公共行政伦理学 - 张康志（纪宝成）
公共管理伦理学是一门新的跨学科学科，基于公共管理科学变得明确，不再遵循行政伦理。在书中，作者有时提出公共管理伦理与行政伦理的区别和联系，我们可以看到其表象的必然性。当然，这本书既是教科书，也是研究成果，主要针对MPA级的阅读材料，书中很多观点都是作者的个人想法，作者也建议我们应该批判性地阅读这本书，而不是毫无保留地接受。
本书共十二章，第一章是导言，主要介绍公共管理伦理学、自然、研究对象的方法和任务、课题定位等基本信息的出现;
首先是公共管理伦理的基本情况。
伦理学有着悠久的历史，但人类社会从未有过真正的伦理时代。当人类进入农业文明时，制度是一种"权力系统"的社会治理模式，在工业文明时代，人类进入"法制"社会治理模式，而工业社会之后，人类可能致力于建设"道德"的社会治理模式。因此，在道德社会治理模式下，公共管理关系的出现，促使伦理学催生了一种新的状态，即公共管理伦理，探索公共管理专业活动中的服务精神和合作机制。公共管理关系是一个非常复杂的社会关系体系，但利益关系仍然是最基本的关系，但公共管理对社会利益的再调整不同于以往的社会治理模式，正是通过建立和培养服务关系，实现了利益关系的有机整合，服务关系体系的形式是道德的。公共管理伦理学是通过研究公共管理关系，找到道德建构的可行途径。
公共管理伦理学的研究在公共管理学科的多学科体系中具有基本意义，与以往的人文学和社会科学不同，公共管理伦理学不是以社会分工为出发点，而是以社会子群体为前提。因此，它关注的不是个人在专业活动中，而是群体在专业活动中，它从群体开始研究伦理体系和道德机制，只有在这个前提下，才能研究个体行为的道德化。公共管理伦理学的重点是伦理关系的研究，揭示了伦理关系发展对人类社会治理模式变化的意义。
公共管理伦理学研究的任务是将公共管理的基本特征描述为一种新的社会治理模式，揭示公共管理的本质，为公共管理学科体系的建设提供基本原则，并在服务理念下提出制度设计的思想。公共管理伦理学的研究方法是"历史现实主义"或"真实历史主义"的方法，是马克思主义唯物辩证法的具体应用。（补编：公共行政的主体制度一般包括：（1）公共管理的一般研究;（2）公共管理的一般研究;（3）公共管理的一般研究;（3）公共管理的一般研究;（3）公共管理的一般研究;（3（二）公共管理主体研究;（三）公共管理的制度研究;（4）研究公共行政工具;（5）公共管理行为模式研究;（6）公共管理伦理研究。）
其次，公共管理道德在公共管理活动中。
（1）市场经济是认识近代以来一切社会发展的关键，现代社会从执政政府向管理政府的转变和法制的安排，都是基于市场经济对自由平等的内在要求。但是，管理政府和法制不能完全满足市场经济的要求，反而使社会分化、国家与社会的分离越来越强烈。因此，在市场经济的推动下，人类开始探索公共管理的新型社会治理模式。
（2）社会自治是公共行政中出现新的社会治理模式的机会。由于社会自治，原来那种国家和政府垄断的社会治理被打破，国家和政府开始被置于与社会自身公共管理组织竞争的关系中，公共管理主体的双重化。这种社会治理关系新内容的出现，必然带来整个社会治理模式的变革。在农业社会中，人类有一种占主导地位的社会治理模式，其特点是暴政，突出的是压迫能力，在个人中是一种侵略性的品质和依恋心理，在治理技能上是"分而治之"。现代社会，以管理为导向的社会治理模式，表面上追求社会正义，但实质上是为少数人的利益服务，它仍然是社会治理的"分而治之"的实践。有管理的社会治理强调契约的精神和原则，但它服从于法律制度的安排，而不是作为一种道德精神。由于社会自治的出现，契约精神开始改变其性质，从而转变为一种道德精神，成为增强社会同质性的重要因素，并创造了一个合作的公共行政制度。
（3）公共利益的实现只能寄托在服务管理上，虽然服务管理仍然包含功率因数，但权力因数在行政意义上会受到严格限制。公共管理新社会治理模式的发展和完善，对公共管理伦理学的研究提出了客观的要求，而行政科学的发展史，当它以公共管理的形式出现时，突出了社会治理科学的伦理核心。历史发展的必然性和科学发展的逻辑，凸显了研究公共管理伦理的意义。同时，20世纪的现实，社会转型期的历史特征也凸显了研究公共管理伦理的意义。
（4）在公共管理的新社会治理模式中，有权力关系、法律关系和道德关系。公共管理为自己做了服务导向，公共管理伦理关系的产生是建立在服务意图的基础上，沿着从服务期望到管理主体道德意识再到伦理关系产生的逻辑通道。伦理关系成为公共管理中的基本关系，进一步决定了公共管理中特定行为选择的道德化。
