰結束到中美建交，其間台灣問題一直是美國國會對華政策的核心。後來對中美關系産生重大影響的四個法律，即1948年的《對華援助法案》（China Aid Act）、1955年的《台灣決議案》 （Formosa Resolution）和《美台共同防禦條約》（U.S.-Taiwan Mutual Defense Treaty）以及1979年的《與台灣關系法》（Taiwan Relations Act）都是在這段時間内通過的。 并且，在1973～1979年間，國會的中國議案總共有109條，而有關台灣問題的就有多達65條。第二階段：從1989年到2000中國加入世界貿易組織。中國的人權是這個階段美國國會對華政策的重要目标。國會一直試圖以貿易最惠國待遇為條件，迫使中國政府改善人權。 在這12年間，國會的中國議案總數為500條，其中關于中國人權的議案就有209條。 第三個階段：從2001年開始至今。中國對美貿易巨額順差、人民币匯率、知識産權以及中國出口美國産品的品質問題，成為國會議員讨論的焦點。美國國會在1973～2006年間有關中美貿易的議案總共有52條，而其中24條都是在2001～2006年這段時間内提出的。總之，國會的中國議案在不同時期的分布，基本上反映了中美關系實質性問題的變化。雙邊關系已經渡過了最艱難的、充滿政治糾紛和意識形态沖突的初期階段，進入了以經濟和貿易糾紛為主的鞏固和發展階段。

四 立法規則如何限制國會的作用

（一）委員會制度

圖1其實已經說明了國會的委員會制度對中美關系的重要影響。在875條針對中國的議案中，隻有259條得到委員會的稽核并送交全體讨論，其餘的616則不了了之。在這259條議案中，隻有37條沒有在全體讨論上通過。在此需要特别指出的是，這875條議案包括167條修正案。由于參議院的特殊立法規則，任何參議員都可以在全體讨論時對某一議案（有關年度撥款的議案除外）提出修正案，并且該修正案的内容可以與正在讨論的議案毫不相幹。然而在衆議院，隻有經過規則委員會（Rules Committee）事先準許或者由稽核該法案的委員會提出，否則議員無權提出修正案。如果除掉這167條修正案，那麼針對中國的議案數目就是708條，而最終得到全體讨論的議案數目是119條，其中隻有14條沒有通過。也就是說，一條中國議案隻要過了委員會這一關，那麼它在全體會議上通過的幾率高達88%。而另外一方面，一條中國議案能過通過委員會稽核并且送交全體讨論的幾率隻有17%。由于絕大多數中國議案都是“反華議案”， 是以，委員會制度實際上為中美關系正常發展起到了積極作用。

幾個例子可以具體說明國會的委員會制度是怎樣影響對華政策的。來自蒙大拿州的參議員馬克斯·包卡斯（Max Baucus）在1991～1994年期間任參議院财政委員會下屬的國際貿易小組委員會主席。包卡斯本人是自由貿易派，強烈反對取消中國的最惠國待遇或者在延長該待遇時附加任何條件。由于涉及中國最惠國待遇的議案必須經過他所在的小組委員會稽核，而包卡斯本人又強烈反對這些議案，結果是在他任職的四年内，沒有一條此類議案得到該委員會的稽核，更不用說上報參議院全體讨論和表決了。 另外一個例子是來自懷俄明州的參議員克雷格·托馬斯（Craig Thomas）。他在1995～2001年期間任參議院外交委員會下屬的亞太事務小組委員會主席。湯姆斯本人非常支援中美關系的發展，反對國會在最惠國待遇上設定障礙。在他任職期間，參議院保守派議員多次試圖在延長最惠國待遇時附加人權條件，但他們的議案沒有一個能得到該小組委員會的稽核。在1998年克林頓訪華之前，托馬斯又成功地阻止了一系列反華議案在外交委員會通過，進而保證了克林頓的中國之行能順利進行。