主导型社会治理模式主要以权力关系为基础，管理型社会治理模式主要以权力关系和法律关系的双重融合为基础，只有公共管理才以权力关系、法律关系和道德关系为基础。公共行政中的伦理关系是一种新型的社会治理关系和职业关系，不同于权力关系和法律关系的行动路线。伦理关系首先是公共管理组织中群体中个体成员的伦理关系，其次是组织群体之间的伦理关系，其行动路线以个人为出发点。组织成员之间的积极合作和有效协调是通过个人实现的，然后上升到小组级别。伦理关系具有开放、平等、专一、正直、不交换、非恩赐、客观的特点，所以只有基于伦理关系的社会行动才是真正的集体行动。
在权力关系松散的情况下，有可能建立法治社会治理，立足法治是社会历史发展的产物。当社会子群体在一定程度上、多重利益并存时，为了满足多重利益的要求，只有在历史演变中客观地形成法治，法治才能根据法律的客观性和普遍性来进行社会治理，但存在着不可安慰性和表述模糊性。在以服务型社会治理为标志的社会治理模式中，道德的权威被用来控制法律的权力和权威，将法治和道德治理统一起来，使法治能够充分发挥社会治理的功能。当然，在公共管理活动中，道德治理不仅可以成为治理的手段，而且可以在道德体系的基础上提高道德治理，建立制度，发挥制度教育功能，道德治理才能成为社会治理的稳定模式。
最后，从公共管理者那里看公共管理伦理。
（1）人具有多种社会角色，在现代社会中，职业角色是人类角色的基本形式，公共管理者的专业角色是社会选择与个人选择的统一。人们的职业行为决定了人们的职业角色，或者说人们选择职业角色，通过自己的行为进入职业角色。它的行为不是由外部力量驱动的，而是由自主和自愿的行动驱动的。人有双重生活，即自然生活和社会生活。人的社会生活是人社会生活的本质，是人自我选择的结果。在现代社会中，职业活动是获得人们社会生活的主要途径，因此，我们可以说，人们通过职业选择来选择自己的社会生活。公共管理伦理倡导人的自然生活与社会生活的统一，在职业活动中证明了自然生活的价值，在个人生活中充分展示了社会生活的内容。因此，需要从专业活动主体的角度来看待公共管理者的理解。他们不是社会的主人和仆人，而是社会治理活动的实践者，这样他们就可以放弃任何特权感，从而在平等的基础上获得普遍的服务精神。在这个职业的基础上，公共管理者之间的关系也是一种真正的平等关系，有等级制度，但职业人格平等。公共管理者的道德能力至关重要。
（2）人的存在是三位一体的，即物质存在、精神存在和道德存在，其中道德存在是人类存在的最高层次，是人的物质存在和生化和超越的精神存在。人的道德存在是人最深刻、最本质的存在，其本质是在社会发展、群体生成和个人成长中不断获得的。良知是人类道德存在的核心内容，是道德存在的最高表现，是社会关系的最高实现。也就是说，良知作为社会理性、群体理性或职业理性的体现，是社会、群体和职业道德在个人中的最高实现，是人类的终极道德存在。因此，良心是人类所有基本供养中最基本的存在形式。认识人的存在三位一体，不仅是对人性的正确、全面把握，也是在社会转型和制度建设方面可以避免的片面错误。因此，在后工业社会中，对人类道德存在的认识和把握是一切社会生活和活动的理论基础。
（3）责任和义务是人类社会角色使命的规定，反映了人类的社会关系，或者说是中介人的社会关系。在社会治理体系中，责任义务与个人的地位有关。主导型社会治理结构下的责任义务是一种"行政责任义务"，现代管理社会结构主要由行政责任义务和法律责任义务组成，而行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务则通过 公共管理活动。公共管理的责任义务体系是由客观责任义务和主观责任义务组成的体系。行政责任和法律责任的义务主要是客观责任，而道德责任的义务是主观责任的义务，而公共管理者对责任义务的选择是创造性的选择，是将客观责任义务转化为主观责任义务的过程。
责任感主要体现在公共行政的范围内：仁慈、正义、求实、容忍和克制。
（4）美德是人类道德存在的一个组成部分，是道德存在的表现，行为从人类道德存在的转变是通过美德来发挥作用的。对于人类的所有道德行为来说，美德是最直接和最根本的驱动力。美德对人们的社会生活有着广泛的价值。人有情欲和美德，作为一种自然的生物，人必须是欲望的奴隶，但人作为整个社会的存在，是实现自己利益的方式，存在的价值又决定了需要用美德来统一情欲。个人不需要美德，但当人们与社会联系在一起，人对他人、群体甚至整个社会产生影响时，美德的重要性是不言而喻的。在公共管理者的道德生成过程中，存在自我选择，这与公共管理职业是一致的，这是历史的选择，所以公共管理者的职业选择是双重选择的结果。