當然，也有少數議員試圖利用委員會制度政策來破壞中美關系，而來自紐約的前衆議員本傑明·吉爾曼（Benjamin Gilman）可以說是最好的例子。吉爾曼在1995年至2000年任衆議院國際關系委員會主席。由于他本人是台灣的“忠實支援者”，是以，任何試圖加強所謂“美台關系” 或者支援所謂“台獨”的議案在他的委員會總是受到特别待遇。在他任職的六年期間，有6條重申美國對台灣安全承諾的議案得到該委員會的稽核并且在衆議院通過。此外，該委員會在1997年又稽核通過了6條“反華議案”，譴責中國的人權、要求增加美國駐華使館的人權監督員、給自由中國廣播電台追加撥款、懲罰中國給伊朗出售飛彈以及主張給台灣提供反彈道飛彈防禦體系等等，而這6條議案也在衆議院得以通過。

（二）兩院制

美國兩院制從另外一個方面限制了國會在中美關系中的作用。美國國會在1989年試圖對中國實施經濟制裁，但是最終不了了之，其中一個重要原因就是兩院之間不能達成一緻。衆議院把對華制裁條款附加在一個對外援助授權法案裡，但是該法案在參議院沒有通過。參議院把制裁法案附加在每年一度的國務院授權法案中，但是老布什總統因為其他原因把該授權法案給否決了，而他的否決又沒有被推翻。後來衆議院又通過了一個新的制裁法案，但是由于參議院委員會之間的管轄權之争，該法案最終沒能在參議院通過。

兩院之間不能達成一緻也是國會最終沒能取消中國的貿易最惠國待遇或者是給該待遇附加種種條件主要原因之一。從1990年至2001年，衆議院每年都要對一條試圖取消中國貿易最惠國待遇的聯合決議案進行投票，并且在1990～1992年的三年中每年都通過了該決議案。然而,參議院隻在1999年對類似聯合決議案進行過一次投票，并且該議案沒有通過。另外，衆議院在1992年兩次投票推翻了布什總統對有條件延長中國最惠國待遇的議案的否決，但是在這決定中美關系未來走向的緊要關頭，參議院卻兩次讓衆議院失望，沒有足夠的票數推翻布什的否決。至少在最惠國待遇這個問題上，參議院正好扮演了華盛頓所說的“冷卻”作用。不管衆議院的“反華”情緒有多高，但是沒有參議院的合作，它不能取消中國的最惠國待遇或者附加任何條件。

（三）總統的有限否決權

在中美關系史上，被美國總統否決的、有關中國議案的總共有4條。除了卡特總統在1977年行使了一次否決權，其餘的三次都在老布什總統任期内。國會在1977年沒有試圖推翻卡特的否決，但是老布什的三次否決，卻是每次都遭到了國會的強烈反對。布什總統第一次使用否決權是在1989年，當時國會通過了所謂的《中國移民緊急法案》（Emergency Chinese Immigration Relief Act），試圖給在美國的中國學生和學者予以“政治避難”。該法案在衆議院全票通過，在參議院則是口頭唱票通過。布什總統在11月30日否決了此法案。随後，衆參兩院議院以4票之差未能通過推翻布什否決的決議（衆議院是390票對25票。參議院是62票對37票）。（非常好，謝謝）

布什總統在1992年否決了兩個中國法案。他第一次否決權的法案是《1991年美國與中國關系法》（The U.S.-China Act of 1991）。該法案對延長1992年度中國的最惠國待遇附加了苛刻的人權條件。該法案早在1991年7月就通過了國會兩院，在衆議院的投票結果是313票對112票， 在參議院的結果是55票對44票。然而參議院直到1992年2月才通過關于該法案的聯席報告（conference report）。布什總統在3月份否決了該法案。衆議院以357票對61票支援推翻布什的否決，但是參議院的投票結果是60票對38票。最終，由于參議院的7票之差，國會沒能推翻布什的否決。

幾個月之後，美國國會又通過了《1992年美國與中國關系法》（The U.S.-China Act of 1992）。該法案對延長1993年度中國的貿易最惠國待遇也附加了苛刻的人權條件，但是與1991年通過的法案不同，這次國會隻對中國國有企業的産品征收高額關稅。衆議院于1992年7月高票通過（339票對62票）該法案，而參議院則在9月口頭表決通過，随後布什總統否決了該法案。和前兩次一樣，國會沒能推翻布什的否決，并且又是參議院拖後腿。衆議院的投票結果是345票對74票，而參議院隻有58票，比憲法要求的三分之二多數少了9票。