（5）基于信仰的行为是迄今为止人类社会行为中最重要的社会现象之一。但这种行为的本质，人们并不确定。信仰与权力关系有关，权力关系往往会产生信仰。信仰行为从表面上看似乎是道德的，但实际上它是最自私的，在现实生活中，只有可用的东西才能产生满足人类社会生活需求的普遍行为。
（6）所有人类行为都包含价值因素，进一步说，所有人类有意识的行为都有明确的价值目标。个人行动和集体行动都包含着价值，集体行动更为突出。职业行为的价值目标是专业群体开展实践活动的基本理念，是贯穿于本专业从业者的一切活动和行为中的基本精神和原则。
公共管理强调服务的价值，占主导地位的社会治理模式突出社会等级秩序的价值，管理社会治理模式突出公平和效率。在研究公共管理服务的价值时，公共管理伦理试图超越传统的整体与个体、集体与个体的方法论，要求公共管理的制度设计和安排应以服务价值为基础来理解，从而把握公共管理者的行为模式。同样在公共管理中也会出现价值观的冲突，在最基本的价值观冲突中是权力、法律与服务观念之间各种形式的冲突，只有在强化服务理念上才能得到解决。公共管理者的道德存在还需要与公共管理专业的职业理性相一致，将制度安排中的服务精神和原则内化为自己的基本价值取向，从而在活动中控制其他价值尺度和价值标准，从而确保他们在价值选择中始终坚持正确的方向。
公共管理者的价值选择对于服务价值的建立是不可替代的。公共利益是公共管理者选择价值的客观依据，他为公共利益服务，而实现公共利益是他的价值追求，即使公共管理者的职业规范是。公共管理体系的价值与个人公共管理者的价值的统一，取决于公共管理者的价值选择。
（7）人格是一种社会规定，是个人社会关系的整体性，人的道德存在反映在人的道德行为中，以及人类道德存在和道德行为的全面和整体特征的实现。社会治理史上公共管理新社会治理模式的革命性变革，以公共管理者独立人格的获得为标志。独立人格，独立不仅是人类道德的标志和人类人格的指称，具体体现是人的自尊，公共管理者的自尊和尊严是一回事，尊严来自自尊、相互通信和相互前提，只有自尊才能得到他人的尊重。尊重与尊重、自尊与尊重的统一，是全人类一切社会关系的理想形式。
人的道德修养是人们有意识地认识、恢复和重建自己的道德存在的活动。人们在学习和教育过程中所接受的不道德因素，阻碍了人与社会理性、群体理性或职业理性的契合，使人们的道德存在未能成为他们的有意识的存在。为了唤醒人们的道德存在，积极的做法是修身。道德修养的真正含义，是指它是一个培养和淬炼人的道德存在的过程，使人们的物质存在和精神存在与道德存在相协调，使物质存在和精神存在尽可能地注重道德存在的内容，从而实现人类整体的道德化，并将其体现为道德人格。公共管理者的职业人格是在他的专业活动中形成的，他在专业活动中自我意识的道德修养可以使他达到完善公共管理人格的目的。在公共管理活动中，遵循公共管理体系的服务精神，本着合作治理的态度，做出公共管理的行为选择，将朝着塑造公共管理人格的方向前进。道德修养是塑造人格的重要途径，自古以来，人们就重视人类道德修养的意义。对于人格一代人来说，道德教育不如预期，能起到理想的作用。
道德不是在教育中获得的，道德永远是人与人之间直观和直觉的关系，是人类道德存在的觉醒。提高社会道德水平的主要途径是在真实伦理关系的基础上，奠定社会治理结构，根据现实的伦理精神进行制度设计和制度安排。所有教育的目的只是为了帮助特定的人提高他们适应现有生活模式的能力，而不是教他们如何创造一种新的生活类型。真正属于一个社会全体公民的政治生活模式，其实是这个社会全体公民的正式政治思想和道德意识的总和。政治生活的模式不是来自启示录，也不是来自圣贤的设计和安排，而是来自这个社会所有成员的共同创造。
公共管理伦理学认为，社会道德建设的根本出路是道德体系的建设，即道德体系的建立。这样，伦理学研究的基本功能应该是致力于制度设计，即使对具体的伦理学分支学科也要有所贡献，也应该在具体的研究领域为制度设计做出贡献，而不是停留在个人道德修养的层面上去探索，更何况教育的目的。也就是说，公共管理伦理不属于个人修养的伦理，它颠倒了个人修养伦理的思想，要求伦理学的研究首先服务于制度建设，即致力于构建超越现代法律模式的伦理制度，也可以称之为道德制度。 是一种更高层次的制度模式，浓缩了法律制度的所有积极成就。