總之，在各種各樣的立法規則的限制下，即使國會的大多數議員有強烈“反華”傾向，他們也很難把自己的政策傾向轉變為具體政策。根據筆者的統計資料，在1973～2006年這段時間，總共有15條中國議案在國會通過并得到總統簽字，成為具有限制力的法律。在875條中國議案中，有410條屬于即使通過了也不具有法律限制力的決議案（包括普通和共同決議案）。另外還有167條議案屬于修正案，它們不能單獨成為法律，而隻能與被修正的議案一起成為法律。如果把這兩類議案除開，那麼能夠單獨成為法律的議案隻有298條，而成為法律的隻有15條。如此算來，一條中國議案成為法律的機率隻有5%（15除以298）。是以，如果把通過法律的多少作為衡量國會作用的标準，那麼國會在對華政策中可以說是“雷聲大，雨點小”。

五 為什麼有這麼多的中國議案？

既然成為法律的可能性非常小，為什麼國會議員還是要提出如此多的中國議案呢？首先，即使一條議案不能成為法律，它也可以讓議員表明自己在某一政策上的立場，尤其是那些選民、競選捐款者或者是利益集團特别關心的政策問題。是以，在很多時候，一條議案的重要性就不在于它是否能夠成為法律，而是在于它所發出的政治信号。衆議院現任議長南希·佩羅西（Nancy Pelosi）就是一個很好的例子。作為美國國會山上最尖銳的中國批評者之一，她提出了很多議案，試圖把人權和中國的最惠國待遇挂鈎。她心裡非常清楚，由于總統以及國會内部貿易自由派的強烈反對，這些議案是不可能成為法律的。但是她仍然不斷地倡議此類議案，其目的就是為了赢得亞裔選民（尤其是華裔選民）和舊金山灣區自由派的支援。她自己曾經這樣說過：“千萬不要忘記：為人權而戰是舊金山人民的共同信仰！” 在中國人權問題上的強硬态度是佩羅西在90年代初成為美國政壇新星的一個重要原因，并為她後來一路青雲直上，成為美國曆史上第一位女議長打下了基礎。

其次，一條議案隻要在參議院或衆議院（或者是兩院）通過，即使是不具有任何法律效力的普通決議案或者共同決議案，它也向外部世界表明了國會在某一政策上的集體傾向。如果投票結果是壓倒多數或者是全體通過，那麼華盛頓的其他政策制定者就必須意識到和國會對抗的後果。換句話說，即使國會通過的議案本身不具有任何實質性威脅，但是它們可以誘導相關的政治組織和個人采取國會所期望的行動或不行動，這就是通常所說的“預期行為規律（rule of anticipated reaction）”。衆議院在1995年 5月一緻通過了一項共同決議案，要求美國政府給台灣的所謂“前總統”李登輝發放赴美簽證。參議院在兩個月前也通過了同樣的議案，并且隻有一票反對。面對這種情況，克林頓總統不得不違背最初給中國政府的承諾，轉而同意給李登輝發放簽證，因為他預計到國會可能通過強制性立法（如聯合決議案或法案）要求美國政府發放簽證。如果克林頓行使否決權，國會可能有足夠多的票數來推翻他的否決。

最後，雖然絕大多數的中國議案都夭折在委員會或者是在全體讨論時沒有通過，但是哪怕是處理其中的小部分也會使行政部門忙得不可開交。在疲于奔命之餘，行政部門往往不得不在某些議案上做出讓步，以安撫國會，進而避免後者采取更為激烈的措施，對中美關系造成更大的損害。在1993年，克林頓總統就花了大量時間和精力勸說國會不要通過參議員佛蘭克·麥考斯基（Frank Murkowski）提出的修正案。該修正案規定，美國政府與台灣的關系應遵守《與台灣關系法》，而不是1982年的“八·一七”公報。克林頓的遊說最終未能阻止該修正案在國會通過并成為法律。 另外，在1997年克林頓訪華前夕，衆議院的克裡斯托弗· 考克斯（Christopher Cox）一下子提出了11條專門針對中國的不友好法案。為了中美峰會能順利進行，克林頓隻好在兩個不是特别重要的問題上做出讓步，即增加對“自由亞洲廣播電台”的撥款和派駐更多的美國國務院官員監視中國的人權狀況。

六 如何評價國會在中美關系中的作用

作為一個立法機構，國會的首要任務是把自己的政策傾向法律化。是以，人們很容易把通過法律的多少作為衡量國會影響的一個重要标志。如果按照這個标準，那麼國會在中美關系中的作用不是很大，因為在1973～2006年這段時間，隻有15條涉及中國的議案最後成為了法律，并且在這15條法律中隻有《與台灣關系法》對中美關系産生了重大和深遠影響。然而實質性立法并不是國會影響對華政策的唯一方式。通過改變決策程式或者是設立新的決策機構、引導公衆輿論和制造預期行為, 國會給中美關系打上了深深的烙印。

美國國會于1980年通過一項法律，要求國務院每年對中國的人權狀況送出報告，這就迫使美國政府把人權作為對華政策的一項重要内容。由于每年一度的人權報告不乏對中國政府的批評之辭，是以中國政府總是不遺餘力地加以反駁。從1999年開始，中國政府也每年釋出有關美國人權狀況的白皮書。此外，美國國會在2001年通過法律（PL107-228），專門設立了西藏事務特别協調員辦公室（Office of the Special Coordinator for Tibetan Issues）。在此之前，除了每年一度的人權報告涉及西藏以外，行政部門對西藏問題并不關心。國會設立此辦公室的目的，是迫使行政部門重視西藏問題，同時也給西藏支援者提供一個遊說管道。 程式性立法中最著名的、對中美關系影響最大的非傑克遜·範尼克（Jackson-Vanik）修正案莫屬。該修正案對《1974年貿易法》進行了修改，規定美國不給與非市場經濟國家（即共産主義國家）最惠國待遇，除非總統豁免該條款。但是國會可以通過一項聯合決議案推翻總統的豁免，而總統可以否決該聯合決議案。從1990年開始，國會利用傑克遜·範尼克修正案，多次試圖廢除中國的貿易最惠國待遇或者是在延長該待遇時附加各種條件，造成中美關系長期處于不穩定狀态。直到2000年國會通過法案給與中國永久性最惠國待遇，中美關系才從傑克遜·範尼克修正案的陰影中走出來。

預期行為規律在前面已經提到，它指的是理性個體在決策時會采取戰略性行為（strategic behavior），即通過預測其它行為者的反應來改變自己的行為。正是由于戰略性行為的存在，我們不能簡單地以眼前所發生的事情來判斷國會和總統的影響力。一方面，總統可以公開表明自己在某項政策上的立場(如威脅要使用否決權)，進而阻止國會采取某種行為。另一方面，國會也可以向外界表明其政策傾向（如将要讨論某項議案），進而阻止總統采取某種行為。在中美關系中，有關預期行為的例子數不勝數。台灣當局于1999年向美國申請購買一些先進武器如遠端預警雷達系統，而克林頓政府遲遲沒有做出決定。就在此時，衆議院國際關系委員會主席本傑明·吉爾曼給克林頓寫了封信，敦促總統盡早準許對台軍售。吉爾曼也給國務卿奧爾布賴特寫了封信，宣稱如果克林頓不準許，那麼他将在國會提出議案，通過立法的形式準許對台軍售。與此同時，參議員傑西·赫爾姆斯提出了一項法案，要求加強美台軍事關系，這就是所謂的《加強台灣安全法》（Taiwan Security Enhancement Act）。該法案後來被送出到衆議院并且于2000年在衆議院通過。雖然該法案最終沒有成為法律，但是它向克林頓政府表明了國會在對台軍售問題上的強硬立場，進而使後者很難拒絕台灣購買武器的要求。

通過舉行公開聽證會，并邀請國會議員、行政官員、遊說集團或者專家學者在聽證會上就相關政策發表意見和建議，國會經常可以引導或改變美國公共輿論的走向，進而間接地影響總統或其他政策制定者。一位研究中美關系的著名學者這些寫道：“這些經常在電視上直播的聽證會不但影響媒體、國會以及普通群眾的話語，而且給行政部門的決策者設立一道不能輕易逾越的界線”。 美國國會在1966年舉行了一系列引人注目的聽證會，讨論美國的對華政策。聽證會結束後，國會議員基本上達成了一項共識，那就是美國應該改變其外交政策，主動與中國和好。這一系列聽證會在很大程度上改變了美國公衆對中國的态度，為中美關系正常化打下了必不可少的民意基礎。

國會影響民意的另外一個例子就是人權。從1989年至今，人權一直是中美關系中的熱點問題之一，也是美國群眾最關心的中國問題之一。究其原因，國會頻繁舉行的關于中國人權的聽證會可以說“功不可沒”。克裡斯托佛·史密斯（Christopher Smith）是國會山上最著名的中國人權批評者之一。在所有國會議員中，他所主持召開的關于中國人權的聽證會是最多的。在1995年，也就是在擔任衆議院國際關系委員會下屬的人權委員會主席的第一年，他就舉行了五次關于中國人權的聽證會。他還邀請中國政府官員出席聽證會，而當每次中國政府拒絕參加時，他就指控中國政府不願意在人權問題上和美國合作，是以他就舉行更多的聽證會讨論和攻擊中國人權。這些聽證會無疑促使美國群眾更加關心中國的人權，并且支援在人權問題上對中國采取比較強硬的措施。

總之，委員會制度、兩院制以及總統的有限否決權使得國會很難通過實質性立法把自己的意願強加給行政部門。是以，國會往往通過程式性立法、引導公共輿論以及利用預期行為規律等方式來影響中美關系的議程，或者是在行政部門制定和執行對華政策的時候設定種種障礙，進而減緩雙邊關系發展的速度。一位中美關系問題學者寫道：“國會對中國的強烈批評态度成了中美關系前進道路上的一塊絆腳石。這種無時不在的批評分散了政策制定者的注意力，迫使他們不得不在持挑剔眼光的（有時候甚至充滿敵意的）國會面前為對華政策作辯解”。

七 結束語

基于本文的分析結果，筆者認為，中國的學者和決策者不應該對所謂的“反華議案”産生過激反應，對每條此類議案都大肆批評和攻擊。這樣做不但會更加激發那些本來對中國就不友好的議員的敵對情緒，而且可能疏遠那些本來支援中美關系正常發展的議員。相反，我們應該采取一種任其自然的态度，讓這些議案在國會内部的層層立法規則以及國會和總統之間的權力鬥争中自生自滅。畢竟，從建交到現在，除了1979年的《與台灣關系法》，國會還沒有通過任何對中美關系産生重大負面影響的法律。

進一步來看，作者認為，要有效地限制國會在中美關系中的負面影響，中國對美國工作的核心應該從國會轉到總統。首先，總統的否決權就像一把懸在國會頭上的達摩克利斯利劍，随時提醒國會不要輕易和總統抗衡。到現在為止，還沒有國會成功推翻總統對中國議案否決的先例。雖然這并不表明國會今後也不會推翻總統對某個中國議案的否決，但是它至少說明了國會“反華”派所面臨的來自總統的巨大障礙和壓力。其次，作為唯一由全體美國人選舉出來的官員，美國總統在制定對華政策時候往往從整個國家利益的高度出發，而不是像很多國會議員那樣，以狹隘的選民利益或者自己的政策傾向為中心。最後，國會有535名議員，而總統隻有一個，是以對前者開展工作的難度要遠遠大于後者。通過定期峰會，兩國上司人可以增加互相了解并由此建立信任，然而要和535名議員開展定期交流幾乎是不能的。

當然，把工作重心轉移到總統并不意味着忽視國會的存在。事實上，我們在國會工作方面還需要大力加強和改進。比如說，我們應該充分利用兩國之間不斷擴大的經貿往來，打好選民利益這張牌。在國會内部，我們的工作重點應該是參議院。在衆議院，各種立法規則極大地限制了單個衆議員對立法程式和結果的影響。然而參議院幾乎沒有任何立法規則限制參議員自由讨論和修改議案，是以每個參議員既可以使一條一帆風順的議案半途而廢，也可以使一條奄奄一息的議案起死回生。著名的傑克遜·範尼克修正案和麥考斯基修正案，都是在參議院提出并最後成為法律的。總之，在對國會在中美關系中的作用有了充分、準确的認識之後，我們應該有的放矢地開展國會工作，同時把更多的注意力和工作方向轉移到美國總統。

[來稿日期：2008-06-22]

[修回日期：2008-12-08]

[責任編輯：趙遠良]

*聲明：本文僅代表作者個人觀點，不代表本公衆号立場

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